农村换届选举后村级组织建设与运行问题研究——基于杭州市第九届村委会换届选举的综合分析

□ 郎晓波

一、问题的提出

村民委员会的换届选举是村民自治的首要环节、村民自治的开始，也是推进农村基层民主建设的重要内容。2011年是杭州市第九届村民委员会换届选举年，这次换届选举也是《中华人民共和国村民委员会组织法》修订后（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）的第一次换届选举。选举最基本的、也是最常见的功能是确保能够代表广大基层选民。①［法］L－M·科特雷等：《选举制度》，商务印书馆1996年版，第99页。从民主选举制度的实际运作模式来看，农村基层民主选举经历了一个从“确认式选举”到“竞争式选举”的发展过程，“竞选”的推行在很大程度上使农村基层民主选举真正具备了民主的要求和内在本质。从杭州市本届村委会选举的制度安排来看，本次选举是充满了“竞选”精神的。杭州市在2010年11月7个区、县（市）的7乡镇（街道）107个村先行试点的基础上，到2011年4月中旬，全市2081个村民委员会换届选举全部结束。②资料来源：本文所有市级层面的统计数据均来自于杭州市民政局基层政权与社区建设处的部门调研所得。经过20多年的自治发展，农村基本实现了选举的公开性、竞争的公平性和选民的自主与可选择性。

可以说，当前选举制度的民主化安排增强了农村村民的政治功效感和信任度，也在一定程度上保证村官和村级组织产生的权威性和合法性。但进一步地，要扩大村民自治的范围，不仅仅要关注选举和监督，而且更要关注管理和决策。本文以杭州市西湖区缪家村、萧山区黄山村、余杭区崇贤村和超山村、桐庐县永安村、淳安县文昌村、建德市马宅村、富阳市高桥村和莲桥村以及临安市光辉村10个村为蹲点观测村，既全程考察了10个村选举的总体情况，也跟踪调研了换届后村级组织运行中尚存在的困境。我们发现本次选举已经不再是以往简单的农村干部对村民的动员过程，更多体现出村民对选举知识与技术的学习和熟悉的过程，村民的民主意识和民主习惯也伴随着这种进步得到培养和锻炼。但目前的选举和组织设置方式也客观造成了当前基层治理过程中“党建”、“自治”和“富民”诸目标的混淆不清，使得组织运行过程中违反民主的事件时有发生，由此也暴露出农村民主选举制度和村级组织建设中存在的诸多问题。

二、新一届村级组织运行中“两委一社”的架构难题与成因分析

按照《宪法》、《村组法》等相关法律规定，村党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级各级组织和各项工作的领导核心。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村经济合作社是村民在自愿互利原则基础上组织起来的集体所有的社区性合作经济组织，具体提供生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能。当前，党支部发挥领导核心作用与村民自治、民主选举出村民委员会办理本村的公共事务和公益事业过程中的“两委”矛盾，再加上农村集体经济组织经营管理集体资产而形成的“两委一社”治理架构难题仍是摆在新一届村级组织运行面前的难题。

（一）村党组织与村民委员会

村一级的农村基层存在两个权力主体：村党组织和村委会，从根本上说，这两个权力结构的存在都是为了更好地代表和维护农民的根本利益。但因为权力来源不同，由自上而下渠道产生的农村权力结构——村党组织，很容易与借“草根民主”而形成的自下而上的权力结构——村委会之间产生矛盾和碰撞。

1.“公推”与“自荐”：正式组织的权力来源分野

权力来源是指权力合法性或认受性的来源或基础。村支两委作为村级组织中最重要的正式组织，权力来源出现了分野，而权力来源的不同也使得这两种组织产生的程序和方法是不同的。杭州本次换届选举，84.2%的村党组织实行了“公推直选”，98.9%的村委会实行了“自荐直选”方式。以桐庐为例，桐庐县下辖183个村共选举产生村两委班子成员1121名，其中，村党组织639名，村委会552名，交叉兼职70名（书记主任一肩挑4名）。村经济合作社成员762名，村务监督委员会成员664名。淳安县也全面推行村党组织“公推直选”，全县425个行政村共选举产生党组织委员1400人，平均年龄46.2岁，大专及以上文化程度174人，大学生“村官”委员14人。425个书记中，新当选178个，女书记23个，大学生“村官”3个；45周岁左右的348个，占 82%，高中以上文化程度的 405个，占95.3%。党组织领导班子成员候选人都通过组织推荐、党员推荐、群众推荐、个人推荐相结合的办法产生。书记、副书记和委员都由党员大会直接选举产生，改变了以往书记由选举出来的委员会选举产生的选举办法。

与村党组织换届选举相比，杭州市本次村委会换届选举，有2060个村实行“自荐直选”，占99%。共产生村委会成员6600人，其中：村委会主任2069人，副主任及委员4531人；在村委会班子成员中，党员4268人，占64.67%，女性2007人，占30.41%，大学生村官248人，占3.76%。新进村委会班子3040人，占46.06%；党组织成员交叉任职1449人，占21.95%。选举一次成功的村1045个，占50.22 %。全市2081个村共推选产生村民代表88559人，其中：党员代表28625人，占31.92%；妇女代表31106人，占35.12%。村委会班子成员平均年龄为42.26岁，比上届下降2.12岁。村委会班子成员高中以上文化程度的有5163人，占78.23%。新一届主任中，党员1411人，占68.2%；平均年龄43.55岁，35岁以下的171人，占8.3%；高中及以上学历的1640人，占79.27%；村委会班子成员中，经商办企业的1735人，占26.29%。一半以上的村达到了一次选举成功；经选举选足村委会成员的村2044个，占98.22%，其中，选足主任的村2069个，占99.42%。对比而言，村委会干部是全体村民直接选举的。

民主选举的过程，本来就是“新一代社会精英一下赶走旧精英”的过程。①［法］L－M·科特雷等：《选举制度》，商务印书馆1996年版，第98页。民主选举的本质就在于让精英结构发生流动，而以往由委员会选举书记的“候选人组合战略”往往导致政治利益集团形成后的“封闭化”状态，新的乡村社会精英很难再进入这一政治利益集团。从这个角度来看，当前“公推直选”和“自荐直选”有些类似西方社会的大选战略，民主选举主要围绕两个目标：一只脚放在家里，不要疏远了自己的支持者，同时，努力从不确定的部分选民中争取部分选票，从反对者一方争取尽可能多的选票。②［美］M·罗金斯：《政治学》，华夏出版社2002年版，第187页。村支书的产生在一定程度上已经摆脱了过去那种完全由上级任命的模式，正在向民主的选举制度发展。但村支两委候选人的不同产生方式仍然为村庄管理和决策的二元权力结构埋下隐患。

2.“守门员”与“当家人”：二元权力结构下的职权矛盾

村党支部的权力实质上来源于它的政治职能，即保证党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行。从这个意义上讲，党支部选举是“选人”而不是“选政策”。由此，村党支部的权力并不取决于具体的选举方式，而是取决于它的“政治正确”以保证党的政策在村级层面的实现。所以，村党支部书记是党在农村的“守门员”。但另一方面，《村委会组织法》也明确规定乡镇与村不是科层制意义上的上下级关系，村民自治要求村委会的权力来自全体村民，自下而上选举产生的村委会主任是村庄的法定代言人，是村庄管理的“当家人”。村委会的“自荐直选”使得选取产生的相当一部分村委会干部都有较好的群众基础、较高的信任度，能力水平上也胜过村党支部书记，这挑战了长期以来形成的村务管理中党支部的主导地位，但党支部在村庄治理中的主导地位并未改变。本报告对10个观测村“两委”分工模式现状进行了调查，7个观测村的党支部在分工中占据主导地位。其中，“主导地位”体现在：第一，谁对村集体财务具有主要的支配权力；第二，谁在村庄公共事务决策和管理中居于主要负责地位。此外，1个观测村实行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”，但该类情况由于选举制度的严格要求近年来比较少见。还有2个观测村的权力结构相对分散，党支部和村委会共同负责村庄事宜。也即，村民委员会的选举一定程度上影响了村党支部在村庄治理上的垄断控制地位，村委会地位和权威性逐渐上升，但并未根本上取代党支部的主导位置当党支部村庄管理能力较强、能统筹协调村级组织运行情况下，二元权力结构下村支两委的职权矛盾相对不明显。但问题在于，“政治正确”背景下产生的“守门员”并不是总能代表正确的政治，而越来越多德高望重、社会资本雄厚、个人和家族实力非凡的“当家人”也希望真正通过村庄自治施展政治抱负。由于现有法律制度未能从根本上明确划分村党支部领导权和村委会村民自治权的职权范围，“两委”班子就出现对己有利的事情争着干，无利的事情相互推。村两委摩擦加剧，矛盾增多，主要表现有：“两委公开对立”、“支部唯唯诺诺”或是班子“无暇顾及”，真正实现两委分工明确、协同治理的社区数量极少。因利益关系调整而带来的权力边界模糊以及用以调节的法律制度供给不足已经使得“两委关系失衡”成为基层民主治理中的难题。

（二）村“两委”与村经济合作社

由浙江省农业厅发布的《关于做好2011年村经济合作社换届选举工作的指导意见》明确规定，村经济合作社统一纳入2011年村级组织换届选举，具体在村党组织换届选举后实施，可采用社员大会或经社员大会授权社员代表大会等方式选举。社员代表可以和村民代表交叉任职，社员选举委员会可以和村民选举委员会相一致。该种选举安排也客观上造成了村支两委和村经济合作社之间的组织交叉性。从组织属性来看，合作社属于民间组织，形式上被归入农村经济组织，在工商局注册。③王长江：《进一步思考合作社作为社会组织的作用》，《中国党政干部论坛》，2008年第5期，第19页。而当前，“党支部（或村委）+合作社”的重叠模式已经成为通行做法，由党支部或村委会替代经济合作社的情况十分普遍。

1.重叠架构的实质是政府缺位背景下的“精英替代”

按照吉登斯的观点，可以把权力资源划分为两类，一是配置性资源即经济资源；二是权威性资源，其中最重要的就是所谓的“乌纱帽”。①吉登斯：《民族，国家与暴力》，北京：三联书店1998年版，第8－9页。村党支部（或村委会）与经济合作社之间的高度重叠性进一步地强化了政治权力和经济支配权的转换关系，使经济合作社作为体制外的社会组织失去了独立性。究其原因，这与当前农村社区公共物品供给中政府缺位紧密相关。城市化进程推动下，浙江很多地区都进行着“村改居”工程。改造后农村所有集体土地及宅基地在集体征地后归为国有。在规划范围之内的土地除用于安置本身的农民，其余部分必须拍卖，资金相应回笼到社区改造项目中。因为征用土地的资金都属于集体资产，集体将这一部分资金投入到发展三产，例如，建设宾馆、商业网点、服务项目等。改造后虽然变更为社区，但和城市社区不同：一方面，“村改居”社区的组织架构和组织运转仍和农村一样；另一方面，转制社区的公共服务和行政经费仍由本社区落实，政府不进行财政划拨。社区绿化、社区保障服务、社区治保调节、社区文教卫体、社区人口计生等常规工作仍由居委会自行负责。于是，经济合作社成为这些社区正常运转费用的主要承担者。此外，现行社区办公费用、工作经费、社区党委（总支）和社区一般工作人员的基本养老、生育、工伤、医疗、失业等保障也往往由经合社承担。原社区内合法成员除享有集体产权股份外，享有一系列的福利待遇基本都来源于经合社。合作社的功能已经开始超越经济范畴，向社区治安、文化建设、社会公益事业等方面发展，“村庄单位化”比比皆是，村社企业的社区属性也自然就有了存在的土壤。

由村党支部书记或居委会主任兼任经合社负责人的“精英替代”模式，从短期效益来看，的确符合转型时期“政府缺位”条件下村级组织“低成本运作”的需要。例如，有助于将政治精英的行政权力和社会资本转化为集体经济发展所需的基础资源（包括融资、政策优惠等）。但长远来看，依赖政治精英替代正式制度供给的经济运营方式也使经济合作社走向异化，蕴含着诸多运行风险。

2.“政经分离”是化解村级组织运行风险的现实需求和必然选择

从组织差异来看，党组织和村委会作为行政领导和决策管理者，其根本宗旨是为村民服务，民主、公开、公正是其运转的基本原则。而作为经济组织，村级集体经济合作社以效率和营利作为行动准则，按照市场经济规律运作，同时也承担市场经济中存在的可能性风险。与两委不同，决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则是经济组织的灵魂。②杨小琳：《农村新型集体经济组织的法律分析以及对策研究》［EB/OL］，2008－05－06，http：//law.newssc.org/system/2008/02/ 21/010695169_01.shtml。也有学者提出，村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。③罗猛：《村民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构》［DB/OL］，2008－05－06，http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp? NewsID=111064。因此，运作原则不同的组织不能共同设立。

当前的重叠模式也加大了村级组织运行风险：（1）造成村党支部或者村委会干部易将掌握公共决策和行政管理的权力优势转变为在村级经济组织中为个体或集团牟利机会。由于两者关系不清，集体资产收益不但没有让所有成员共享，反而被少数村官侵占、挪用、挥霍，如近年来土地征用过程中由于“内部人控制”而形成的官民矛盾频发。（2）与当前农村形势的变化不符，最明显的变化是当前农村人口结构的变动。浙江农村中本地人和外地人人口结构“倒挂”现象普遍，许多外地人长期租住在农村，要求参与当地村委会选举的愿望强烈。但常常遭到本地村民和村委会的拒绝，原因在于外地人一旦获得选民资格参与当地选举，也就意味着同时具有村民资格。两种组织边界不清导致村民资格等同于村级经济组织成员资格，可获得集体资产收益权，无形中使得集体财富被“摊薄”。人口结构变动带来的治理难题也将村委会角色陷入尴尬境地，一方面作为公共权力机构，村委会的决策直接影响外来居民的切身利益，长期将这些人员拒之门外必然降低村委会的权威性和合法性，不利于村民自治和村务管理的展开。另一方面吸纳他们进入则与村级经济组织收益的相对封闭性和内卷化不符，引起原组织成员的强烈不满。因此，“政经分离”已经成为当前基层社会管理新形势下，优化农村科学发展的迫切需求。

三、加强新一届村级组织建设的重点与对策

当前，推动村级组织建设的几大要点，就是要优化村级组织的内部权力结构关系、完善村务公开与民主监督的管理制度，同时也应进一步加强村级公共服务的载体建设和农村社区工作的专业性水平。具体来看，拟提出以下建议：

（一）切实理顺村级组织关系，优化“两委一社”的运行和治理机制

在农村社区组织建设中，如何处理村党支部、村委会及村级集体经济组织的关系，始终是一个难点，可从组织体制和运行机制两个方面进行探索。

1.分步选举，打造人岗相适、充满活力的组织队伍

考虑到村民对村党组织关系和自治组织关系变动后对村集体经济利益的影响，可以尝试在三类组织的选举时序安排上，先完成集体经济组织选举、打消群众疑虑，再完成党组织选举、强化领导核心，最后完成自治组织选举。第一步，完成集体经济组织的换届选举，选举产生董事会、理事会、监事会，对集体经济组织成员经济关系进行法律意义上的确认和固化；第二步，采取“公推直选”等办法，完成村党组织书记和委员的选举；第三步，采取“自荐直选”等方式完成村自治组织换届选举，选举产生村委会。具体选举时要注重将政治素质好、协调能力强的党员推选到党组织中任职，将懂经营、会管理的人员推选到集体经济组织中任职，将热心办事、服务能力强的人员推选到村委会中任职，形成了结构合理、人岗相适、坚强有力的村组织带头人团队。

2.分类管理，细分和明确不同组织的管理服务关系

对村党组织、村委会、经济组织的职能定位进行明确细分和优化调整，努力实现分工明确、各司其职。一是村党组织把方向、维民利。除贯彻落实党的方针政策、上级党组织的决策部署外，重点是用民主的方法和程序，用党员的示范带动，将党组织意图转化为群众意愿，讨论决定本村的重要事项，协调本村重大利益关系；紧密联系群众，在深入做好群众工作、维护群众利益中增强核心凝聚力。二是村委会搞好公共服务、社会管理。严格按照法律法规和自治章程办事，自我管理，自我服务，兴办公共事业，管理公共事务，承接上级政府职能延伸的公共服务项目，搞好文化活动、计划生育、困难帮扶、代理服务、生态保护等社区事业，积极依法调解民间纠纷，创新抓好社区管理。三是村集体经济组织经营管理集体资产、发展壮大集体经济。维护经济组织成员的经济利益，对集体经济组织资源进行整体经营，盘活资源，对接市场，吸引社会资本进入，以股份公司和各类专业合作实体的形式开展市场经营，壮大集体经济。

3.完善机制，构建顺畅的长效组织运行制度

首先，村党组织通过完善党组织民主恳谈制度，针对村重大事务，定期与不定期召开民主恳谈会，充分听取党内外意见建议，并邀请其他群众列席党员大会或党员代表会议。其次，以“两委一社”联席会议制度协调研究重要事项。再者，完善工作报告备案制度。村委会、经济组织定期与不定期地将村大额经费开支、重大集体资产处置和集体经济组织的年度利润分配、重大项目投资等重要事项的落实推进情况，向村党组织报告，并将方案和意见备案。通过优化治理机制的方式，将村党组织对具体的村务管理、经济管理职能宏观化、间接化，实现权力的相互制衡和有效监督。

（二）保障“村务监督委员会”的法律地位，以民主监督促进农村民主管理

过去对村“两委”职能的探讨，基本上都是围绕着如何“为民作主”而展开的。但事实上，如果研究村“两委会”关系问题没有与研究村民代表会议、村民监督会议结合起来，也即没有解决“让民作主”的问题，理顺村“两委”关系则是不可能的。当前农村基层民主仍围绕“民主选举”展开，至于“民主决策、民主管理、民主监督”并没有真正进入实践落实层面。正如有西方学者指出，民主的实质不能仅沦为投票的游戏，更在于公民对公共事物管理的实质性参与。四大民主原本是支撑村民自治制度实践的四个车轮，离开后三大民主的辅助，单剩“民主选举”一条独轮的支撑，村民自治制度实践流于形式也就在所难免。浙江诸多农村集体经济富足，使得村干部“含金量”也随之不断提高，但由于村民民主管理和监督权力的缺少导致村干部管控村级财务的随意性增大，造成各种村务纠纷不断。为此，浙江省在全国率先试点和全面推行“村务监督委员会”，通过提高村级民主监督水平加强农村基层的民主管理水平。至2009年底，浙江省3万多个行政村，村村建立了村务监督委员会，实现了村级监督组织“全覆盖”。①夏亮：《村监委：以民主监督促民主管理》，《中国社会报》，2011年4月11日，第B01版。问题在于，如果不从法律上根本保障“村监会”的合法地位，在实际运行中又会沦为“两委”的附属机构，民主监督和民主管理也无从说起。因此，建议在《村组法》或地方条例中明确规定，“村监会”与村民委员会并列，村务监督委员会候选人应是非村两委的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。村监会成员不得连续3年任职。村务监督委员会成员除了党支部召开的党务会议外，村里其他一切会议都有权参加，直接对村民代表大会负责。同时，明确规定村务监督委员会的职责、权利和义务，以及村务监督流程。

（三）整合资源搭建“四中心”服务新平台，提升村级组织的公共服务职能

从当前村民对公共服务的现实需求和未来农村社区的发展定位来看，村级组织的服务职能将越来越凸显。目前，农村公共服务的供给主要有两种方式，一种是由各级政府通过财政拨款等方式供应农村公共服务的政府主导型，另一种是由村民委员会等村级组织通过集体经济支出、向村民筹资筹劳等途径提供服务的村级组织自筹型。政府以自上而下的行政拨款和定向补贴方式搭建了农村基本的服务载体和网络平台，而后期的运作和完善往往需要村级组织自行解决。应对该问题，村级组织通过管理服务职能的分离，应当进一步吸纳更多的农村公共服务投入来源，为社会资源、民间力量参与农村公共服务创造空间，从而提供村群众更多便民惠民服务。可运用“民主化决策、市场化运作、社会化管理”机制，整合社会资源建立“四中心”为主的农村惠民利民新平台。具体包括：依托“社区服务中心”，以行政机制承接政府公共服务项目，实现了计生、劳保、办证等政务服务一站式办理；依托“企业服务中心”，搭建行业企业集约化服务窗口，实现水、电、气、讯等生活服务集中办理；依托“生活服务中心”，将超市、菜市、商店等集中科学布置，方便村民群众日常生活；依托“社团服务中心”，采取购买服务、以资源换服务、公益互助式服务等方式，培育壮大农村民间慈善组织、互助组织和志愿者组织等社会组织，运用民间的力量形成常态化的服务供给来源和社会管理体系。

（四）强化农村社区工作者的培养和激励，推进农村社会工作专业化水平

面对农村经济社会的深刻变革，农村社会工作面临的任务十分繁重而紧迫。要完成这些任务，必须全面加强农村社会工作及其人才队伍建设。农村社会工作中，首先，要充分发挥村党组织和村民委员会的骨干作用，结合城乡基层党建、精神文明建设、基层政权建设等工作，统筹推进社工人才开发。积极发挥工、青、妇、科协等群团组织的人才优势、组织网络优势和职能优势，使城乡基层群团组织成为农村社工人才开发的阵地。发挥社团组织和村民自治组织在培养、聚集社工人才、发展社会工作中的突出作用，通过构建“小政府、大社会”的工作格局，搭建社工人才发挥作用的广阔舞台。其次，要完善农村社会工作岗位设置，多渠道吸纳社会工作人才。建立政府购买社会服务的机制，拓展社会工作人才施才展能的空间，提供各尽所能的舞台，增强引人留人的能力。此外，还要提高农村社会工作人才队伍的职业素质和专业水平。发达国家和地区的农村社会工作经验表明，农村社会工作是一种职业，具有很强的专业性，对从业人员的政治素养、道德水准和专业能力都有较高的要求。现代意义上的农村社会工作具有很强的专业性，日益复杂的社会状况和逐步暴露出的当前农村社会深层次问题，都对社工人员的政治素质、道德水平、专业能力提出了较高的要求。要紧紧围绕“惠民利民便民”这个主题，建立健全配套措施和激励保障机制，调动广大农村社会工作人才干事业的积极性。□