整体性治理对中国邻避冲突管理的启示

安园园

摘 要：针对不断产生的邻避冲突，政府虽然出台了一系列应对措施，但由于种种原因，收效却比较有限，目前政府应对邻避冲突的方式还是碎片化的。这种分散型的管理体制和碎片化的应对方式存在诸多弊端，难以适应国际环境正义的发展趋势。本文借鉴西方整体性治理理论，对中国现行的邻避冲突管理现状及存在问题进行了客观的梳理和分析，探讨了今后中国邻避冲突管理体制改革的发展方向，并对邻避冲突治理模式进行了初步构思。

关键词：邻避冲突管理；整体性治理；多元主体参与；政府间关系

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0117-06

一、中国邻避冲突管理的现状

伴随经济发展和居民生活品质的提高，政府将会组织或主导建设更多的公共设施，以满足公众持续扩大的公共服务需求。在满足现代化含义下的公共服务需求与后现代化语境下环境质量诉求的“双重压力”之下，部分关乎公共利益设施的邻避效应开始显现。因负外部性而产生的邻避设施选址的“两难困境”已经成为各国城市普遍面临的挑战。不论是发达国家，还是港台地区，邻避冲突无疑已经成为发达和较发达经济体政府所必须面对的重要现实问题。自2007年以来，邻避设施选址引发的冲突已经在全国十余个城市发生，并向更多的城市蔓延。作为冲突管理的一个方面，邻避冲突的预防和化解一直受到学界的持续关注。目前，中国的邻避冲突管理主要由政府进行。受到政策压力和公关经验等因素的影响，地方政府在面对邻避冲突时还缺少有效的应对方案，结果往往是以项目的“暂停施工”或“重新选址”而告终。这种 “以回避应对邻避”的态度，无益于问题的解决，反而可能引发新的社会矛盾。

邻避冲突最早起源于美国，并与现代环境保护运动关系密切。随着经济社会发展进步，从上世纪70年代发展至今天，“邻避”已经演化为一種对待公共事务的价值观念和思维方式。其精神实质从“环境保护”演变为对“环境正义”的诉求，关注的焦点从设施选址“结果”转移到选址“过程”的合法。

国内各领域的研究者对日益增多的邻避冲突也从不同角度展开了相关研究。乔艳杰[1]、陶鹏[2]、张乐[3]从政策分析的路径探讨冲突产生的原因并对其进行归类，何艳玲[4]、张巍青[5]从个案研究的角度对中国的邻避冲突特点进行分析，也有学者如李晓辉[6]、陈澄[7]、丘昌泰[8]、张向和[9]从邻避冲突治理的角度提出了相应的对策建议。已有的研究成果加深了人们对邻避冲突的认识，为化解邻避冲突提出了具有建设性的对策，但鲜有从政府间关系的视角去分析邻避冲突管理所遇到的困境。

事实上，在邻避冲突中政府既有可能是调节者也有可能是当事方。有学者总结指出，政府在一些公共冲突中既做运动员又做裁判员[10]，这反映出邻避冲突治理主体的单一化。另一方面，我国邻避设施管理出现环节断裂与职责交叉。以垃圾焚烧厂为例，单与垃圾焚烧厂选址、建设有关的部门还有国土、规划、计划发展、市政园林、环卫等10余个部门；除以上10多个部门外，与垃圾处理问题相关的部门还有5个。这从侧面反映出中国邻避设施管理的碎片化，管理环节存在断裂与重合。规划局、发改委、地方政府、环卫局、市政园林局等部门都具有邻避设施管理权，且存在明显的职责交叉，多头管理的局面造成管理运行的碎片化。因而在具体的邻避冲突管理过程中，呈现出以治理主体单一化和管理碎片化为特征的分散型治理格局。本文认为，虽然邻避冲突管理的本质是对决策过程的管理，但在政府间关系“职责同构”的背景下，邻避设施决策和冲突化解过程中出现的“多头共管”问题才是症结所在，抓住邻避设施特有的属性，强调邻避冲突治理中政府间关系的整体、协调，是邻避冲突治理的有效途径。

二、整体性治理理论对中国邻避冲突管理现状的反思

（一）整体性治理理论的核心内涵

整体性治理以解决公众的生活问题为核心关怀，通过整体、协同的机制将碎片化的责任机制、治理层级及多元主体间关系进行有机整合，不断“从单一走向多元，从分散走向整合”，有效解决公众最为关心的问题。

整体性治理理论对政府结构功能的反思与重构体现在整合与协调两个方面。整合主要表现为对利益关切的整合，通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起，为其合作创造条件[11]；协调是一种常见的行政手段，强调在进行公共事务治理时，不仅要实现政府内部各部门的有机互动，也要促使政府与私营部门、非营利部门之间的相互协作配合，形成一种“多元主体联动”的治理网络。新公共管理的过度分权导致公共部门间横向沟通不畅、难以协作，也带来地方公共服务的碎片化。然而，由于目标的多样性，创造一个“超级部门”也并不能解决跨部门的问题[12]。因此整体性治理包括层次、功能、部门三个方面的整合，通过流程再造、作业规范和主体协调，实现公共服务的需求导向[13]。

总之，整体性治理的总体特征是强调多元主体的制度化协作，以公众需要为依归，在兼顾效率的前提下追求公平、正义和回应性等基本民主价值，着力研究多元主体的组合协同与政策产出的整体绩效[14]。因此，邻避冲突的整体性治理不仅着眼于设施的选址决策和建设审批，还包括冲突的调解、协商以及争端化解之后的监督等整个治理过程。

（二）中国现行邻避冲突管理面临的困境

1.管理环节断裂与邻避冲突管理一体化之间的矛盾

“多头共管”的根源在于管理环节的断裂和邻避冲突治理一体化之间的矛盾。现代政府的构建与发展是不断明确管理范围，进行确权的过程。为满足管理工作的需要，现代政府在实际运行过程中将管理活动划分为不同的部分，并以此设置相应的职能部门。各级政府之间的沟通协调和权力分配都在“条块”之间进行，但政府间的纵向联系明显强于同级政府或部门间的横向互动。换言之，部门上下级之间通过政令的上传下达可以实现有效的协调和沟通，然而当管理活动超出该部门的职能范围，或者需要进行横向部门间的讨论时，这种沟通协调模式会降低沟通效率，增加管理成本。部门间的壁垒和单要素的职能管理体制，导致一个完整的管理流程被割裂成几个断裂的环节。

那么，基于现代政府管理特征而形成的分散型管理体系，为何“多头共管”的邻避设施规划仍会引发邻避冲突，而在其他陆域管理活动中就比较少出现此类问题呢？究其原因，在于邻避设施管理具有不同于其他管理的一些特性：目前中国的邻避冲突主要是由垃圾处理设施的选址设置引起，垃圾处理设施在承担市政服务功能的同时，也容易影响周边环境；而环境的整体性、不可分割性以及公共服务的区域性特征，使得单一要素的职能部门在进行项目规划、监管和运行的过程中不可避免的会涉及到其他相关职能。以城市垃圾处理和资源化过程为例，该过程共涉及环保、发改委、国经贸委、科技部等6个部门6类职责，其中5项职责有交叉，比如环保部门和发改委同时负责“城市生活垃圾处理政策的制定和监督”，科技部和环保部门同时具备“制定科技攻关、科技标准和污染控制标准”的职责，相关部门存在着明显的职责交叉，运行机制重叠的情况。因此，在邻避设施审批规划和冲突治理的过程中，很难做到泾渭分明的职能分割。邻避冲突治理和环境治理的强相关性，使多个部门在管理上存在着职能的重叠和交叉。

区域环境的整体性特征要求对邻避设施实行全面管理，而强调单要素的职能分工割裂了这种整体性，在提供公共服务的同时难以实现对区域环境的有效保护。项目审批是职能管理在邻避设施管理中最突出的表征。各相关部门在项目审批的过程中，都只关注自身的审批流程，而鲜有部门间统筹协调、对项目进行整体考量的思路，“环节断裂”的直接结果就是难以实现区域环境的保护和邻避冲突的规避。现阶段中国的邻避设施既承担一定的公共服务职能，也具有环境的负外部性特征。无论是环境的有效治理还是公共服务的提供都不能割裂区域性的特征，典型国家和地区的经验也揭示——整体性治理的路径是有效进行邻避冲突治理的理想选择。各相关部门根据自身的管理职责进行邻避设施建设项目审批时，只对审批流程负责不对选址结果负责，即每个相关部门按照合法的审批程序完成自己相關的工作，而最终邻避设施的选址规划是否得到民众支持、建设过程是否符合规定、运行期间是否对区域环境产生负面影响，并不是他们关注的重点。这种状况导致难以实现邻避冲突治理的有效性。

2.以政府为主导的邻避冲突治理模式导致治理主体结构失衡

治理主体结构失衡主要表现在冲突管理过程中多元干预主体的缺失，以及冲突化解后监督和服务主体的缺位。这必然会对冲突的化解产生不利影响，对邻避冲突的有效治理起到反作用，从而引发利益损失。造成这一现象的主要原因是“单一化”冲突治理格局，没有发挥多元社会主体在冲突治理中的作用。在化解邻避冲突方面，政府可以承担的角色非常有限。在某些具体情况下一些角色不适宜由政府承担，比如，当政府作为邻避冲突利益相关者，既是当事方又充当冲突的调解者，“一身二任”的结果就是环评的结果难以取得公众的信任，可能激化矛盾导致冲突升级；另一种情况，政府与邻避冲突并无利益相关，只是出于维护社会稳定的需要，作为冲突调解方介入其中，造成公众反感引发“二次冲突”。虽然在邻避冲突预防体系中在逐步吸纳社会力量，但中国政府在冲突治理格局中仍然有压倒性优势。由于缺乏多元主体的参与，邻避冲突治理中干预角色缺位直接影响矛盾化解的效果；政府过多介入冲突治理过程，承担一些管不好也没有能力承担的责任，容易带来自身的信任危机。因此，要进一步完善冲突治理模式，建立多元社会主体的参与体系，根据需求构建冲突治理网络是邻避冲突整体性治理发展的趋势。

3.被动型管理体制带来诸多弊端

目前中国的邻避冲突治理仍属于“冲突—被动反应”的模式，政府在冲突治理过程中缺少主动性，在前期预防、冲突应对和后续监督环节尚未形成常规管理机制。近年来，随着邻避设施建设的不断增加，这种被动反应型邻避冲突治理模式的弊端日益突出，主要表现为：首先，由于中国各级政府应急管理措施还不完善，被动治理加上体制性迟钝，造成“起因小-反应迟-事态升级-局面失控-震惊高层-迅速处置-事态平息”的恶性循环[15]。目前，与公众紧密的基层政府在收集民意上动力不足，导致公众的利益诉求无法有效的通过基层政府进行传递。职能上收、权力弱化、财政困难等诸多问题，导致基层政府成为“悬浮性政权”，再加上冲突管控的刚性要求，共同削弱了地方政府进行邻避冲突治理的能力和意愿。其次，这种被动反应、力求稳定的应对模式，造成政府在邻避冲突管理中过分使用强制力而忽视弹性机制建设，机制建设不完善。压制式的冲突管理方式有助于平息事态，维护社会稳定，但不利于从根本上化解争端，更不利于冲突正向功能的发挥，未能推动法律法规和相关制度的完善。再次，被动型的管理体制使得治理主体不明确，产生多头管理、回避问题、激化矛盾，造成管理机制的缺失和混乱，甚至引发公众对相关政府的不信任，影响社会管理的成效。为此，中国需要建立复合多元且高效能的邻避冲突治理体系，来实现邻避设施的综合管理。

三、构建中国邻避冲突管理的整体性治理模式

（一）借鉴整体性治理理论进行邻避冲突管理体制改革的必要性

邻避冲突归根结底是环境正义问题，邻避冲突治理则是对环境非正义的调控。1997年《联合国气候变化框架公约》缔约方签署的《京都议定书》中规定了气候保护的原则，特别强调要充分考虑发展中国家的愿望和要求，遵循代际公平和共同但有区别的责任原则，都是国际环境正义原则的具体体现。从国际环境正义的角度来看，在确定人的生存环境和价值尊严时，作为整体的人类才是认同的首要对象，而区域的界限并无决定性的道德意义。国内关于实现环境正义的研究认为需要充分发挥政府和社会公众的作用。一方面，政府要公正履行环境破坏的监督与仲裁职能，自上而下构建环境制度正义；另一方面，社会公众以合法有效的环境行动，自下而上促使政府、企业面对环境非正义问题[16]。因此，从实践上看，当目前邻避冲突管理正从一种碎片化、政府主导的管理模式转向整合、规范化、多元互动的管理模式，即整体性治理模式。实际上，邻避设施的选址建设具有复合性和整体性的特点，往往涉及到多个地区、多元社会主体之间的利益协调。因此，在邻避冲突管理中，有必要以整体性治理理论为指导，通过多元主体之间和政府各部门之间的协调合作，推动矛盾的化解，实现区域内此类设施的优化配置，最终形成整合、协调的邻避冲突治理模式。

（二）中国邻避冲突管理模式调整的思路与对策

邻避冲突管理体系是为了避免和化解邻避设施建设过程中引发的一系列矛盾而确立的管理公共项目建设的应对系统。一个合理完善的冲突管理体系需要相应的理论支撑，从典型国家应对邻避冲突的发展趋势看，以整合、协调为核心的整体性治理理论为中国邻避冲突治理过程中的多头管理、环节断裂及治理主体结构失衡等现实问题提供了新的解决思路。

1.建立整体协调的邻避冲突管理体制

针对被动型管理体制造成碎片化治理的困境，运用整体性治理理论，有利于解决邻避冲突管理过于分散的现状，实现冲突的综合管理。

（1）建立与完善邻避冲突管理体系。虽然中国已经建立起了较为完备的政府主导下社会矛盾排查、化解体系，比如纵向到底、横向到边的全覆盖纠纷排查体系， “自上而下”、系统化的冲突过程管理体系，但现行的管理體系还存在许多不足与缺陷。冲突管理体系的不完备，导致社会冲突排查、化解体系和“维稳”体系存在失灵的状况，邻避冲突依然有可能发生。一方面，现有的冲突管理体系是一种“虎头蛇尾”的管理方式，缺乏一套完备的冲突应对机制和后续管理机制，对冲突的预防和控制较为重视，但对冲突的应对过程和后续监督关注不够。另一方面，在邻避冲突管理过程中，政府的压倒性地位和对传统管理方式的路径依赖，剥夺了常规化治理机制的发展空间。邻避冲突管理的手段过于机械，缺少多元、常规化的冲突应对机制，抑制了邻避冲突在促进制度变革上正向功能的发挥。考虑到传统的单一治理格局所带来的政策僵局，邻避冲突治理过程的多元参与似乎是大势所趋。非政府组织与公民参与到冲突治理的过程中，有助于改变“重预防轻监督”的状态，实现从“关口管理”到“全程管理”的转变；形成邻避冲突常规治理体系，完成从强制管控到多种手段的搭配使用的转变；提高治理体系的承载力，增强韧性，矫正邻避冲突治理中主体间的属性错序。

（2）设立高层次的复合协调委员会。在中国目前的冲突管理体制下，无论是跨区域还是需要多部门审批的邻避设施选址建设，政府建立复合协调委员会都是理想选择。传统公共行政和新公共管理理论都难以解决公共事务的跨边界问题，只有针对公共部门碎片化提出的整体性治理模式才能有效化解，尤其是解决一些涉及多元主体利益的公共问题，如公共项目选址、环境保护、危机管理等，整体性治理模式的优越性得到凸显。因此，对于与公共事务相关的邻避设施建设引发的矛盾冲突，在综合协调部门的基础上引入专业的社会组织，可以有效弥补现有干预角色的缺位和干预效果的不足。社会组织的公益性能够在政府和公众之间发挥桥梁和纽带的作用，承担冲突干预者的角色。专业化的社会组织在邻避冲突干预过程中更加专业、规范且有章可循，同时也便于治理经验的分享推广。同时考虑在中央成立一个相应的事务委员会，建立隶属于部委的管理机构，吸纳权威的专业社会组织，统一行使邻避设施管理职责，负责化解、协调重大的邻避冲突；在地方，提高对邻避冲突管理的认识，吸纳本地区专业社会组织建立相应的地方邻避项目综合管理机构，负责调解本地区相关问题，配合中央和地方的项目管理工作。

（3）实现“自我化解秩序”与“调控秩序”的整合。整体性治理的复合性要求实现两种秩序的整合，一种是以政府为主，依靠行政命令和公共政策“自上而下”形成的“调控秩序”；另一种是社会组织和公众自发自愿形成的“自我化解秩序”。不同的治理秩序不会自发地实现有序调和，必须要通过一定的强制性手段推动两个秩序互动融合。

（4）构建“双层联动”的利益协调机制。在中国邻避冲突管理体制中，由于现行的法律法规缺乏对冲突协调机制的统一规定，多元主体之间的配合缺少依据，致使利益相关者间缺乏信息的交流共享。一方面，与邻避设施项目建设相关的管理部门众多，如垃圾焚烧厂的设置需要发改、建设、环保、国土、林业、电力、水利7个部门管理；另一方面，各部门的管理范围和职责相互交叉，容易出现监管重叠或监管空白的现象。统一协调机制的欠缺使得各部门之间信息渠道不畅通，信息整合性差。根据整体性治理理论所强调整合、协调的思想，这种整合既可以在公共部门内部进行，也可以在政府部门、社会组织和私人部门之间进行。结合中国邻避设施建设管理的实际，在不改变现有部门隶属关系的基础上，成立更高层次的跨部门协调小组，同时召集专业的非政府组织负责重大问题的协调控制。下属各相关部门在明确自身职能的基础上，按照统一规定行使权力、履行职责，与上级部门及时联系，随时上报管理情况，形成第一层协调联动的管理机制。

针对中国邻避冲突管理的实际，在不违反相关规定的基础上，发挥地方志愿团体与全国专业组织的联动作用，前者致力于邻避问题的发现，后者侧重对悬而未决的政策议题的推动。二者虽有着不同的范围和焦点，但他们关注的议题并非完全不同。具表达性的地方志愿团体和更具常规性的全国专业组织之间的互动，使正在出现的问题能进入政策议程，形成第二层协调联动的管理机制，使邻避冲突治理的制度化、冲突应对机制的常规化成为可能。

2.建立统一的邻避设施监管的规范

“多头共管”现象归根到底是由邻避设施监督管理碎片化引起的，典型国家的邻避设施建设管理实践表明，设施的管理可以由不同部门按统一规范、分别负责，但监管必须由一个部门集中负责、统一执法。

（1）建立统一的冲突管理规范，以公共的方式来解决公共问题。政府在邻避设施规划建设过程中执行异化的主要原因有两个：一是地方政府由于经济利益的驱动，出于主动或被动的被企业、邻避设施运营方或房地产开发商绑架，没有认真执行相关法律和规划；另一个是当前我国城市规划仍然是行政主导，邻避设施的规划常常不能得到利害关系人的认同。可借鉴美国、德国和台湾等经验丰富的国家和地区的邻避设施选址建设经验和冲突管理模式。目前，邻避冲突已经成为全球发达和较发达经济体政府普遍面临的问题，各国的做法几乎都是将民主决策过程前置。如美国的“平等共享选址程序”，通过社区董事会①组织社区居民参与邻避设施建设和规划方案听证，并成立监督委员会监督设施建设和运行。中国今后必须充分整合专业领域专家和冲突管理专家的意见，在现有规范的基础上建立起统一的邻避设施选址建设的民主决策程序和冲突应对管理规范。在城乡建设过程中充分考虑公众的邻避关切，完善不同意见的表达机制和对立观点的交流机制，建立专业化的利益整合渠道。

（2）培育专业的地方调解力量。考虑到中国邻避冲突发生的实际情况，在建立统一的冲突管理规范的同时，可依据地区划分专属的邻避冲突调解委员会，实现政府、司法、社会组织多元主体间的整合协调和统一联动。调解委员会既负责本地区邻避冲突的应对管理，又在各地区委员会之间加强协调，互通信息和资源，提高冲突治理的效率和水平。这种打破原有行政主导的治理模式，实现了政府、司法、社会组织多元主体间的整合协调和统一联动，吸纳多元主体参与正是整体性治理理论的核心思想。

3.建立一体化的邻避设施管理信息平台

（1）实现“互联网+”下的冲突治理转型。21世纪是中国社会全面转型的阶段，也是信息技术飞速发展的时代，网络世界与现实世界的共振加速邻避冲突的发酵与升级。整体性治理理论产生于信息技术飞速发展的时代，在强调整合、协调的同时侧重依托信息技术优化治理手段，通过信息数据库的完善，实现资源整合共享的冲突治理转型。新的时代背景对社会治理在技术和手段上都提出了更高的要求。中國的互联网基础设施平台建设刚刚起步，应用范围尚未全面覆盖社会治理的各个方面。随着互联网时代的到来，多元社会主体公共参与性和对公共生活的“合作管理”成为可能[17]，邻避冲突治理中网络信息化技术应用不足的问题将日益凸显。强化开放共享、互动协商的互联网技术在邻避冲突管理中的应用，既符合整体性治理理论以公众需求为导向的、以信息技术为手段的核心思想，又满足制定统一管理规范的需要。

（2）建立基于网络和数据库的冲突管理组织平台，打破邻避冲突治理过程中的 “信息孤岛”，为建立协同性、无缝隙的邻避冲突治理模式提供数据支持。首先，要认识到地理信息技术和大数据在邻避设施选址建设中的作用，充分发挥互联网的高速运算功能，实现设施在区域内的优化配置。其次，依托时代背景推进“互联网+公共政策”，充分发挥网络在沟通、传播方面的优势。在设施选址初期，充分利用手机移动客户端等新媒体，搭建政府和公众沟通交流的平台，广泛收集民意，为邻避设施选址提供更为广泛的民意基础；在设施建设运行过程中，充分发挥互联网渠道的优势，接收公众对设施建设的监督和反馈，实时监测设施运行状况，及时把各方意见反馈给相关部门，构建起邻避设施意见采集、选址、建设、运行监督、反馈优化的闭环过程。

注释：

①社区董事会作为沟通居民与地方政府的渠道，具有专业化和系统化的特征，实现居民与政府间的权力对等。

参考文献：

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Abstract： Due to various reasons， although NIMBY conflict management has been explored by some， the current management system of the NIMBY conflict still remains decentralized. This decentralized management system has many disadvantages， so it is difficult to adapt to the international developing trend of environmental justice. This article， which is based on the integrity theory of governance， analyzes Chinas current NIMBY conflict management and the problems existing in the decentralized system objectively， investigates the future direction of China in the NIMBY conflict management system， and puts forward the model of a preliminary concept for Chinas future NIMBY conflict governance.

Keywords： integrity governance； NIMBY conflict management； multiple participation； intergovernmental relations

责任编辑：王之刚