海南司法体制改革的探索与实践

陈春娥

摘要：在推进司法体制改革过程中，海南采取了如下措施：一是实行了立案登记制度；二是推行“以审判为中心”的诉讼制度；三是实行司法责任制；四是推行了诉讼诚信制度。这些改革措施，有效地防范了行政权对司法权的侵入和干扰，突出了法官在审判活动中的主体地位和中心作用，理清了法官和辅助人员的职责关系，提高了审判工作的质量和效率。

关键词：司法改革；审批权；司法权

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2018）09-0061-03

一、海南司法体制改革的内容

海南是个经济文化比较落后的省份，如何在首批试点改革中闯出一条成功的路子，各试点省市乃至全国的司法单位都在翘首关注。海南省高级人民法院对此高度重视，院领导多次深入基层调研，研究司法体制改革工作，集思广益，在此基础上结合本系统法院的特点制定工作方案。该工作方案主要涉及司法人员分类管理，法官员额制，司法责任制和省以下法院机构，人财物省级统一管理等四个方面内容。

司法人员分类管理，是将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。改革之前，人们习惯将法院工作人员称为法官，仅此就反映了法院岗位职权不清晰，各类人员的工作存在交集与权限不明状况，容易造成工作的推诿、争执，从而影响到最为重要的审判权的行使。海南司法改革之一首先就是要把司法工作人员进行科学分类，明确各自职权范围，使之在自己的工作岗位发挥应有的作用。司法人员分类管理改革，突出法官在审判活动中的主体地位和中心作用，理清了法官和辅助人员的职责关系，为提高审判工作的质量和效率奠定了基础。

法官员额制，是对法官在编制内实行员额管理。人是改革的主体，也是改革的对象。员额改革是真正触动法官利益的改革，海南省高级人民法院院长董治良在接受记者采访时说：“司法人员分类管理是司法改革的‘牛鼻子，而法官选任是‘牛鼻子中的‘牛鼻子。司法改革的目的就是通过竞争让能者上庸者下，树立法官职业的尊荣感”。审判岗位需要的是符合“主审法官责任制”和“合议庭负责制”需求的法官，要在同一平台上通过考试+考核（考试40%，考核60%）方式，优中选优。董治良院长还提到，司法改革不可能一蹴而就，我们决定在5年过渡期内，未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员，法官职务保留，现有待遇不变。以此通过不断优化三类人员员额比例，逐步使全省法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别达到39%、46%、15%的控制目标。目前，通过考试加考核，已确定1133人为海南省法院法官任选名额。海南省高级人民法院还根据实际情况制定与法院相适应的职数比例和职务序列，完善法官及其服务人员分类管理制度，保证了法院各类人员各归其类、人尽其才，确保公正高效地履行审判职能。改革中还确定了法官等级与级别的对应关系，明确了各级法院法官的设置规格以及各级法院法官的职数比例，并对法官等级与级别升降的条件等进行了规范。法官单独职务序列的建立，改变了过去审判机关以内设机构为基数计算职数比例的状况，促进了业务部门和综合管理部门的精简整合，减少了审批层级和环节，淡化了行政色彩，为依法履行职责奠定了基础。

司法责任制，又称办案责任制、错案责任制，是指审判主体对其承办的案件作出裁判，应当予以负责，对于因其过错导致错案错判的，承担相应的法律责任，即“谁审理、谁裁判、谁负责”。司法责任制明确主审法官、合议庭办案成员的办案责任，除审判委员会讨论决定的案件外，一般案件不再经过院长、庭长的审批，裁判文书也不再经未担任主审法官的院长、庭长签发。司法责任制改革突出了主审法官的主体地位，强化了主审法官的权责，对所办案件终身负责，这样就形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制，改变了过去行政化的报批程序，回归审判权于主审法官和合议庭，院长、庭长不再对未经自己主审的案件负有法律责任，承担的是与之职务相适应的审判监督职责。

省以下法院机构、人财物实施省级统一管理，这分为两部分，对人的统一管理，主要是建立法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。

二、海南司法改革的着力点

（一）实行立案登记制度

将立案审查制度改为立案登记制度，解决了多年来未能解决的“立案难”的问题。立案登记较之立案审查有许多制度上的优势。

1.法院对诉讼要件实行立案登记制度。司法体制改革前，法院立案采取实质性审查制度，即主要审查主体资格、法律关系、诉讼请求和证据，由于普通百姓对法律程序认识水平有限和法院存在案多人少的现实矛盾，导致很多案件法院应立而未立。立案审查制度改为立案登记制度，法院只是核对一审案件和最初提出申请的案件，对符合规定的起诉、自诉、申请等，一律接受诉状，当场登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的，也在法律规定的期限内决定是否立案；对不符合法律规定的，法院依法裁决不予受理或不立案并书面载明理由，当事人不服的，可以提出上诉或申请复议。自2015年5月1日全面实行立案登记制度以来，近一个月的时间，全省符合立案条件的由立案法官当场立案的有3302件，占总收案4346件的76%，同比上升1.14%，提高了效率，方便了群众诉讼。

2.法院“有案不立”等违法行为将受到追责。立案登记制度改革简明言之就是法院不能随便拒收百姓的诉状。对有案不立、拖延立案、人为不立案、干扰立案等违法行为的，百姓可以提出上诉或申请复议，法院监察部门加大监督力度，对一般的违纪行为依纪追责，造成严重后果和严重社会影响的，构成犯罪的依法追究刑事责任。立案登记制度改革既方便群众进行诉讼，也是对司法权威的一种保护。任何单位、个人都不能擅自提高门槛，滥用权力干预法院立案。

3.违法滥诉将受到更严重的制裁。行使诉权是法律赋予当事人的合法权利，但法律也禁止一切打着行使诉权的幌子恶意诉讼、滥诉侵犯他人合法权益，法院对此的处理措施就是驳回其请求并予以罚款、拘留，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（二）推行“以审判为中心”的诉讼制度

“推进以审判为中心的诉讼制度改革，明确侦查、起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。这是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国的重大问题的决定》提出的具体要求。审判是诉讼的中心环节和最后的一道防线。推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的就是有效防止冤假错案的发生，彰显审判的中心作用，推进司法公正。推进以“以审判为中心”的诉讼制度改革主要体现在刑事案件上，使庭审成为确定罪、责、刑问题的关键环节，对先行的侦查、起诉、审判以及证据规则产生重大的影响。

1.“以审判为中心”的内涵及价值作用。“以审判为中心”是指在刑事诉讼各个阶段，刑事审判阶段是整个刑事诉讼的中心。《中华人民共和国刑事诉讼法》第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，犯罪嫌疑人刑事问题一律必须通过依法审判来判定，审判是判定犯罪嫌疑人刑事问题的唯一环节。立案、侦查、起诉、审判、执行是刑事诉讼的各个阶段，在刑事诉讼各阶段关系上，立案是诉讼的开始，侦查为审判做准备，起诉开启审判环节，执行是审判结果的落实。侦查、起诉、执行都服务和服从于审判，因此，审判阶段是整个刑事诉讼的核心环节。“以审判为中心”要求主审法官要高度重视庭审的作用，防止庭审的形式化、虚置化。“以审判为中心”强化审判的重要地位，但并不否定其他阶段的价值功能。

推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，彰显了审判的重要作用，其价值主要体现在以下三点：其一，充分保障被告的人权。在刑事诉讼中，被告对抗的是国家机关的起诉，庞大的国家机器显示了被告的弱小，因而在审判中必须尊重被告的主体地位，充分保障被告及其辩护人行使诉讼权利，防止非法剥夺其权利。其二，预防冤假错案的发生。确凿、充分的证据是法院审判刑案的唯一标准，“以审判为中心”必须高度重视举证、质证、认证各庭审环节，侦查机关提供的证据在法庭上必须接受控辩双方的检验，通过质证有助于排查非法证据，有证举在法庭，有理说在法庭，通过举证、质证、认证的环节，对证据得以充分的检验，保障证据的确凿与充分。其三，有利于直接言词证据的落实。强调证人、鉴定人出庭接受质证的作用，保障庭前形成的书面证据材料接受调查与检验。

2.“以庭审为中心”是实现“以审判为中心”的重要手段。“以审判为中心”的核心环节在于法庭对案件的审理，而法庭对案件的审理正是呈现给社会司法是否公正的体现，只有庭审工作得以公开化，接受社会及其民众的监督，依法行使审判权，司法公正才有保障。2013年10月，第六次全国刑事审判工作会议提出“审判案件以庭审为中心，事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭”。十八届四中全会提出“以审判为中心”将庭审列为审判中心的重心，但“以审判为中心”并不等同“以庭审为中心”。“以审判为中心”是在整个刑事诉讼各阶段中，以审判为中心，其他各阶段都服从和服务于审判，而“以庭审为中心”是在审判工作中最能实现“以审判为中心”的手段，对被告定罪量刑的事实证据调查，定罪量刑辩论，裁判结果均在庭审中进行，因而可以说“以审判为中心”是“以庭审为中心”的前提和保障，“以庭审为中心”是实现“以审判为中心”的手段。

3.“以审判为中心”对各职能部门的影响。“以审判为中心”强调了庭审的决定性作用，突出了主审法官的主体地位，但并不能忽视与侦查机关、检察机关之间的相互协作与配合。《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保障准确有效地执行法律”。“以审判为中心”就是一切按照审判的标准衡量被告的行为，强化审判对侦查工作的反向制约，这就要求侦查机关依法收集证据，提高固定、保存、审查、运用证据的能力，按照审判时的证据认定规则提升侦查水平。在庭审中与被告对抗的检察机关面临更大变数，证人出庭、交叉询问、非法证据排除等将添加更大压力，意味着对检察机关的公诉质量提出了更高要求，使得檢察机关对侦查部门的引导和规制将进一步增强，同时，审判也离不开检察机关的诉讼监督。宪法规定法院有独立的审判权，但并不意味着审判是法院唱“独角戏”，法院要做好与侦查、起诉的衔接配合，建立完善的沟通联席机制，提高庭审质量，确保庭审实质化要求落实。“以审判为中心”，要求主审法官重视控审、侦审关系，完善证据规则，确保事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、审判结论形成于法庭。

（三）实行司法责任制

司法责任制是海南司法体制改革中的又一亮点。2015年3月1日，司法责任制在海南省各级法院试点推开，大刀阔斧推行“去行政化”改革，扫除影响司法公正和司法公信力的体制机制障碍，取得初步成效。万宁市法院院长戴义斌说，自推行司法责任制改革后，今年上半年万宁法院收案1526件，结案1085件，结案率71.1%，较往年有大幅度提升，说明法官庭前准备扎实，合议高效务实。为了进一步推进司法责任制，提高办案含金量，海南省三级法院采取有效措施配合司法责任制推行。

1.设立法官会议制。推行司法责任制，让审理者裁判，让裁判者负责，让审判权回归主审法官和合议庭，这是司法责任制改革的最终目的。海南建省晚，支援建省的第一批法官正面临退休高峰，虽然近几年海南法院招进不少年轻法官，这些年轻法官法律知识扎实、思维敏捷，但因缺乏办案经验，遇到一些重大、敏感、尺度有待统一等三类案件时不好把控尺度。为了提高司法责任制的含金量，海南省三级法院集思广益，率先为全国司法责任制创建了一条“借脑”的途径，即建立专业的法官会议制，就那些重大、敏感、尺度有待统一的案件，通过法官会议组成人员陈述意见，为主审法官办案提供业务咨询，法官会议制并不否认司法责任制，法官会议具有咨询性质，讨论结果仅供法官、合议庭参考，法官会议意见是否采纳，由主审法官、合议庭决定，审判责任仍由主审法官、合议庭承担。

2.统一司法尺度。法官员额制是海南司法体制改革的核心，经严格层层筛选，大批年轻法官充实法官員额，这些年轻法官将在海南法院未来的审判工作中充当主力军。全省1133名员额制法官能否挑得起司法责任制这副重担？逾1/5的年轻法官能否承担起这份责任？这是摆在各级法院面前不可忽视的事实，为此，海南省高级法院为了稳步推进司法责任制，率先提出统一司法尺度，目的就是保证司法尺度和裁判标准的统一，规范法官自由裁量权的行使，最大限度避免或减少“同案不同判”的现象，这个统一司法尺度就是海南高院编制的《海南法院类案参考》指导书。《海南法院类案参考》分为刑事、民事、行政和执行等6册，共收录318个案例，基本涵盖了海南法院近些年审判实践中常见的、多发的、具有代表性的案件，类案参考满足了主审法官裁判的需要，对主审法官裁判案件有着重要的指导作用。

（四）推行诉讼诚信制度

诉讼以立案开始，当事人的诉讼与法官依法审判都需要双方建立在诚信基础上。按照中央、省委要求，海南法院在推行司法体制改革试点过程中，及时建立领导干部干预、过问案件全程留痕制度，以确保主审法官和合议庭独立公正审理案件，不受外界干扰。一旦查实领导干部不当干涉案件，将受到严厉的行政处理。同时，也为了反对当事人制造假诉、恶诉、缠诉，坚决制止伪证、假证、匿证等不诚信行为，海南省高院向社会公告推行《诚信诉讼提示书》和《诚信诉讼保证书》制度，对当事人及诉讼参与人的诉讼诚信义务予以明示告知，并要求在诉讼和执行过程中宣读和签署《诚信诉讼保证书》，同时告知违反诚信诉讼的后果以及不签署的后果并录入社会诚信系统。

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