海洋环境公益诉讼的原告适格制度：中国范式与进路探索
2025-01-26林洧
摘 要： 我国海洋环境公益诉讼的原告适格制度具有鲜明的中国特色，排除了社会公益组织的适格性，仅承认特定机关的起诉主体资格。海洋环境公益诉讼出现了原告适格的扩张现象，属于法定诉讼担当的一种类型，社会公益组织无法行使此类公益诉讼权。以文本规范为出发点，司法机关在相关案件的审理中积累了丰富的司法裁判经验，形成了海洋环境公益诉讼与陆地生态环境公益诉讼不同的原告适格配置规则。但是，这种原告适格制度安排也存在诉讼活力不足与具体裁量规范欠缺等问题，未来需要继续秉承公益优先的原则，在原告适格制度的外部机制衔接与内部规范健全两方面寻求完善之策。在外部机制建设方面，需加强海洋行政监管机关与检察机关之间的协作与程序衔接；在内部规范适用方面，需明确法院作为公共利益维护者的角色定位，增强司法的能动性。
关键词：海洋环境公益诉讼；原告适格；法定诉讼担当；海洋行政监管机关；检察公益诉讼
中图分类号：D925.1;D922.68" 文献标志码：A" 文章编号：1009-055X（2025）01-0096-12
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.01.008
一、问题的提出
《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十八条确立的民事公益诉讼制度是极具中国特色的立法例，是对国家利益与社会公共利益进行特殊保护的立法策略［1］。民事公益诉讼制度最大的创新在于起诉主体的选定。《民事诉讼法》授予了法律规定的机关和有关组织进行民事公益诉讼的诉讼实施权，在避免公益救济之缺失与防止诉讼救济之滥用间取得平衡。法律规定的机关和有关组织作为适格原告的法理基础在于法定诉讼担当，其诉讼实施权的正当性并非源于实质原告的意思表示与授权，而是基于法律的明文规定。立足于《民事诉讼法》第五十八条的文义，法学界与司法实务界的共识是：环境公益诉讼的诉讼标的是与环境公共利益相关的实体权利义务关系，实质原告则是与之相关的不特定多数人。并且，法律规定的机关和有关组织虽非诉讼标的的主体，但依法律的规定，就该环境公共利益的实体法律关系仍有管理权或处分权，可以成为适格原告。
海洋生态环境较陆地生态环境更为特殊与复杂，海洋环境公益诉讼及其原告适格制度也因此不同于一般的环境公益诉讼。在自然属性上，海洋生态环境具有更突出的整体性特征，海洋生态要素的差异性也更强，更需要我们对海洋生态环境进行差异性保护［2］。在司法救济上，海洋环境污染具有扩散性强、地域跨度广、治理难度大等特征，需要构建跨区域司法协同救济体系，尤其是需强化政府部门、司法机关与社会公益组织之间的多元救济协调机制［3］。其中，海洋环境公益诉讼能否实现其立法目的，关键在于原告适格制度能否适应海洋环境公益诉讼的特殊性与复杂性，能否充分激发适格原告实施诉讼的积极性与公益诉讼本身的活力。
海洋环境公益诉讼原告适格的正当性应从三个方面予以审视。第一，在实体法方面，顾及海洋环境公共利益的特性，确保适格原告能够有效地维护实体法上的海洋环境公共利益；第二，在程序法方面，厘清海洋环境公益诉讼中复杂的诉讼法律关系，确保海洋环境公共利益能得到妥适的司法救济；第三，在法政策方面，遵循《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）与《民事诉讼法》所确立的价值位阶，确保参与诉讼的适格原告符合法律的规定与政策的要求。基于以上三重审视的理念，在实然方面，我国相关的法律规范与司法实践亦已认识到海洋环境公益诉讼的特殊性，并对原告适格的主体范围及诉讼顺位作出了初步的设置——将适格原告的主体范围限缩在法律规定的机关，形成了海洋环境公益诉讼原告适格的中国范式。但相关诉讼法理论并未对其形成有效的回应与支撑，其价值逻辑仍待进一步诠释。鉴于此，本文将从解释论的视角，梳理具有中国范式的海洋环境公益诉讼原告适格制度的理论基础，并审视相关法律规范发展与司法实践经验，探寻海洋环境公益诉讼中原告适格制度的优化路径。
二、原告适格制度运作的理论基础
海洋环境公益诉讼中原告适格制度的运作具有两方面的特殊性。一是在诉讼程序方面，海洋环境公益诉讼出现了原告适格扩张的现象，原告适格主体并非直接利益关系人，而是法律规定的有关主体。这种原告适格扩张现象的法理基础是法定诉讼担当。二是在诉权行使方面，法律将公益诉权赋予有关机关，相关社会公益组织并无此类公益诉权，这在立法上就排除了社会组织的适格性。
（一）原告适格扩张的法理
海洋环境公益诉讼中存在形式当事人与实质当事人分离的状态，引致了现代型诉讼中典型的原告适格之扩张现象。环境公益诉讼的核心是环境公共利益——仅为一种法益而未上升为权利，但就本质而言，该法益与环境权这一基本权利的主体相同，皆为全体公民［4］。基于此，海洋环境公益诉讼的权利主体应为对海洋环境享有权益的不特定多数人，法律规定的机关和有关组织并非环境公共利益的主体，却对其享有诉讼实施权，这就发生原告适格的扩张现象。盖因，海洋环境公共利益并非传统的归属于个人的权利或利益，以权利主体为原告的传统原告适格规则无法规范此类诉讼。
公共利益的主体是宽泛而抽象的，公共利益损害本身亦具有集团性与扩散性的特点，因此要求公共利益的抽象主体直接进行具体的诉讼并不现实。一方面，在普通民众意识中，维护公共利益常常被认为是国家和政府的责任，普通民众通常仅具有非主导性且薄弱的参与意愿。另一方面，普通民众自身的经济能力、知识储备等有限，而为维护公共利益付出的时间、精力、费用等过多，容易造成过大的诉讼负担，所以通过私人诉讼方式维护公共利益的动机与活力稍显不足。同时，仅靠行政执法尚无法达到预防不法与赔偿损害的目的，通过司法救济的方式惩罚不法则成为维护公共利益的重要补充手段。基于此，将公共利益的保护引入原告适格制度，赋予法律规定的机关和有关组织以公益诉权，是对传统原告适格制度的突破，并与人民主权、诉讼法理的精神以及诉讼效率的理念相契合［5］。海洋环境公益诉讼原告适格的扩张，打破以“直接利益关系人”为基础的传统原告适格理念定式，既是诉讼法理念在新时代的自我革新，也是对维护公共利益等社会需求的回应。
在学理上，原告适格扩张现象主要有两种解释路径，即实体法的诉讼信托与程序法的诉讼担当。诉讼信托专指以诉讼为信托目的之信托，亦即受托人代委托人进行诉讼且收益（诉讼利益）归于受益人［6］。就此而言，环境公益诉讼在外观上符合诉讼信托模式，被侵权人是受益人，国家机关和社会公益组织则属于受托人［7］。诉讼信托是实体法信托向程序法扩张的结果，是原告适格扩张的一种法律技巧，构建了三方当事人的架构［8］。但是，《中华人民共和国信托法》第十一条第四项明文禁止诉讼信托，明定专以诉讼为目的设立的信托无效，诉讼信托的理论路径与我国实定法并不契合。何况，环境公益诉讼中并无明确的委托人或转让财产的信托行为，这与信托的性质与原理不符，且借用公共信托理论还会增加公益诉讼的复杂性［9］。
相较于诉讼信托，诉讼担当的理论更适合从理论上解释环境公益诉讼原告适格的扩张现象。诉讼担当在保留利害关系人实体法上权利义务关系的基础上，将诉讼实施权转移给形式当事人；形式当事人依法取得公益性诉讼实施权的情形，则属于法定诉讼担当［10］。公益诉讼是诉讼法上典型的诉讼担当，其正当性源于程序法的规定，适格原告并非实体法上权利义务关系主体［11］。法定诉讼担当是获取纠纷管理权的一种方式，这种法定的诉讼实施权由立法者进行价值衡量与程序设置，司法者只需要严格依法执行即可［12］。
可见，法定诉讼担当说不仅避开了诉讼信托中多方主体之间复杂的法律关系问题，而且仅从程序赋权的角度进行解释，这一方式亦更为直接。同时，法定诉讼担当说也否定了国家机关和社会公益组织的诉讼实施权来源是固有的公共管理权。事实上，我国法律并未如德国法律一般赋予国家机关和社会公益组织固有的不作为请求权，法定诉讼担当说也与我国当前的法律体系更为契合。
（二）公益诉权的配置逻辑
在法定诉讼担当的背景下，公益诉讼适格原告的范围是由立法者对公益与私益进行价值平衡后予以确定。公益诉讼所维护的公共利益的内涵相当丰富，存在消费者公共利益、环境公共利益等不同的类型；公共利益类型的多元化也促使立法者对公益诉讼原告主体范围作出不同的设置。在法律实施过程中，消费者公益诉讼多数由消费者协会等社会组织提起，由机关提起则是极少数的情况；而在环境公益诉讼中，行政机关或检察机关在提起公益诉讼方面则表现得更为活跃。当陆地生态环境被破坏时允许环保公益组织提起环境公益诉讼，而当海洋生态环境被破坏时则只允许国家机关提起环境公益诉讼，可见在环境公益诉讼内部对于适格原告的范围安排不尽相同。
国家机关与社会公益组织皆具有一定的公共管理的职能，后者常能弥补前者社会保障功能的部分不足，在其履行职能过程中起到一定的维护社会公共利益的作用［13］。然而，二者所代表的公益性程度是有所不同的：国家机关能够依法行使国家公权力，具有高度的公益性；社会公益组织在社会治理中则有“亦官亦民”的双重性，经费来源则包括政府支持、民间捐赠与自身服务取得等多元渠道，且自身亦具有高度的人事权，并存在私益凌驾于公益的风险。海洋环境相较于陆地环境更为复杂，不仅损害的扩散性与修复难度更大，还可能涉及公海与他国海域等国际法问题，所以提起公益诉讼需更为慎重。为了有效地维护海洋环境公共利益、防止公益诉权被滥用，立法机关仅允许具备高度公益性的国家机关提起海洋环境公益诉讼，这是立法者充分考量起诉主体公益与私益属性之后的抉择。
海洋环境公益诉讼的原告范围涉及公益诉权的具体分配，这也是学界争论的核心问题之一。目前，对于海洋环境公益诉讼的原告适格问题，理论界主要存在一元论、二元论和多元论三种主张。一元论认为，如《海洋环境保护法》所指明，海洋环境公益诉讼的适格原告是单一主体，即海洋行政监管机关；二元论认为，海洋行政监管机关代表国家提起赔偿的诉讼，是基于自然资源国家所有权理论的国益诉讼，并非公益诉讼，海洋环境公益诉讼的适格原告应为检察机关与社会公益组织；多元论认为，海洋环境公益诉讼的适格原告应包括海洋行政监管机关、检察机关与社会公益组织，如此方符合多元主体相互合作并合力保护海洋环境的立法目的［14］。可见，在理论上，对海洋环境公益诉讼的原告适格范围的主张通常需要考虑实定法依据、诉讼主体与客体的公益性、诉讼目的的公益性等多个正当性因素。
海洋环境兼有资源属性与生态属性，海洋环境公益诉讼的诉讼目的和利益属性存在区别。但国家利益与社会公共利益之间的划分并不明确，且海洋环境生态与海洋环境资源二者都与社会公众的环境利益息息相关［15］。因此，以公益诉权的分配为中心反思原告适格范围的合理性，更具有现实意义。其中，诉讼实施权的设计应从诉讼主体的公益性出发，衡量海洋行政监管机关、检察机关与社会公益组织在维护海洋环境公益方面的契合度。具体而言，海洋环境公益诉讼的适格原告应当具有充分的代表性，在进行诉讼程序的过程中能时刻以维护海洋环境公益为目的，尽可能降低因维护原告自身利益导致海洋环境公益受损的风险。这种诉权利益归属方式，无疑更有利于维护海洋环境公益诉讼秩序的稳定。事实上，国家机关提起海洋环境公益诉讼的立法限制是职配其能，也是一种务实的法政策选择，符合国家海洋发展战略［16］。就此而言，相较于当前的社会公益组织，具备高度公益性的海洋行政监管机关和检察机关，更能纯粹地履行维护公益的职能，而不受其他利益主体或利益牵连的干扰。
三、原告适格制度的中国实践
当前，我国对于海洋环境公益诉讼的原告适格制度已积累一定的实践经验。自1999年相关规定确立以来，我国始终坚持将原告适格主体仅限于国家机关的做法，但将主体范围从行政机关扩张到检察机关。整体上，相关司法实践也始终坚持排除社会组织的适格性，以尊重我国海洋环境与陆地生态环境两分的制度格局。但这也一定程度上导致了我国海洋环境公益诉讼存在诉讼活力不足的问题，而立法层面对这一问题的回应也稍显不足。
（一）立法实践的发展与创新
我国海洋环境公益诉讼原告适格制度是不断发展与明确的过程。过去，《民事诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）与《海洋环境保护法》共同构建了海洋环境公益诉讼制度，海洋环境公益诉讼原告适格制度初具雏形。尔后，2022年5月15日起实施的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（以下简称《海洋环境公益诉讼规定》）进一步细化了我国海洋环境公益诉讼制度，海洋环境公益诉讼原告适格制度得以具体化。适格原告的主体范围也日益清晰，将其限缩解释为公权力主体——行政监管机关与检察机关。因此，立法者对于海洋环境公益诉讼适格主体的限制应理解为另一种二元论：仅具备高度公益属性与公权力属性的海洋行政监管机关与检察机关才能成为适格原告。这也凸显了海洋环境公益诉讼是涉国家海洋权益等国家重大利益的特性。
第一，海洋环境公益诉讼适格原告的主体范围伴随着我国法律制度的完善而发展。《海洋环境保护法》是与海洋环境公益诉讼关系最密切的法律，该法在颁布之初，并无海洋行政监管机关代表国家对破坏海洋环境的责任人提出损害赔偿的条款；直至1999年该法首次修订时才新增了该规定，并一直保留至今。1999年修订的《海洋环境保护法》第九十条对适格原告的描述是“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，该部门一般是指国家海洋行政主管部门。而《民事诉讼法》直至2012年才新增民事公益诉讼条款，将民事公益诉讼适格原告限定在“法律规定的机关和有关组织”；并在2017年新增了检察民事公益诉讼的条款，明确了检察机关可为民事公益诉讼的适格原告。《环境保护法》则是在2014年修订时才对环境公益诉讼的适格原告进行规定，就《民事诉讼法》规定的有关组织进行明确，即符合一定的登记条件、服务范围与运营时间的社会组织才属于环境公益诉讼的适格原告。从立法历史脉络可知，海洋环境公益诉讼的适格原告由海洋行政监管部门扩张至检察机关，是《民事诉讼法》对《海洋环境保护法》的体系发展；而《环境保护法》中对于社会组织的资格限定，则是《环境保护法》对《民事诉讼法》的有效回应。
第二，海洋环境公益诉讼适格原告的主体范围是不同法律之间的协调结果。适格原告的范围应以文本规范为路径进行解释，海洋环境公益诉讼与一般的环境公益诉讼具有同质性，解释时需充分考虑立法目的与法律体系。在目的解释上，《海洋环境保护法》若仅承认海洋行政监管机关作为适格原告，排除社会组织与检察机关，显然不能达成充分保护环境的立法目的。环境公益诉讼本就是为了弥补行政执法的不足，要求诉讼主体具有一定的广泛性，过分限缩适格主体的范围自然不合理［17］。在体系解释上，海洋环境公益诉讼的逻辑结构应以《民事诉讼法》为一般法，《环境保护法》与《海洋环境保护法》为特殊法进行解释；在环境保护法律内部，《环境保护法》为一般法，《海洋环境保护法》为特殊法。从法律适用规则而言，以特殊法优先于一般法为原则，《民事诉讼法》中“法律规定的机关”与“有关组织”应从特殊法中寻求依据。当《环境保护法》与《海洋环境保护法》发生竞合时，海洋环境公益诉讼适格主体需优先适用《海洋环境保护法》的规定。至于检察机关作为适格原告，则是《民事诉讼法》已明确的诉讼制度，其依据本身即为《民事诉讼法》。
第三，海洋环境公益诉讼原告适格制度体现了诉讼本身的功能与特性。海洋环境公益相较于陆地环境公益具有特殊性，不仅关涉生态系统的和谐与安全，更易涉及国家利益与主权权能等复杂问题。因此，为了充分维护国家海洋权益，海洋环境公益诉讼选择更能代表国家行使职权的机关作为适格原告，并以《海洋环境保护法》为依据，否认社会公益组织作为原告的适格性。另外，适格主体限缩在国家机关的范畴，符合国家治理体系现代化的要求，有利于促进海洋行政监管机关与检察机关履行自身职能。尤其是海洋环境公益具有全局性的特征，诉讼的提起需要更为谨慎，由国家机关提起诉讼不仅符合《海洋环境保护法》的规定，也有助于增强海洋环境公益诉讼的稳定性。事实上，从诉讼权利考虑，国家机关也比专门从事海洋环境保护的社会公益组织更加适合作为原告。当前，我国海洋环保公益组织的数量与规模相对有限，在诉讼中所需的法律专业性或技术专业性方面，海洋环保公益组织也尚不及海洋行政监管机关或检察机关。
（二）司法实践的沿革与改进
海洋行政监管机关提起海洋环境公益诉讼已成为常态，法院认可其原告适格地位。《海洋环境保护法》确定海洋行政机关代表国家提起损害赔偿之诉的做法由来已久，也已成为了实务界的主流共识。此前，最高人民法院在《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的记者会上表示，《海洋环境保护法》第一百一十四条的内容具有公益性，适格原告属于有海洋环境监督管理权的部门。尔后，最高人民法院、最高人民检察院在《海洋环境公益诉讼规定》的记者会上明确指出，《海洋环境保护法》第一百一十四条属于民事公益诉讼的范畴，应优先由海洋环境监督管理部门提起诉讼，而在海洋环境监督管理部门不起诉的情况下，检察机关才有权提起该诉讼。因此，海洋行政监管机关被认为是具有优先地位的适格原告，在过往的司法实务中甚至也常将其作为海洋环境公益诉讼的唯一适格主体。在重庆某社会组织等与广东某镍业有限公司等环境污染责任纠纷案中，法院认为，海洋环境公益诉讼主体只能适用《海洋环境保护法》第一百一十四条第二款的规定参见广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09民初122号民事裁定书。，也就是说，适格原告只能是海洋环境监督管理部门，而不能是符合《环境保护法》规定的社会组织。海洋环境公益诉讼的适格原告是海洋行政监管机关属于实务界的通说，是一种常态化的司法实践，并形成一些经典案例相关经典案例参见青岛海事法院（2019）鲁72民初846号民事判决书；广东省高级人民法院（2018）粤民终2065号民事裁定书。。另外，司法实务亦未将海洋行政监管机关的范畴局限在传统的海洋局或海事部门，而是根据海洋行政监管职责的实际履行进行判断。实际履行监管职责的海洋环境环保部门在司法实务中亦被承认具有适格原告的地位［18］。例如，广州海事法院就曾承认珠海市环境生态局海洋环境公益诉讼的主体资格参见广州海事法院（2019）粤72民初102号民事判决书。。总之，海洋行政监管机关仍是司法实务中提起海洋环境公益诉讼的主要适格原告。
2017年《民事诉讼法》修改后，检察机关提起海洋环境公益诉讼的现象逐渐增多。最高人民检察院发布的第二十九批指导性案例中的检例第111号已明确，在海洋环境公益诉讼的适格原告次序上，行政机关属于第一顺位，具有优先适用性；检察机关则属于第二顺位，具有补充性与兜底性［19］。该案例的指导意义继续沿袭《民事诉讼法》第五十八条的精神，明确检察机关在海洋环境公益诉讼的作用是补偿性和辅助性，严格遵循检察机关参与民事公益诉讼的谦抑性要求。在《民事诉讼法》预设的框架下，检察机关介入海洋环境公益诉讼呈现四级递进的程序：其一，督促优先顺位的适格原告；其二，支持优先顺位的适格原告进行诉讼；其三，缺乏优先顺位原告起诉时方可作为适格原告起诉；其四，涉及刑事犯罪时由检察机关提起刑事附带民事诉讼［20］。事实上，在该指导性案例发布前，司法实务中就已经出现诸多检察机关提起海洋环境公益诉讼的案例。其中，法院通常认为，检察机关只有在履行诉前公告程序——直接函告和发布公告催告相关海洋环保职能部门履行起诉职责未果后，才能作为适格原告提起诉讼参见海口海事法院（2019）琼72民初227号民事判决书；宁波海事法院（2019）浙72民初810号民事判决书。。
目前，司法实务也开始细分海洋环境公益诉讼与生态环境公益诉讼，环保组织是后者的适格原告。我国法院普遍认为，从事环境保护与海洋保护的社会公益组织不属于有权提出海洋环境公益诉讼的适格原告，并直接裁定不予受理参见厦门海事法院（2018）闽72民初152号民事裁定书；海口海事法院（2021）琼72民初310号民事裁定书。。然而，广东省高级人民法院却在一起海洋环境公益诉讼中，开始具体区分海洋环境公益诉讼与生态环境公益诉讼，并以被告的侵权行为同时破坏海洋与陆地的生态环境为由，支持了社会公益组织主张的原告主体资格参见广东省高级人民法院（2017）粤民终2635号民事裁定书。。但是，大连海事法院并未认可广东省高级法院的观点，社会组织以侵权行为地与结果发生地处于陆地与海洋的交叉区域为由主张其可作为适格原告的观点也并未得到支持参见大连海事法院（2021）辽72民初91号民事裁定书。。事实上，广东省高级人民法院也并未肯定社会公益组织是海洋环境公益诉讼的适格原告，仅将其作为生态环境公益诉讼的适格原告。侵害海洋环境公益的行为若亦造成陆地生态环境的破坏，则发生诉讼竞合的情形。此时，原告应当明晰其提起诉讼所依据的事实与理由，尤其是要明确其请求权基础是《海洋环境保护法》还是《环境保护法》；若不明晰，法院不宜直接裁定驳回起诉，而是应当先行使法官释明权，要求原告明确请求权基础。同时，两种环境公益诉讼竞合时亦可能涉及管辖的问题，部分省份的海洋环境公益诉讼专属海事法院管辖，而生态环境公益诉讼则属于侵权地或被告住所地中级人民法院管辖，所以可能发生移送管辖的情形。
（三）我国实践的逻辑与不足
立足规范与实践的双重视角，我国对于海洋环境公益诉讼原告适格的实践具有鲜明的中国特色与逻辑脉络。
首先，司法实务以《海洋环境保护法》与《民事诉讼法》及相关司法解释等法律文本为基础，对适格主体的范围进行了限缩解释。一方面，我国司法实践普遍否认社会公益组织的起诉主体资格，依《海洋环境保护法》第一百一十四条的规定，承认相关行政机关的起诉主体资格；另一方面，检察机关的原告资格则依《民事诉讼法》检察民事公益诉讼的要求进行限缩解释，检察机关介入海洋环境公益诉讼需符合谦抑性要求，其原告适格具有补偿性和辅助性的特点。由此，我国立法规范与司法实务对于法律文本的理解与适用是一致，在诉讼主体的范围方面，整体上呈现限缩的倾向。
其次，立法规范与司法实务都对环境公共利益的内涵进行了海洋环境公共利益与陆地环境公共利益的区分，并分别适用《海洋环境保护法》与《环境保护法》。在环境公益诉讼起诉主体制度的构建上，我国立法与司法层面已充分认识到公共利益维护的特殊性，应由适当的、具有职责关联的国家机关代表国家行使公益诉权［21］。同时，立法和司法也对环境公共利益进行进一步细分，尊重海洋环境公共利益的特殊性与复杂性，通过特别条款与出台专门司法解释对海洋环境公益诉讼的起诉主体进行规定。因此，立法与司法也充分认识到诉讼客体的特殊性，并对环境公共利益进行类型化的区分，这也是对海洋环境公益的细致化梳理。
最后，立法与司法通过原告适格制度明确了海洋环境公益诉讼的程序正义与诉讼效率之间的价值位阶关系。程序正义是海洋环境公益诉讼原告适格制度安排的首要价值，必须确保审判的公平公正。例如，在检察机关直接起诉之前，必须要经过一定的公示程序，这也成为检察机关原告适格的前置程序要求。同时，诉讼效率是民事诉讼另一重要价值，但考虑到海洋环境公共利益的复杂性，无论是起诉主体限缩在国家机关，还是检察机关补充性起诉的规定，客观上都降低了诉讼效率。故而，我国立法与司法实务皆坚守程序正义优先于诉讼效率的理念，并在相关诉讼程序中进行实践。
虽然我国海洋环境公益诉讼的原告适格范式具有鲜明的本土特色，但也存在一些不足之处。例如，我国立法与司法实务存在未充分落实环境民事公益诉讼的基本理念，无法充分发挥环境司法的社会功能等问题。我国环境公益诉讼是在能动司法的理念下推动的，并形成行政管制为先，诉讼手段在后的共同治理格局［22］171。无论是对“有关机关或者其他组织”进行的目的性限缩解释，还是有关机关在实施公益诉权的过程中受到政绩观等的影响，都体现出较为保守的民事公益诉讼理念［23］。因此，当前的适格原告制度在客观上仍存在维护海洋环境公共利益与履行行政监管职能的错位风险，若过分偏向后者则可能会背离公益诉讼的本位。并且，深受能动司法理念影响的海洋环境公益诉讼，也一定程度上出现诉讼活力不足的状况。
原告适格制度及其配套措施在立法上还并未形成精细化、体系化的规定，导致不同法院在审理相关案件中出现同案不同判的情形。原告适格制度仅依靠明确起诉主体并不足以完全解决相关程序问题，需要进一步完善相关的法院管辖制度、具体诉讼程序规定等，才能避免法律适用不足的情形。例如，面对一个环境侵权行为同时造成海洋环境与陆地生态的损害案件，不同法院可能产生不同的主体适格认定结果，这是配套的管辖制度模糊、具体诉讼程序缺失、请求权基础不明确等综合因素导致的。这也表明，海洋环境公益诉讼的立法在客体内涵、主体适格的配套制度等诸方面仍较为粗略，尚未形成一定的体系。遗憾的是，我国环境法律规范多为原则性的规定，缺乏具体的规定，法律适用的过程中仍存在不一致甚至矛盾的现象［24］199。就此而言，在促进相关法规范的统一、适当扩大起诉主体范围、加强对公共利益的维护等诸多方面，我国立法仍有很大的完善空间。
四、原告适格配套制度的优化
面对海洋环境公益诉讼原告适格制度存在的不足，在尊重海洋环境与陆地生态二元并立格局的前提下，我国应当优化原告适格制度的配套措施而非变革原告适格制度本身。这不仅须对环境公共利益进行更为精细化的区分，还须秉持多元主体共同参与的理念，对社会组织、检察机关参与海洋环境公益诉讼的程序进行完善。与此同时，法院须基于维护海洋环境公共利益的需要，进行更为能动的司法活动，维护对适格主体的代表性与正当性之要求。
（一）理念重塑：秉承公益优先原则并区分类型
首先，明确公共利益优先原则是协调原告适格中利益冲突问题的指导性原则。原告适格制度中的利益冲突问题的解决必须回归诉讼目的，从是否有利于维护海洋环境公共利益的视角进行检验。原因在于，环境公共利益作为各种环境法规范设立的利益基础，是环境公权力与环境公权利的正当性基础，更是推动环境法治发展的无形之手［25］。在海洋环境公益诉讼中，国家机关通常能够作为国家利益与社会公共利益的代表，其提起环境公益诉讼具备充分的代表性——维护海洋环境公共利益。但同时，机关也可能因为履行自身职能而产生行政法上其他利益考量，当面对利益冲突时，其他利益必须让位于海洋环境公共利益。同理，法院在海洋环境公益诉讼案件的审理中，也可能会因为追求诉讼效率、诉讼经济等诉讼法价值理念而与维护海洋环境公共利益相冲突，但是也必须遵循海洋环境公共利益优先原则。由此，在海洋环境公益诉讼中，海洋环境公共利益的维护应处于优先地位，主导海洋环境公益诉讼程序的进行。
其次，应当从积极审查与消极审查两方面构建审查规则，具体落实海洋环境公共利益优先原则。公益优先原则的具体化，不仅要求把维护海洋环境公共利益作为一种理念，更需要相关主体在行为上落实这一理念。因此，需要考察国家机关提起海洋环境公益诉讼所欲追求的目的或价值，审视该目的或价值是否与维护海洋环境公共利益相符。在积极审查方面，需要审查起诉行为的公益性。在进行环境决策的过程中，个别部门可能会存在追求部门利益最大化的问题［26］。此时，需要避免因机关的私益追求而减损海洋环境公共利益的情形，并在起诉至诉讼终结的全过程中审查相关诉讼行为是否符合公益性的要求。在消极审查方面，需要审查起诉行为的利他性。海洋环境公益诉讼的主体应当符合利他性的要求，亦即需要考查包括起诉在内的诉讼行为是否有利于维护国家利益与公众的环境权益。事实上，无论是积极或消极的审查，均是公益性要求的一体两面，核心都在于确保在海洋环境公益诉讼过程中，起诉主体的相关诉讼行为符合维护海洋环境公共利益这一根本追求。
最后，环境公共利益的内涵仍需进行类型化区分，使得区分结果和原告适格制度的构建相协调。海洋环境公共利益与陆地生态环境公共利益是两种在立法中已进行了区分的环境公共利益，原告适格制度也依此相应进行了区分。同时，海洋环境公共利益与陆地生态环境公共利益皆可以纳入环境公共利益的解释范畴，但海洋环境公益诉讼与陆地生态环境公益诉讼在损害填补与损害预防两项功能方面追求的侧重点有所区别［27］。这表明，无论是立法或司法，都在尝试将环境公共利益内部进行精细化的区分，以更好地促进环境公益诉讼正义之实现。一个环境侵权行为，亦应对其所损害的公共利益进行具体的区分，并将区分结果用于辅助判断起诉主体的适格性。海洋环境公共利益的起诉主体对应为国家机关，陆地生态环境公共利益的起诉主体包括社会公益组织和有关机关。基于此，在具体的个案中，欲提起公益诉讼的主体不仅应当在起诉书中载明具体的事实与理由，还应当明确其起诉所欲维护的环境公共利益的具体类型。法院也应基于起诉书中的事实与理由等具体内容，判断起诉主体所代表的环境公共利益的具体类型，审查起诉主体的适格性。
（二）外部整合：完善诉讼主体之间的衔接机制
海洋环境公益诉讼适格原告的范围过于狭窄，主要的弊端在于诉讼活力有所不足。环境公共利益作为任何利益主体皆可能享受的利益类型，在社会博弈中必须确保多元利益主体的交涉性，使得经过利益协调后的结果具有可接受性与合法性［28］。若要提升海洋环境公益诉讼的诉讼活力，就需要构建和完善多元利益主体之间的公益诉讼协作机制，提升相关主体参与诉讼的意愿［29］。在环境公益诉讼中，政府部门作为适格原告具有法正当性，但环境公共利益代表机制尚需要检察机关的监督性参与和社会组织的补充性参与，通过促进多元主体之间的相互配合来完善诉讼机制［30］。在环境公益诉讼制度之外，行政监管机关、检察机关与社会组织等不同主体之间也存在广泛的功能重叠之处，只有化解功能之间的冲突才能充分发挥环境公益诉讼的救济作用［31］。
1.建立社会公益组织支持海洋环境行政监管机关提起诉讼的协作机制。社会公益组织囿于法律的规定，不能直接提起海洋环境公益诉讼，但法律并未规定其不能参与相关诉讼。因此，社会公益组织对于其发现的破坏与污染海洋环境的行为，可以向海洋环境行政监管机关进行检举。事实上，环境公共利益的维护与增进也需要民众和社会团体的参与，民众和社会团体也有权要求政府积极维护并改善环境［32］。特别是社会公益组织，相较于民众个体而言，无论是在活动经费、监管设施、参与人员等方面都有着明显的优势。现实中，社会公益组织也是环境保护主要的推动者之一［33］。基于此，应当从多方面保障并扩大社会公益组织参与海洋环境公益诉讼。具体而言，在检举损害海洋环境公益的行为方面，海洋环境行政监管机关应当保障检举通道的畅通，并设立负责此项业务的部门，与之形成常态化的对话机制；在诉讼程序方面，可以参考检察机关支持诉讼的方式，设置社会公益组织支持诉讼席位，赋予其一定的诉讼程序参与权，帮助法院全面地知悉损害海洋环境公益的事实；在激励机制方面，对于社会公益组织因侵权事实调查、出席诉讼等而产生的合理费用支出应当予以保障，可以将其纳入被告的赔偿费用之中，缓解社会公益组织的财务负担。此外，还可在海洋环境公益诉讼中设立胜诉奖励机制，对参与诉讼的相关社会公益组织进行奖励，实现激励社会公益组织与维护海洋环境公共利益的双赢局面［34］。
2.健全社会公益组织协助检察机关参与海洋环境公益诉讼的辅助机制。在某种意义上，社会公益组织和检察机关类似，都具有对海洋环境行政监管机关提起公益诉讼的监督权。但这种监督权的性质与来源不同，检察机关是宪法所明文规定的法律监督机关，社会公益组织只是履行公众监督权——源于人民对公权力的监督。检察机关的监督属于一般法律监督，社会公益组织的监督则属于特殊法律监督，二者是互相支持的关系，前者要尊重与支持后者［35］。在海洋环境公益诉讼中，检察机关也应当赋予社会公益组织对海洋环境行政监管机关不作为的监督与反馈通道。基于原告适格的法律顺次，社会公益组织应当先向海洋环境行政监管机关反馈侵害环境公共利益行为的线索，督促行政监管部门及时调查并提起公益诉讼；在相关部门不作为的前提下，方可继续向检察机关进行反馈，促使相关主体及时提起海洋环境公益诉讼。同时，在诉讼程序方面，检察机关若出席诉讼，应当有权建议法院引入社会公益组织以无独立请求权的第三人的身份参与诉讼，共同对诉讼程序进行监督。
3.加强海洋环境行政监管机关与检察机关之原告适格的程序衔接机制。海洋环境公益诉讼的原告适格在法律预设下存在第一顺位与第二顺位的区别。在此背景下，应当将检察机关提起海洋环境公益诉讼的事前程序进行具体化与精细化，完善海洋环境监管机关和检察机关作为原告的程序衔接机制。具体而言，检察机关发现侵害海洋环境公益的行为并经过相关调查后，应当向对应的海洋环境行政监管机关提出检察建议，建议相关行政部门在一定的期间内提起诉讼。在经过检察建议程序后，若海洋环境行政监管机关未在规定期限内提起诉讼，检察机关则应对自己即将提起海洋环境公益诉讼进行一定期间的公告公示。该公告程序的意义在于，使法院在公告期间知悉其他适格原告的起诉意愿与防止出现重复诉讼的情形。在经过检察建议与公告两道程序后，这才符合对第一顺位主体事前程序保障的要求，检察机关才能够以第二顺位的适格原告身份提起海洋环境公益诉讼。如果检察机关未完全履行前述两道程序，则不符合正当程序的要求，法院不应当承认检察机关的适格原告地位，应裁定驳回起诉。
（三）内部改进：健全法院在诉讼中的裁量规范
对海洋环境公益诉讼适格原告的判断，属于法院依法裁判的事项。在海洋环境公益诉讼中，法院应当从四方面完善原告适格问题的裁量规则。
其一，法院应以文本规范为基础，并结合具体案情与立法意旨，完善原告适格的判定规则。一是法院必须严格遵守《海洋环境保护法》与《海洋环境公益诉讼规定》等法规范的要求，不得逾越法规范的适格主体范围。除去海洋行政监管机关与补偿性的检察机关，其他任何组织或个人并无提起海洋环境公益诉讼的适格性。二是法院在个案中应结合具体案情进行案件性质、法院管辖、原告适格等的综合认定。在实际的海洋环境公益侵权行为中，损害结果可能出现海洋环境损害与陆地生态损害的竞合情形，此时的案件性质需要进行厘清。不同的案件性质的原告适格范围并不相同，因此必须先行对其进行区分。案件性质确定后还需要结合法院管辖的相关规定进行相应处理。三是法院在判定原告适格的过程中，应当适时、正当地行使法院释明权，并将需要厘清的诉讼请求、请求权基础等法律问题晓谕原告。在环境公益诉讼中，法官行使释明权的必要性不仅在于维护环境公共利益，也是法院与当事人交流对话的核心，发挥着修正当事人自我责任与增强诉讼场域的公共性等作用［36］。在海洋环境公益诉讼中，为了维护诉讼活动的公共性，法院的释明权较之普通民事诉讼需要进行一定程度的扩张。
此外，在法律解释方面，《海洋环境保护法》第一百一十四条第二款明确规定海洋生态环境损害赔偿请求权的构成要件之一是“给国家造成重大损失”，但对于非重大损失的情形缺乏明确规定。进而，社会组织能否依《中华人民共和国民法典》第一千二百三十五条和《环境保护法》第五十八条的规定，对非重大损失的情形提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，仍存在争议。本文认为，依照现行法律体系，对于非重大损失的情形，社会组织仍不得提起海洋环境公益诉讼。首先，《海洋环境保护法》与《环境保护法》的二元并立的立法现状不支持社会组织提起海洋环境公益诉讼。海洋环境保护问题已相对独立于陆地环境保护问题，海洋环境损害赔偿诉讼的原告适格不应适用《环境保护法》的有关规定，而应当适用或参照适用《海洋环境保护法》的有关规定。其次，环境民事公益诉讼中海洋与陆地双轨运行的司法现状不支持社会组织提起海洋环境公益诉讼。目前，我国对于海洋生态损害问题适用海洋环境公益诉讼程序，不适用一般的环境民事公益诉讼程序。程序上的特殊化处理是基于海洋环境损害的特殊性，目的在于提升海洋司法的效能，应当继续予以维持。最后，非重大损害的情形应当通过海洋行政执法进行规制，而非提起海洋环境公益诉讼。公益诉讼具有内在的谦抑性，目的在于补充行政执法对国家利益与社会公共利益保护的不足［37］。因此，在污染海洋环境的行为不符合“给国家造成重大损失”的条件时，通过海洋行政执法即可对相关公共利益进行充分的保护，不得也不应当再提起海洋环境公益诉讼。正因如此，立法特别明确了“给国家造成重大损失”的限制性条件，防止海洋环境公益诉讼对海洋环境公共利益进行过度保护。
其二，法院需在原告适格的判定中维护诉讼法的诚信原则。民事诉讼的诚信原则本身不具备优先适用性，但却是填补相关法律漏洞的重要手段。适用诚信原则时，主要包括真实义务与促进诉讼义务两项内容［38］274-275。但这些原则性的内容，需法院在判定海洋环境公益诉讼原告适格中进行具体化。构建鉴定与排除“好事者”的裁判规则，即为诚信原则在原告适格制度的具体化成果。“好事者”规则是澳大利亚所采取的原告适格判断规则，指环境公益诉讼中的任何人都享有原告资格，除非法院认定原告属于“为了骚扰”而起诉的好事者［39］。“好事者”规则要求，法院若能确定相关起诉主体仅仅是“为了骚扰”而起诉，则需要排除该主体原告的适格性。具体而言，“好事者”规则是对适格原告进行例外性排除的规则。一旦法院认定某一主体为“管闲事”而起诉，则可以否定其主体适格性；“好事者”的判断标准与原告所代表的利益息息相关，规则本身也在试图淡化原告与讼争利益之间的关联性［39］。“好事者”规则的设立目的是防止法律所规定的适格主体滥用海洋环境公益诉权。法院在面对海洋环境行政监管机关提起公益诉讼时，除了在形式上依法律文本审查其适格性外，还应从实质上检验其是否构成“好事者”。若符合“好事者”，法院则应对其适格性进行排除，作出驳回起诉的裁定。另外，依民事诉讼应当遵循诚信原则的要求，法院也须对拖延诉讼的原告或被告采取必要的强制措施或作出法律上不利的判决，促使法院自身与当事人能够协力推进诉讼程序。
其三，法院应秉承实质公平的原则，在证据调查中保障适格原告与弱势被告的取证权。在海洋环境公益诉讼中，因海洋环境本身的复杂性，当事人自行取证通常存在一定的困难。法院为维护海洋环境公共利益，应为当事人纾解取证上的困难，促进诉讼程序的进行。第一，需要保障当事人自行合法取证的权利，为当事人提供海洋环境自行取证规则指引；第二，应鼓励发展第三方中介取证服务与取证援助服务制度；第三，应为被告的取证提供程序保障，法院对证明标准与举证责任分配等应具有一定的自由裁量权［40］246-256。在此过程中，法院应当成为维护海洋环境公共利益的守门员，对于当事人客观上无法或者难以获取，但又对于判断海洋环境公共利益损害极为重要的证据，必须依职权进行证据调查。依职权进行证据调查，既包括对原告有利的证据，也包括对被告有利的证据，以此保障当事人之间平等的诉讼权利。海洋环境公益诉讼的适格主体为国家机关，能够通过公权力保障其证据调查活动，但被告多为自然人、法人或非法人组织，一般达不到法律规定的国家机关所具备的证据调查能力，属于证据调查活动中的相对弱势一方。当法院发现被告因自身人力、财力等原因客观上难以取证时，可依职权进行证据调查，帮助弱势的被告进行取证活动。
其四，法院在调解程序中应当作为海洋环境公共利益维护者，监督原告维持诉讼的公益性。不同于一般的民事诉讼，环境民事公益诉讼的调解以公共利益的维护为最终归依。为了防止调解程序的失范和脱轨，法院必须加强司法监督的强度，强化对调解协议的司法审查［41］。因此，在海洋环境公益诉讼中，法院对调解程序应具有主导地位，调解程序的启动、进行、终结等各阶段都体现法院的高度介入性。具体而言，海洋环境公益诉讼的调解程序存在诸多特殊之处［42］。第一，既可以法院依职权启动，也可以当事人依申请启动；第二，调解要求在事实清楚、分清是非的条件下进行，海洋环境公益诉讼的污染事实与损害程度等具有高度的专业性，调解需要专业人士的深度参与；第三，为了保障公众的知情权与监督权，调解协议必须经过公示程序；第四，公告期满后的调解协议必须经过法院的审查，若契合海洋环境公共利益的维护要求，则可制定调解书结案，否则应续行诉讼。
五、结 语
我国海洋环境公益诉讼的原告适格制度在《海洋环境保护法》《民事诉讼法》及相关司法解释的规范基础上，形成了海洋环境行政监管机关优先顺位、检察机关补充顺位的顺位秩序格局。这种中国范式的原告适格制度是以海洋环境公共利益的特殊性与复杂性为现实基础，以民事公益诉讼为制度基础，并扎根于我国基本国情的创新制度。但同时，我国将社会公益组织排除在海洋环境公益诉讼的适格主体之外，也引致海洋环境公益诉讼的诉讼活力不足。随着海洋环境公益诉讼案件的增多，司法实务中还出现无法适应海洋与陆地复合型的环境公益诉讼、配套制度不够完善、法律适用或法律见解不统一等问题。这表明，我国海洋环境公益诉讼的原告适格制度尚不够精细与统一，无法完全适应当下复杂的司法实务需求。未来，原告适格制度应坚持以维护海洋环境公共利益为核心理念，以完善相关司法配套措施为重要手段，并在诉讼程序中增强社会公益组织的参与性。海洋环境公益诉讼的健康发展离不开多元主体的通力协作。为了实现海洋环境公益诉讼原告适格制度的价值旨趣，海洋环境行政监管机关应当作为适格原告的“主力军”，适时提起相关诉讼；检察机关则作为补偿性的适格原告，须保持其谦抑性；社会公益组织虽不能成为适格原告，但也应给予其更多的诉讼参与空间。
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The Plaintiff Suitability of Marine Environmental Public Interest Litigation：Chinese Paradigm and Approach Exploration
LIN Wei
（Law School， Renmin University of China， Beijing 100872， China）
Abstract：The plaintiff suitability system of marine environment public interest litigation in China has distinct Chinese characteristics， which excludes the suitability of social public welfare organizations， and only recognizes that specific organs can be qualified as the subject of prosecution. This type of statutory litigation has expanded plaintiff eligibility， which is a legal obligation， but social public interest organizations cannot initiate public interest litigation. Judicial practice also takes text standardization as the starting point， and has accumulated rich judicial adjudication experience in the trial of relevant cases and formed the different plaintiff proper allocation rules of marine environment public interest litigation and terrestrial ecological environment public interest litigation. However， this arrangement of the plaintiffs eligibility system faces certain issues， such as a lack of litigious vitality and specific discretion standards. In the future， it is suggested to continue to prioritize public interests and explore ways to enhance the plaintiffs eligibility system through external mechanisms and internal norm perfection. To be specific，" in terms of external mechanism construction， it is necessary to strengthen the cooperation and procedural cohesion between marine administrative supervision organs and procuratorial organs"in the future." In terms of internal regulation application， it is"essential to clarify the role of public interest defenders therein and enhance judicial activism.
Key words：marine environmental public interest litigation; plaintiff qualification; statutory undertaking; marine administrative and regulatory authorities; prosecutorial public interest litigation
基金项目：中国人民大学2024年度拔尖创新人才培育资助计划项目。
作者简介：林洧（1995—），男，博士研究生，主要研究方向为民事诉讼法。
