市域社会治理现代化的整体性实践逻辑与运行机制
2025-01-26姚进忠王文绮
摘 要： 市域是国家治理重要枢纽，如何在现阶段探索中国特色市域社会治理现代化运行机制，是提升市域治理能力的重要命题。基于福建省两个试点城市的市域社会治理的案例研究发现：市域社会治理以实现治理体系和治理能力现代化为目标，其实践逻辑包括治理目标、治理主体和治理策略三个关键维度。在实践路径剖析的基础上，进一步识别出市域社会治理现代化具有整合、协调和信任三大整体性表征。立足理论与实践的对话，构建迈向整体性的市域社会治理现代化运行机制，具体包括发挥政治引领的整合机制、形成民本导向的协调机制、健全治理过程的信任机制，该机制的有效运行能够促进治理主体与治理要素的有效融合，形成强大的协同效应，从而有效地提升市域社会治理效能。
关键词：市域社会治理；整体性治理；治理现代化；治理效能
中图分类号：C916""" 文献标志码：A"""" 文章编号：1009-055X（2025）01-0132-12
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.01.011
市域社会治理现代化作为推进中国特色社会主义社会治理体系和治理能力现代化的关键环节，正面临着前所未有的挑战与机遇。为了有效应对市域治理的挑战，不仅需要构建一个充满活力的基层治理体系，更要从理论和实践这两个维度，对市域社会治理现代化进行系统性的思考和探索［1］。党的十九届四中全会明确将“加快推进市域社会治理现代化”作为构建基层社会治理新格局的重要内容［2］，这是“市域社会治理现代化”第一次出现在规范性文件中。党的二十届三中全会指出，“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能，健全‘高效办成一件事’重点事项清单管理机制和常态化推进机制”［3］。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，市域社会治理现代化着力应对社会治理中的资源整合、公众参与、数据运用和科技创新等方面的困境。学界也提出了一系列旨在提高市域治理效能和治理能力的理论框架和实践模式，以促进社会和谐稳定。现有研究多数聚焦在市域社会治理现代化的理论意涵和实践路径等方面，而在整合资源、协调多元主体以及应对“碎片化”困境方面，仍需要进一步深入研究。本文选取福建省的市域社会治理试点城市作为研究对象，旨在揭示市域社会治理现代化的实践逻辑，识别实践所呈现的特点，并尝试构建适应未来社会发展需求的市域社会治理现代化的整体性运行机制，以期为市域社会治理现代化提供更为明确的实践参考和理论支撑。
一、文献回顾与研究开展
所谓市域，“当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球分工体系中居于特定的位置”［4］12。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，在国家治理中发挥着承上启下的枢纽作用，是国家治理的重要基石［5］。学界关于市域社会治理现代化的治理效能与治理能力的相关研究为本文提供重要借鉴和参考。
（一）相关研究回顾
市域社会治理现代化是一个系统性概念，涵盖治理理念、治理体系和治理能力三个方面的现代化，目标在于加快构建民主开放包容的市域自治体系，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体，提高市域社会治理社会化水平 ［5］。从社会学角度来看，市域社会治理现代化应包括理念现代化、制度现代化和主体能力现代化三方面，治理目标是提高社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平 ［6］。徐汉明［7］ 强调市域社会治理现代化的要素应以党的领导为核心，通过政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”的治理方式，以及资源整合的机制建设，逐步实现治理体系与治理能力的现代化。在理论研究方面，学界从协同理论、合作治理、服务型治理等不同理论视角切入，共同推进市域社会治理实践经验的理论化，丰富了市域社会治理理论体系。然而，学者的相关研究发现，“在看似功能强大、职责明确、层级清楚的城市管理结构背后，实际上隐藏着的是社区深层结构的碎片化”［8］41。因此，市域社会治理现代化的核心应是构建一个结构合理、功能齐全、协调一致的治理体系，以适应社会发展新趋势，实现社会治理的社会化、法治化、智能化与专业化，同时需要在整体性上深入探究治理体系的构建，以应对市场化和城镇化进程中出现的治理“碎片化”困境，构建具有本土特色的高效治理机制。
市域社会治理现代化的实践路径研究，可分为基于试点经验的实然路径和以政策设计为导向的应然路径两类。在实然路径探索上，自党的十九届四中全会提出加快推进市域社会治理现代化建设步伐以来，全国各地迅速开展了相关试点工作和理论学习。通过对比分析不同试点区域的实践策略，有研究概括出试点地区所采用的政策工具主要分为基础型、创新型、协同型和激励型四类［9］，这四种分类可以清晰地呈现各试点地区在推进市域社会治理现代化过程中所采取的不同策略与方法。此外，各试点地区形成了许多特色实践模式，例如，智慧治理的“厦门模式”［10］、构建“党建统领+基层治理”体系的衢州样本［11］以及杭州在坚持“五治融合”基础上所提出的“六和塔”工作体系 ［12］。在应然路径探索方面，学者们基于当前市域社会治理现代化过程中存在的条块分割、基层治理悬浮化等治理困境，构建了中国特色市域社会治理宏观分析框架，其中，党建引领、生态重塑、技术赋能、组织优化与制度规范共同构成了中国特色市域社会治理的相互耦合的知识谱系 ［13］。中国式市域社会治理现代化的核心要素和基本实现途径在于推进市域社会治理社会化、法治化、智能化和专业化 ［14］。这种导向的现代化强调创新“五治合一”的市域社会治理机制，形成党委领导统筹各方，构建纵向到底、横向到边多元综合治理体系，注重科技赋能，联合联动，探索符合数字化时代与全社会成员参与的社会治理新方案［15］。
当前，学界研究主要致力于明晰市域社会治理的内涵，以构建更为完整的理论基础，并针对现实问题提出解决方案，以促进社会治理体系的完善和发展［16-18］。然而，市域社会治理现代化是一个系统工程，需要理论创新和实践探索的双重驱动。通过多元协同、智慧治理、联合共治和公共服务优化，可以有效地提升市域社会治理的现代化水平，实现社会治理效能最大化，为构建和谐社会提供坚实的基础。为推动市域社会治理现代化理论发展，本文通过案例分析和实证研究，总结治理经验和有效做法，厘清市域治理现代化的实践路径和运作机制。本文探究的核心研究问题是：市域社会治理现代化的实践逻辑及其表征是什么？并在此基础上，探索如何构建既符合地方实际又具有一定普适性的运行机制，以推动市域社会治理现代化。
（二）研究方法的操作
鉴于市域社会治理现代化工作的复杂性，本文采用案例研究法，以福建省两市的实践为实例，对市域社会治理现代化工作的实践路径和面临的挑战进行深入分析。通过运用案例研究方法，对两个案例进行对比分析，从而发现被研究的治理案例之间的相似性和差异性［19］55-56 。本文选取X市和S市两个案例，将治理机制作为考察和分析市域社会治理现代化的单位。X市位于福建省东南部沿海，是全国市域社会治理现代化的试点合格城市；S市位于福建省西北部山区，是福建省市域社会治理的试点城市。两市不仅在地域、经济和社会结构上具有明显差异，而且在市域社会治理现代化的实践中也具有不同的治理目标、治理主体和治理方式，这为研究提供了丰富的比较内容。同时，基于案例的完整性和典型性，本文详细地阐释了市域社会治理的实践逻辑，以更好满足案例研究对经验性现象进行深入探究和理论拓展的要求。
本文所使用的分析资料包括政策文件、官方新闻报道、宣传资料以及笔者通过实地调研和访谈收集的资料。所以，本文案例分析中的采用材料，既有相关部门内部的工作资料、外部公开资料，也有笔者收集的一手资料，以确保数据的多源性和案例分析的多维度。具体而言，访谈资料主要来源于笔者在2022年9月—2023年6月对X市和S市进行的实地调研，期间笔者与市（区）政法委、乡镇（街道）、社区等领域的38位工作人员进行了12次面对面访谈和3次焦点小组访谈；政策文件和工作报告主要有《关于加强X市基层治理体系和治理能力现代化建设的工作方案》《X市2022年政府工作报告》《X市政法系统工作思路及举措汇编》《X市Q街道社区综合治理工作情况》《关于X市J区治理现状与治理水平提升对策建议》《S市S区市域社会治理工作方案及总结》《S市X乡社会治理情况总结》《S市T县推进社会治理进展报告》；同时，还参考了《福建法制报》《厦门日报》以及中国长安网福建长安网等官方媒体的相关新闻报道。
二、市域社会治理现代化的实践逻辑
本文运用案例研究方法，从综合性视角出发，阐释和比较X市和S市在市域社会治理现代化进程中的实践探索。具体来说，从比较分析的角度考量两个案例在治理目标、治理主体和治理策略这三个关键维度的不同，并在实践比较中提炼市域社会治理现代化的实践路径。
（一）治理目标：立足市域、共建善治格局
社会治理的最终目标，是为了满足人民对于美好生活的需要。而美好生活唯有在美好社会中方能实现。所以，市域社会治理的根本，在于创建美好社会 ［4］。而实现这一目标需从治理理念、制度体系和治理能力［20］三个方面着手。
1.以人民为中心的治理理念
治理理念是市域社会治理现代化的灵魂，它要求坚持以人民为中心的发展思想，确保社会治理工作与国家的政治方向和方针政策保持一致［20］。市域社会治理的首要任务是确立正确的政治方向。“我市是要率先建成市域社会治理现代化示范市，政治方向是首要目标，所以我们要一直确保治理是沿着正确方向前进，再慢慢去健全党委政法委统筹推进的治理机制（X-ZFW-XWZ）访谈记录访谈编码规则为城市-单位-名称，下同。 ”，这意味着要坚持以人民为中心的治理思想，确保治理工作始终沿着正确的方向进行。
2.共建共享的治理体系
制度体系是市域社会治理现代化的骨架，它涉及构建一个在党委领导下，政府与社会力量共同参与、共同治理、共享成果的制度体系。这包括基层党建与社会治理的深度融合，“区民政的社会治理工作都是在党建引领之下开展的，2021年完成了村和社区两委换届选举，同时把党的领导贯穿到换届的全过程，实现了100%一肩挑，这个意思就是说村书记和社区书记同时担任村（居）委会成员（X-MZ-ZSY）”。此外，不同层级部门均将市域社会治理纳入风险防控各个环节，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。
3.多元驱动的治理能力
治理能力是市域社会治理现代化的引擎，它要求从多个层面、多个角度综合施策，实现市域社会治理现代化。这不仅是技术层面的现代化，更是治理理念和制度体系的现代化。“我们在社区内部打造‘一党委三中心’的治理模式，整合党的建设、社区服务、公共安全等多个方面的资源和力量，（不仅）形成了一个高效协同的治理网络，还运用居民‘夜谈会’和社区治理的线上数据平台，一起收集居民的各类诉求，及时响应并解决居民关心的问题，有效地化解了不少基层的矛盾和纠纷（S-JX-CHJ）”。由此可见，市域社会治理现代化的推进，不仅需要硬件设施的更新与技术手段的应用，更需要软件环境的优化和体系的创新，从而促进治理体系和治理能力的全面提升。
（二）治理主体：资源整合、鼓励多元参与
市域社会治理涉及的治理主体非常广泛，既包括党委、政府，也包括经济组织、社会组织和群团组织以及广大市民［21］。这一多元特征要求治理体系能够适应不同主体的需求和特点，共同推动市域社会治理现代化向纵深发展，并通过发挥多元主体在市域社会治理中的作用，实现资源的有效整合和优势最大化。
1.创新搭建资源整合平台
在基层组织搭建“党群议事会”阵地，通过定期召开会议，收集和反映居民需求，协调解决社区治理中的问题，不仅能够充分发挥党委的核心领导作用与党员干部的先锋模范作用，还能促进各治理主体发挥自身优势资源，共同参与协商治理。“街道内部为了整合各方资源，推进辖区内的多个单位实现‘工作联抓共管、事务联商共议、资源联用共享、组织联建共创、活动联开共办’，就一起搭建了‘民生议事汇’这个平台，我们利用‘大党委’的纽带功能实现党建资源和社会资源的共建共享（X-XL-LYY）”。同时，该街道利用党群服务中心等资源整合平台，完善党群议事功能，确保居民在市域社会治理现代化的推进中能充分参与资源的链接与共享。
2.拓宽市域治理参与渠道
将党建工作作为市域社会治理现代化的核心线索，通过创新党建工作模式，拓宽非公企业参与市域社会治理的路径。“我们项目开创‘红色速递’党建品牌，根据非公企业党建需求来设计个性化的党建服务套餐，以包裹速递的方式让企业享受‘套餐式’的党建服务。通过寄送“红色速递”党建包裹、实地参访学习以及组织‘近邻’党建志愿活动，激活企业政治理论的学习意识，提升了非公企业的服务意识（X-CY-ZWZ）”。该项目一方面通过定期开展项目对接会、创业沙龙、产学研对接等活动，促进了企业间的交流合作。另一方面，项目提供涵盖党建、人才、企业、群团、便民五大维度的服务。通过设立党群办公室、配备非公党建工作指导员和专职社工，为企业提供全方位的支持。这不仅提升了非公企业的党建工作水平和参与治理的能力，也为市域社会治理现代化贡献积极力量。
3.推动形成联合执法模式
市域社会治理的复杂性和多维性要求跨部门的合作与资源整合，以应对各种社会治理挑战。X市H区的河湖治理工作是联合执法的典型案例，该区检察院依托“河湖长+检察长”制，助力河湖实现水清岸绿。区委政法委通过发布检察建议书和参与联合专项活动执法，定期巡查生态环境整改情况，设立河湖长制办公室，从市域层面统筹河湖治理工作。此外，X市还通过出台河湖长制的相关条例，明确相关的职责和工作机制，协调与督促涉河涉水相关部门各司其职，推动形成跨部门的联合执法模式，打造全社会共治共管的河湖生态保护新局面。这一模式不仅有效地整合多部门的资源，提高了河湖治理的效率和效果，也为市域社会治理现代化提供了实践样本和经验借鉴。
（三）治理策略：五治融合、实现共治共享
市域社会治理综合运用政治、法治、德治、自治、智治这五大方面的治理策略，形成“五治融合”的治理模式 ［22］。
1.党建引领的政治体系
市域社会治理需要在顶层设计和基层实践上，逐步探索出蕴含个性化服务的治理机制，才能充分发挥党建引领社会治理的作用。一方面，“政治引领要靠服务来引领，落实在基层工作中更是强调为民服务这个核心理念，在国家的社会政策和公共政策的基础上，要加强对基层群众及弱势群体的政治引领，最主要就是讲究服务的严密性。除了物质方面的帮助，还要加强对群众的关怀，包括对弱势人群思想上、心理上、生活上以及经济上等的各种关怀（X-ZH-SJZ）”。另一方面，“近邻”党建项目、“双圈一行”亲邻党建服务模式、“青年友好型城区”特色项目和“数助治理”平台等众多治理实践，都为构建党建引领的政治体系提供经验借鉴。
2.协同综治的法治体系
作为国家治理体系和治理能力现代化的关键组成部分，市域社会治理现代化应当在法治的框架下稳步推进。这需要从立法、司法和普法三个方面着手，全方位驱动市域治理法治化进程 ［23］。首先是优化立法机制。“我们在强化法治统筹中，强调用好用足特区和设区市的地方立法权，聚焦市域社会治理的关键领域，努力改善民生、生态环境保护以及城市治理等方面的立法工作”（X-ZFW-XWZ）。其次，司法落地基层。推广“背包法庭”工作模式，充分发挥该模式“一呼即应、一背就走、简便易行成本低、随时随地效率高”的优点，将定期进驻社区的综治中心轮值与不定期进村入户这两种方式结合，实现在基层解决治理问题的目标。最后，创新普法宣传。例如，X市N镇通过建立青少年法治教育基地，结合“法治教育+科技体验+防护技能”，以及新时代文明法治田间学校，依托繁星基地创建，为儿童青少年提供全方位、多元化的机会法律学习。
3.强化约束的德治体系
道德与文化教化在市域社会治理中扮演着至关重要的角色，具有先导性、基础性以及促进社会和谐等优势。一方面，打造德治教化载体。“我们社区以乡贤引领促治理，在社区内部成立了乡贤理事会，通过号召乡贤捐资幸福食堂、捐资助学助教、支持自主创业、帮助困难家庭等，营造‘向上向善’德治风尚；还通过号召乡贤捐资重建、搬迁、修缮慈济北宫及各个自然村宗祠宫庙，保护民俗文化活动场所，传承守护文化根脉（X-WC-WBQ）”。另一方面，在基层社会中创新德治之路，促进基层社会和谐稳定。例如，S市Y镇引导村民参与生态治理，召集党员志愿者组建“红色护岩人”队伍，在全镇范围内开展各式生态环保志愿活动，增强村民文化认同感和归属感。在推进市域社会治理现代化的过程中融入德治，为自治和法治提供情感和文化支持，增强市域治理的效果。
4.群众参与的自治体系
自治是培育和发挥居民主体性的重要环节，而居民主体性的培育需要一个由内部要素系统和外部支持系统共同组成的开放生态系统 ［24］。一是通过实体化基地的建设，实现外部支持系统的赋权增能。“我们社区建设智慧健身房，由巾帼党支部认领该项目，进行定期的卫生保洁和场所运营。巾帼党支部的党员中有摄影和乒乓球爱好者，他们会自行组织各类活动，如邀请市乒协来社区开办比赛，丰富居民日常文体活动。他们还会自主策划和开展活动，在活动的过程中积极发掘资源，开展义诊、义剪等活动（X-JS-YTM）”。二是通过村民代表入户调解机制来实现自我赋权，“以20户为一个单位，推举一位德高望重、有威望、有正能量的村民代表，通过正规的选举程序选举为村民代表。除了平时入户做工作，发通知之外，村民代表也会宣传垃圾分类，参与房前屋后的人居环境整治以及入户调解矛盾纠纷，汇点成面，各个村民代表推动了全村的治理工作（X-LT-HHM）” 。这表明，推动建立以群众自治组织为主体、社会各方面广泛参与的协商机制，发挥群众自治组织的优势，成为市域社会治理的行动策略之一。
5.资源整合的智治体系
市域社会治理需要以数字平台作为智治支撑，不断提升精细治理的水平。首先，数字赋能串联治理数据。X市T区通过智慧法院、智慧公安、智慧司法行政等平台建设实现数据串联，确保报警求助自动化和信息推送的及时性与准确性。其次，平台整合实现信息共享。“我们区搭建了综治中心这个数据平台，来整合区内的社会治理资源，实施对接公安、卫健、住房等系统，将综治中心和网格化中心合一，确保数据动态更新，能及时解决百姓难题（X-WC-WYJ）”。最后，以治理实践激活智慧治理。X市某区法院依托人民法院大数据管理和服务平台，通过司法大数据助力营商环境治理效能提升，例如，在平台上掌握辖区企业涉民事案件情况，评估企业涉诉风险特点和趋势，协助企业完善自身涉诉风险控制体系。
（四）市域善治格局的实践逻辑
市域社会治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，它的实践逻辑涉及治理目标、治理主体和治理策略等多个维度。通过对X市和S市两市在市域社会治理现代化实践过程中的对比分析，探讨两市在治理目标、治理主体和治理策略上的异同及其背后的逻辑，从而为构建更加完善和高效的市域善治格局提供理论支撑和实践指导。
1.市域治理现代化实践比较
前述以综合性视角分析了X市和S市在市域社会治理现代化三维度的实践内容，可以看出两市在治理体系优化、治理效能提升上取得了实际成效。接下来，将基于所收集的研究资料对比分析X市和S市的实践，以识别二者在治理目标、治理主体和治理策略上的异同，进而探讨市域社会治理现代化的实践逻辑。
X市和S市作为福建省内两个具有代表性的城市，它们在市域社会治理现代化的探索中各有侧重，体现了不同的实践逻辑和创新方法。在市域社会治理现代化的征程上，X市与S市都将共享共建共治共享作为治理愿景，但呈现出不同的实践策略与创新方式。X市强调党委领导和社会力量多元协同，坚持和发展新时代“枫桥经验”，借助智能化技术和大数据整合，推动治理智能化，实现资源下沉与服务前移，形成具有地方特色的矛盾纠纷多元化解工作格局。相较之下，S市着重打造立体化的治理体系，将村（居）综治协管员、警务助理、专职调解员这三种角色合并管理，以提高基层治理的效能。通过这种整合管理模式，S市推进了综治网格、警务网格、调解网格的“多网合一”，优化了社区网格结构，提升了基层治理的合力，使社区能够更加精准地发现与解决问题，促进矛盾纠纷的早识别、早处理。
在治理方式创新上，X市通过“主动创稳、五治并举、平安建设、爱心志愿”的方式，旨在构建全链条式的治理服务机制。该模式实施政治、法治、德治、自治、智治相结合的措施，强化平安城区、平安社区、平安家庭建设，并依托信息化手段提升治理效率。同时，鼓励群众参与，形成共治共享的社会治理共同体。而S市则以社会治理指挥中心为主要平台，打造了一个多维度、跨领域的治理网络。X市和S市这些差异化的探索，不仅反映出两市在经济、社会、地理位置以及文化方面的特点，也为市域社会治理现代化提供了丰富的实践样本和经验借鉴，两市市域社会治理的具体对比分析情况如表1所示。
总的来说，X市和S市在市域社会治理现代化实践虽有不同的策略和重点，但都响应了党的二十大报告所提出的加快推进市域社会治理现代化的要求。两市通过不断探索和创新，在提升市域社会治理能力、构建共建共治共享的社会治理格局方面取得了显著成效。这些成效不仅提升了民众的获得感、幸福感和安全感，也为实现社会治理现代化提供了有力的实践支撑和理论参考。
2.市域治理三维度实践逻辑
通过对X市和S市的市域社会治理现代化实践进行深入地对比分析，可以发现，尽管两市在市域社会治理上有着相同的治理愿景，但在具体治理路径和策略上各有侧重，并各自形成了独特的治理风格。X市通过智能化技术和大数据整合，推动了治理的智能化，而S市则通过构建立体化的治理体系，强化了基层治理的合力和效能。这些不同的实践探索，不仅丰富了市域社会治理现代化的理论内涵，也为其他地区提供了经验借鉴。基于前述，接下来进一步探讨市域社会治理现代化在治理目标、治理主体和治理策略这三个关键维度上实现有效整合和创新的实践逻辑，以构建更加完善的市域善治格局。本文所总结的市域社会治理现代化的实践逻辑如图1所示。
市域社会治理现代化的治理目标是构建善治格局，在现实运作的过程中综合体现为涵盖政治导向、制度体系和枢纽功能的治理格局。首先，政治导向是治理理念现代化的基石，也为市域社会治理现代化指明正确的方向。确保社会治理与国家的政治方向和方针政策保持一致，是善治格局的首要任务。这具体体现在确保治理工作始终沿着正确方向推进，并逐步健全党委领导统筹推进的治理机制。其次，制度体系的构建是实现善治格局的关键。这要求政府与社会力量在党委的领导下，共同参与、共同治理以及共同分享治理成果。特别是在基层治理上，要通过将基层党建与社会治理的深度融合，确保了治理体系的现代化。最后，枢纽功能的发挥是善治格局的实践体现。推进社会治理现代化是一项系统性工程，市域社会治理主体不仅需要从多层面和多角度综合施策，还需要发挥市域的重要枢纽作用。这主要通过完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理体系，建立有效的基层沟通机制、民众诉求征集机制和民众需求动态回应机制，维护社会和谐稳定。因此，在市域层面构建善治格局，不仅需要政治导向的正确引领，还需要制度体系的全面支撑和枢纽功能的积极发挥，三者相互依存、相互促进，共同构建一个和谐稳定、良性运行的社会环境，从而更好地满足人民群众对美好生活的需要。
治理主体的核心意蕴在于，通过创新平台建设、企业参与和联合执法这三个实践环节，实现资源整合、多元主体参与和治理效能的提升。具体来说，一是通过在基层组织中搭建和整合平台，充分发挥党委领导作用和党员干部的模范作用，促进各主体协同共享资源，实现优势互补，解决治理问题。二是拓宽非公企业参与治理的渠道，激活企业对政治理论的学习意识，提升公共服务意识，增强其在社会治理中的作用。三是建构联合执法模式，通过统筹多部门资源，协同解决社会治理难题，有效提升了治理效率和效果。上述三方面协同推进，不仅共同推动市域社会治理向纵深发展，而且实现了资源的有效整合和优势的最大化，从而构建了一个和谐稳定的社会环境。
市域社会治理现代化的治理策略包括整合党建引领的政治体系、协同综治的法治体系、强化约束的德治体系、群众参与的自治体系以及资源整合的智治体系，形成了一个共建共治共享的“五治融合”模式。在政治体系中，市域社会治理强调党建引领的重要性，健全党委工作机制，确保党的领导作用的充分发挥；通过特色党建项目和“数字治理”平台等实践提供个性化推进机制，确保社会治理符合党和国家方针政策。协同综治的法治体系作为国家治理体系的关键部分，通过优化立法、司法落地和普法宣传，不断推进法治化进程。强化约束的德治体系主要通过乡贤理事会等德治教化载体，促进社会和谐与文化传承。通过乡贤引领和文化活动，增强社区的文化认同感和归属感，为自治和法治提供情感支持。群众参与的自治体系着重于培育社区居民的主体性，通过建立智慧健身房等实体化基地和有效的入户调解机制，构建居民参与的平台，完善基层群众自治制度。智治体系利用数字平台和智慧项目，通过数据串联和信息共享，实现资源优化配置，并能够快速响应民众需求。由此可见，“五治体系”为市域社会治理现代化构建具有地方特色的治理体系提供了坚实的实践和理论基础。
三、市域社会治理现代化的整体性表征
在当前社会日益复杂的背景下，市域社会治理现代化的实践面临着“碎片化”的挑战，这些挑战主要表现为社会治理主体缺乏协同机制、多元主体分散管理和“各自为政”的治理现象［25］。然而，通过前述对X市和S市的市域社会治理的实证研究可以发现，市域社会治理在实践逻辑呈现整合、协调和信任的整体性治理表征。这些表征不仅标志着整体性市域社会治理机制的初步形成，也呈现在共建共治共享格局下基层治理的应然特征。本部分将探讨市域社会治理现代化的整体性表征，分析其如何有效应对“碎片化”问题，从而为实现高效、协调、透明的市域社会治理提供新的思路和策略。
（一）市域社会治理现代化的整合表征
市域在国家治理体系中起着关键作用，强调以党的建设和政治引领保障市域社会治理，但实践过程中繁重的基层事务一定程度上影响了基层治理主体落实价值导向的工作。“社区书记除了日常工作，还需要负责网格的片区划分、网格管理与网格员的招募，还有社区公益项目培育、群众的纠纷处理；换届转岗后要在新的社区给工作人员开展党务培训，每年的毕业季需要接收很多住在社区里的那些毕业生的党员档案，并负责预备期考察与党建工作，忙起来很难有足够精力宣传落实价值引导工作（X-LT-WBB）”。
针对上述的问题，X市在政策设计层面构建了集党建引领与基层治理网格化于一体的整合机制，纵向上打造市域党建的整合机制，厘清党委、政府、市场、社会在市域治理中的职责定位，发挥党组织在治理方面的领导统筹作用，打破现有治理框架中的部门壁垒、机构壁垒和岗位壁垒，初步形成市域层面政治引领治理的格局。在横向治理结构上，构建一个层级简化、直接面向基层的治理网络，并形成了以社区网格为基础的管理模式。这种模式旨在让每位居民都能便捷地获得网格化管理带来的便捷服务。同时，网格化管理通过明确网格员责任分工，可以迅速而有效地处理社区出现的各种事务和治理问题，从而提升问题解决的效率和治理效能。
（二）市域社会治理现代化的协调表征
基层社会治理参与的“碎片化”主要是指社会治理主体缺乏协同机制、多元主体分散管理和“各自为政”的现象 ［25］。而市域社会治理现代化中的重要内容之一是推进主体能力现代化，因而需通过不断完善社会参与和协调机制，共同构建一个参与广泛、协同治理、成果共享的社会治理结构。从X市和S市两地的实地调研情况来看，虽然社会力量逐步参与到社会治理过程中，但总体仍呈现治理主体参与协同性不高、参与路径不足和参与活力受限的“碎片化”状态。
S市在推进市域社会治理的探索过程中形成民本导向的协同机制。该机制一是凸显民本的价值导向。S市为解决好广大群众关切的公共安全、权益保障、公平正义等问题，不断提高公共服务能力、创新服务型治理方式，借助“有事找书记”“居民夜谈会”“背包法庭”等综治协调手段，精准对接群众需求，“我们社区干部和下沉基层的工作人员都会实时跟进疑难问题，合作将矛盾化解在源头，争取在社区内达成和解（S-JX-HFF）”。二是盘活社会资源，让企业在城市或社区内找到参与治理的有效路径，提供协同服务并达成共建共享的共识。比如，E公司通过盘活社区资源，协助非公企业建立党支部，定期开展联动行动以达到社区资源与社会治理的良性循环。三是激活群众自治活力。S市一些乡镇社区引入专业社会组织，这些组织运用专业知识和技术为居民提供兼顾专业性与个性化的服务，同时寓治理于服务中，推动社区议事平台的建设，激励居民参与社区治理，合力解决治理难题。S市的实践表明，民本导向的协同机制不仅能够有效促进多元主体参与治理，还能够激活群众自治潜能。
（三）市域社会治理现代化的信任表征
在市域社会治理现代化推进的过程中，已经初步形成评估与反馈机制。政法委通过政策执行评估访谈、实地调研等，收集社区负责人及居民的反馈，评估市域社会治理现代化的成效，并根据反馈进行调整和优化。X市在健全治理信任体系方面做出了新的探索。首先，借助智慧治理技术实现治理平台信息共享，推动分部门线下办理转向跨部门线上合办，建成智慧治理的联动协调平台，集矛盾调解、综治信息、网格服务、信访对接等多项服务功能于一体，实现不同的为民服务平台无缝对接与全面协调。其次，建立社会治理专家库。引入相关领域专家，对市域社会治理试点与项目申请事项提出客观公正意见，提供专业咨询、建议和研究等方面的智力和技术支持。最后，将信任体系纳入智慧治理平台，推广“数助治理”的智能化模式，聚焦治理领域新情况与群众需求，完善研判与预警机制，加强重点治理的信息报送，为市域治理的决策环节提供参考。X市某区数助治理系统在科技赋能下，强化诉源治理，不仅运用司法大数据对民间借贷、征地补偿、交通事故等矛盾易发点进行分析研判，以减少民众的财产损失，还利用各类宣传渠道提升群众的风险意识。
针对治理规范化评估问题，S市乡镇工作人员提到：“过去住在这里的都是‘熟人’，大家都选非常信任的人来主持公共事务，后来大家都去了城市，村里治理和管理不规范，大家的监督意识不够，很多时候合法权益都没办法得到有效保障（S-YX-LKX）”。“辖区内的B公园由于刚建成投入使用，产权尚未移交，出现管养不到位、设施损坏现象，短短2个月内社区接到了27件的投诉。一开始我们在处理这个公园整改专案时，存在各方单位相互推诿扯皮的现象。社区牵头开了几次现场会，各方基本处于相互争执的状态，推进阻力很大（S-XL-FCB）”。可见，模糊的评估标准与互相推诿责任成为难以实施规范化与制度化评估的重要阻碍，不健全的评估体系还会降低社会治理效率与质量。为了解决上述问题，S市通过完善考评与奖惩体系，结合市域社会治理实际，建立综合治理的监督与考核机制，将日常综治工作重点项目和重要事项及时交办给各治理责任主体，并实施动态考评。
信任表征最突出的体现是建立和完善多元化的纠纷解决机制。S市通过创新方式，鼓励专业人才参与解决法律纠纷和代理诉讼案件，同时在社区建立综合治理中心，促进检察官等专业人士深入基层。X市则建立了一个纠纷解决的联动机制，完善了人民调解、行政调解和司法调解协同的工作体系，以快速解决治理中的各类纠纷，从而增强社会和公众对政府的信任。
总体来说，市域社会治理现代化的实践逻辑呈现出整合、协调和信任表征。基于此，本文尝试构建一个高效、协调、透明的市域社会治理现代化整体性运作机制，促进共建共治共享社会治理格局的建设。该机制不仅需要政策层面的顶层设计，也需要基层实践的创新探索，以及社会各界的广泛参与和支持。期待这一机制能够有效应对市域社会治理现代化实践面临的“碎片化”挑战，提升市域社会治理的成效。
四、迈向整体性的市域社会治理现代化运行机制
整体性治理理论在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作［26］，是解释跨部门、多主体合作议题中出现的条块分割、各自为政、效能低下等弊病的一种回应性和矫正性理论［27］。该理论强调以群众需求为核心，通过跨部门合作、多专业团队协同以及信息共享，实现治理的社会整合［28］。市域社会治理现代化在应对复杂社会环境和“碎片化”挑战中，其实践逻辑展现出与整体性治理理论相契合的整合、协调和信任三大表征。在中国市域层面，整体性治理特别强调党委的整合功能、民本导向的协同机制和信任体系的建立，以促进治理主体间的有效协作和资源共享。
面对复杂的社会环境与众多“碎片化”困境，处于重要风险应对层级的市域社会治理需要面对更为严苛的挑战。因此，基于前述案例分析而提炼出的市域社会治理现代化实践逻辑及其所呈现出的整体性表征，本文构建了迈向整体性的市域社会治理现代化的运行机制（如图2所示）。该机制立足“五治融合”的实践逻辑，聚焦政治引领、民本导向、社会信任三个维度，突破价值、参与和监管的“碎片化”困境，构建互联互通的治理体系，确保市域社会治理的系统性、整体性、协同性，持续推动社会治理现代化向纵深发展。
迈向整体性的市域社会治理现代化运行机制，主要在政治引领、民本导向和社会信任这三个关键维度上实现突破，该运行机制的具体内容如下：
一是发挥政治引领的整合机制。市域社会治理强调以党的建设和政治引领为保障，通过政策设计层面的整合机制，厘清不同治理主体的职责定位。在纵向上，通过市域党建的整合机制，打破部门壁垒，发挥党组织在治理中的领导核心作用，形成市域层面政治引领治理的格局；在横向上，建设扁平治理的网格矩阵，通过网格化管理提高治理问题的解决效率，确保居民享受高质量的基层服务，实现党建资源和社会资源的共建共享。
二是形成民本导向的协调机制。针对基层社会治理参与的“碎片化”困境，市域社会治理现代化通过不断完善社会参与和协调机制，打造共建共治共享的社会治理格局。一是凸显民本价值导向，提高公共服务能力，创新服务型治理方式，精准对接群众需求，将矛盾化解在源头。二是盘活社会资源参与治理，让企业找到参与治理的有效路径，提供协同服务，达成共建共享的共识。三是激活群众自治活力，引入专业社会组织提供专业服务，带动群众参与民主协商，解决治理难题。
三是健全治理过程的信任机制。为应对评估考核体系与制度化规范化之间的张力，在市域社会治理现代化实践中，首先探索建立信任体系，借助智慧技术实现治理平台信息共享，推动跨部门线上合办；其次，建立社会治理专家库，引入专家提供专业咨询和技术支持，完善研判与预警机制，加强信息报送，为决策提供参考；再次，完善考评与奖惩体系，建立综合治理的监督与考核机制，实施动态考评体系，确保治理效率与质量；最后，完善多元解纷机制，推动专业人士参与化解涉法涉诉信访案件，设立综治中心，推动专业人士下沉至基层，及时解决治理纠纷，增进社会信任。
市域社会治理现代化通过上述三大机制的有效运行，能够实现治理主体与治理要素的有效融合，突破价值、参与、监管的多种困境，推动社会治理在市域层面真正化解风险，最大程度地提升治理效能，为构建和谐社会提供了坚实基础。
总之，本文基于福建省两个市域社会治理现代化试点的案例分析和实践逻辑梳理，构建出具有整合、协调以及信任的整体性运行机制，旨在克服治理“碎片化”困境。该运行机制不仅能够平衡完善治理体系与提升治理能力、提高治理层级与整合治理资源、加强党委领导与激发自治活力等关键要素之间的关系，还能够通过充分利用不同治理主体的多样化资源以及各自的比较优势，形成强大的协同效应。同时，在实现提高市域社会治理能力的过程中，该运行机制强化了公共服务平台的功能，积极回应了共建共治共享的治理体制创新，从而为市域社会治理在其他区域的推广提供了可资借鉴的经验。
参考文献：
［1］ 陈一新.推进新时代市域社会治理现代化［N］.人民日报，2018-07-17 （07）.
［2］ 新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06（01）.
［3］ 新华社.中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定［N］.人民日报，2024-07-22（01）.
［4］ 成伯清.市域社会治理：取向与路径［J］.南京社会科学，2019（11）：10-16.
［5］ 陈一新.新时代市域社会治理理念体系能力现代化［J］.社会治理， 2018（8）：5-14.
［6］ 陈成文，陈静，陈建平.市域社会治理现代化：理论建构与实践路径［J］. 江苏社会科学，2020（1）：41-50.
［7］ 徐汉明.市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径［J］.理论探索， 2020（1）：13-22.
［8］ 李强，葛天任.社区的碎片化——Y市社区建设与城市社会治理的实证研究［J］.学术界，2013（12）：40-50.
［9］ 谢小芹，姜敏.政策工具视角下市域社会治理现代化政策试点的扎根分析——基于全国60个试点城市的研究［J］.中国行政管理，2021（6）：98-104.
［10］ 杨安.大数据与市域社会治理现代化——厦门实践与探索［J］.经济， 2018（Z2）：102-107.
［11］ 浙江省衢州市域社会治理现代化研究课题组.党建统领+基层治理：市域社会治理现代化的衢州样本［J］.社会治理，2020（5）：58-61.
［12］ 姜方炳.“六和塔”工作体系：市域社会治理的杭州探索及启示［J］.社会治理，2020（5）：26-36.
［13］ 汪波，周其鑫.中国特色市域社会治理的宏观分析框架［J］.行政管理改革，2024，16（5）：4-11.
［14］ 张新平，张乐怡.论推进中国式市域社会治理现代化的四重逻辑［J］.社会治理，2024，10（1）：108-120.
［15］ 王皓田.推进市域社会治理现代化，构建基层治理新格局［J］.宏观经济管理，2024（2）：70-76.
［16］ 陶希东.市域社会治理现代化：理论内涵、现实困境与优化路径［J］.治理现代化研究，2022，38（1）：73-80.
［17］ 章群，牛忠江.市域社会治理现代化：内涵逻辑与推进路径［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2022，43（8）：80-86.
［18］ 宋贵伦，梁家祺.市域社会治理体系现代化建设的四个维度［J］.社会治理， 2023（4）：41-51.
［19］ YIN R K. Case study research： design and methods［M］. London： Sage Publications， 2008.
［20］ 陈成文.市域社会治理现代化的理论蕴含与实践路向［N］.光明日报，2019-11-22（06）.
［21］ 陈成文，张江龙，陈宇舟.市域社会治理：一个概念的社会学意义 ［J］. 江西社会科学，2020，40（1）：228-236.
［22］ 毛文璐.市域社会治理现代化的体系建构与推进路径［J］.北京社会科学，2022（6）：120-128.
［23］ 王和平，殷书建.现代化语境下市域社会治理法治化的推进路径［J］.江苏社会科学，2023（2）：166-174.
［24］ 陈伟东，陈艾.居民主体性的培育：社区治理的方向与路径［J］.社会主义研究，2017（4）：88-95.
［25］ 杨磊，许晓东.市域社会治理的问题导向、结构功能与路径选择［J］.改革，2020（6）：19-29.
［26］ 竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）：52-58.
［27］ 周兴妍.整体性治理：一种“中国之治”的分析视角［J］.云南行政学院学报，2021（6）：53-61.
［28］ GAO X， SONG Y， ZHU X. Integration and coordination： advancing Chinas fragmented egovernment to holistic governance［J］. Government Information Quarterly， 2013， 30（2）： 173-181.
The Holistic Practice Logic and Operating Mechanism of Modern Urban Social Governance Based on the Practice of Two Cities in Fujian Province
YAO Jinzhong1 WANG Wenqi2
（1.College of Marine Culture and Law， Jimei University， Xiamen 361021， Fujian，China; 2.School of Sociology and Anthropology， Sun Yatsen University， Guangzhou 510275，Guangdong， China）
Abstract：City is an important hub of national governance. How to explore a modern urban social governance mechanism with Chinese characteristics at the current stage has become an important proposition for enhancing the governance capacity of urban areas. Based on the case study of urban social governance in two cities of Fujian province， it finds that urban social governance aims to achieve the modernization of the governance system and capabilities， and its practical logic includes three key dimensions： governance objectives， governance subjects， and governance strategies.In the further exploration of the practical logic， three holistic characteristics of the modernization of urban social governance were identified as integration， coordination， and trust. Therefore， based on the dialogue between theory and practice，this study constructed a holistic urban social governance operating mechanism， which includes playing the role of political guidance in the integration mechanism， forming a peopleoriented coordination mechanism， and improving the trust mechanism in the governance process. This mechanism can promote the effective integration of governance subjects and elements and form a strong synergy， thus maximize the efficiency of urban social governance.
Key words：urban social governance; holistic governance; modernization of governance; governance efficiency
基金项目：福建省科学技术厅创新战略研究项目“福建省市域社会治理现代化推进的机制与路径研究”（2023R0052）。
作者简介：姚进忠（1984—），男，博士，教授，主要研究方向为社会工作与社会福利。王文绮（2000—），女，硕士研究生，主要研究方向为社区工作。
