语言习惯与民族地区双语司法人才队伍建设

摘要：国家治理现代化、全面推进依法治国，对民族地区社会治理将产生深远影响。如何着力于队伍建设，促进依法执政、科学立法、依法行政、公正司法的实现，创新民族地区社会治理，在民族地区推进国家治理体系和治理能力现代化？这必须考虑语言自治这项民族区域自治的重要内容。民族地区双语司法人才奇缺，双语人才培养又面临缺乏良效运行机制的困境。应理性面对困境，在强调民族地区语言自治和国家司法统一的前提下，加强民族地区法治人才培养的机制体制建设，强化保障措施，推进双语司法人才队伍建设的良性运行。

关键词：语言习惯；民族地区； 治理现代化；队伍建设；双语人才

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1674-621X（2016）03-0056-10

一、问题缘起：全面推进依法治国对法治队伍建设的要求

国家治理现代化、全面推进依法治国，对国家经济社会发展的影响将是全方位的。无疑，对民族地区社会治理也将产生深远影响。社会治理尤其是基层治理，怎样适应“国家治理体系和治理能力现代化”要求，“人”的因素将起决定性作用。如何解决“人”的问题、着力于队伍建设，促进依法执政、科学立法、依法行政、公正司法的实现，创新民族地区社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化，是必须认真思考并采取切实措施予以高度重视的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称十八届四中全会《决定》）提出：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，实现“全面推进依法治国的总目标”——“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。特别强调：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”尤其指出：“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设。”此后，中央及有关部门出台了一系列相应的规范性文件或措施，就法治队伍建设予以保障。①①2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》、《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。2015年4月最高人民法院、国家民族事务委员会联合印发《关于进一步加强和改进民族地区民汉双语法官培养及培训工作的意见》，推动实施双语法官“千人计划”，到2020年前培养双语法官1500名，建立起一支政治立场坚定、业务素质过硬、数量比较充足、基本满足民族地区审判工作需要的双语法官队伍。

民族地区法治专门队伍，包括“立法队伍、行政执法队伍、司法队伍”。作为特殊区域，民族地区法治专门人才队伍建设，无论是立法还是行政执法或者司法，队伍建设的“本土化”至关重要。①①这里的“本土化”，是种形象的表述。指的是工作人员的本地化，或者虽来自外地但基本通晓当地语言、了解当地文化、熟悉当地风俗习惯。这是解决“人”的问题的路径之一。同时，无论是来自本地还是来自外地的工作人员，在工作中，工作规则使用、工作语言、工作人员行事方式尽可能本土化，要使自己“融入”当地，使自己的工作容易被当地老百姓接受。 队伍建设的“本土化”的有效方式之一，就是加强民汉双语法治人才队伍建设。民汉双语法治人才队伍建设问题，是法学界和法律界都十分重视的问题。而且，也引起决策部门的高度关注，相应地采取了许多措施，并收到了一定的社会效果。一些院校也曾经采取相应措施培养相关人才[1]，但从笔者关注情况看效果并不理想。②②笔者曾利用所在单位教学实践基地建设和课题研究等途径多次深入民族地区走访、调研，并利用民族地区司法干警培训等途径，与受训者座谈、交流，对民族地区民汉双语司法人才队伍建设给予关注，情况并不乐观。 为此，笔者结合工作实际，并从所在单位法科学生就业困境入手分析其中的原因，形成了一些研究成果，就双语法治人才培养提出过一些建议[2][3]。尽管如此，笔者仍感到：民汉双语司法人才培养困境犹存。特别是语言自治，这是民族区域自治的重要内容，但司法活动却尽量要求司法语言统一，兼之既懂得民族语言、又懂得法律知识的法官及司法工作人员严重缺乏，故双语司法人才培养既是保护民族语言自治，也是保障国家法律通过在民族地区有效运用的一条捷径。因此，如何做好相关工作，更值得特别研究。本文拟就民族地区双语司法人才队伍建设的相关问题进行思考，并就突破困境的路径做些探讨。

二、人才奇缺：民族地区双语司法队伍建设的困境

（一）几组数据反映的民族地区民汉双语司法人才队伍建设问题

（二）民族地区民汉双语司法人才培养努力中的不足

对“双语”法治人才培养，近年来各有关方面给予较多关注，并为此而积极努力。表5是近年来政法干警招录体制改革试点各院校双语招生计划，它反映了2010年以来，国家在双语司法人才培养方面的努力。

政法干警招录体制改革试点，是由中央政法委等①①即中央政法委、中央组织部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国家公务员局。 部门联合推行的、旨在解决西部欠发达地区法官、检察官和公安人员不足问题，而实施的一项“实用性”较强的人才培养措施。政法干警招录体制改革试点层次多，民汉双语司法人才培养是其一种，主要目的是缓解民族地区民汉双语司法人才严重短缺问题，实践中又以法院业务和检察院业务工作人员为主，而法院业务比例较大。以近2年为例， 2014年招生计划共计66人，法院业务方向的48人，检察院业务方向的18人；2015年招生计划共计60人，法院业务方向的59人，检察院业务方向的仅仅1人。②②资料来源：政法干警招录培养体制改革试点招生服务网， http：//zf.chsi.com.cn/zyml/zymlQuery.do？method=getZymlInfo.2016年5月9日 访问。 这与历年比例相近，但总数在减少。③③参见表5。而且，甘肃不仅对藏区有关问题的解决高度重视，同时十分关注汉哈、汉蒙双语人才的培养。④④2016年4月8日，甘肃省法院政治部召开汉哈、汉蒙双语人才培养培训工作专题汇报会。近年来，甘肃省民族地区法院双语法官队伍建设在培训基地、培训教材、双语师资库等方面取得了突出的成绩，得到了最高法院、省委的高度肯定。酒泉中院以及肃北和阿克塞两个民族自治县法院，不断加强汉哈、汉蒙双语法官思想政治建设和业务素质培养，采取跨区培训、异地挂职，使少数民族法官在本民族文化氛围浓厚的地区学习实践成长，效果显著。来源：http：//gs.legaldaily.com.cn/content/2016-04/14/content_6586296.htm？node=32260

与此同时，各地各有关院校也在采取相应措施，强化“双语”司法后备人才的培养，虽然起步不一、实施情况有别，但效果逐步凸显。而且，各专门培训机构对在职人员的培训工作也有序而有效地展开。⑤⑤据法制网报道：青海省高级人民法院2009年至2015年，连续7年举办汉藏双语法官培训班。截至目前，青海6个藏区中级法院、35个基层法院及甘肃藏区法院先后有420余人次接受培训。来源：http：//epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160318/Articel03006GN.htm访问时间：2016年5月10日。另据《人民法院报》2016年4月5日报道，甘肃在以往双语人才培养基础上，“省委深改组将政法干警双语培训列为司改重点任务”，“大力推行双语人才培养‘千人计划”。来源：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-04/05/content_110412.htm。访问时间2016年5月10日。

尽管如此，“双语”司法人才缺口仍然很大、培训任务仍很繁重。

据《人民法院报》2016年3月29日报道，“目前新疆少数民族法官占全区法官总数的42%，但能够熟练运用双语办案的只占一成”，“少数民族法官中既精通法律又通晓双语的人才短缺，而南疆汉族法官运用维语办案能力不强”。相对而言，藏区相关问题解决的较好。除了全国性的集中培训外，各藏区在解决“双语”人才短缺问题方面，尽了很大努力。当然，因需求量大，问题仍然存在。

三、寻求突破：创新双语法治人才培养体制机制建设

（一）形成良好且高校的民汉双语法治人才培养运行机制

民汉双语法治人才培养，事关重大，法学教育应给予足够的关注。笔者曾提出应“允许不同院校结合自身特点和优势，培养符合院校发展定位及当地需求的实用性专业人才”，即：“民汉双语法治人才培养应置于高等教育综合改革背景之下，与全面推进依法治国相结合，应与有关学校发展定位相适应，应以社会需求为导向，在调整、规范基础上，继续强化政法干警招录培养体制改革试点民汉双语人才招生与培养工作。”[3]根据民族地区社会治理现代化的推进需求、高等教育改革发展的可能，形成良好的民汉双语法治人才培养机制。备注：近5年各院校双语招生情况：1.2015年招生计划60个：延边大学二学位9个；吉林大学二学位18个、专升本2个；西南民族大学法学二学位2个、法学专升本1个；新疆大学法学二学位28个；2.2014年招生计划66个：延边大学法学二学位31个；西南民族大学法学二学位6个、法学专升本9个；西藏大学法学二学位10个、法学专升本6个；青海民族大学法学专升本4个。2.2013年招生计划164个：延边大学法律硕士40个；甘肃政法学院法学专升本2个；内蒙古大学法学二学位4个；西南民族大学法律硕士1个、法学二学位28个、法学专升本5个、专科7个；云南民族大学法学二学位1个；西藏大学法学专升本67个；青海民族大学法学二学位9个。3.2012年招生计划166个：四川大学法学二学位3个；甘肃政法学院法学二学位2个；内蒙古大学法学二学位1个、专升本7个；西南民族大学法学二学位22个、专升本21个、专科9个；云南民族大学专升本5个、二学位4个；西藏大学专升本20个、专科25个；青海民族大学专升本4个；新疆大学法学二学位28个、法律硕士5个；新疆财经大学专升本10个。4. 2011年招生计划183个：中国政法大学法律硕士2个、法学二学位7个；中南财经政法大学专升本4个；西南政法大学法学二学位2个；四川大学专升本1个、法学二学位4个；甘肃政法学院专科30个；内蒙古大学专升本16个；内蒙古民族大学专升本5个；西南民族大学法学二学位5个；云南民族大学专升本6个；西藏大学专升本50个；青海民族大学专科7个；新疆大学法律硕士7个；新疆财经大学专升本38个。5.2010年招生计划336个：甘肃政法学院专升本17个、专科56个；内蒙古大学专升本14个、法律硕士2个；内蒙古民族大学专升本4个；西南民族大学专升本33个；云南民族大学专升本44个；西藏大学专升本54个；青海民族学院专升本38个；新疆大学专升本21aaa个、法律硕士18个；新疆财经大学专升本35个。

1.在国民教育体系内强化民汉双语法治人才培养。一是各类法学院系扩大民族地区生源招生比例，尤其重点院校应向民族地区招生倾斜；二是加大民族（地区）院校法学专业民汉双语法治人才培养力度，有条件的院校要立足当地应用型人才培养，发挥资源优势。在高等教育改革还未完全到位、实现完全自主招生还不现实的情况下，当地政府教育主管部门应解放思想，扩大“订单定向培养”计划，尤其是有目的的针对人才引进困难地区，有关院校扩大“订单定向”培养（教育行政部门要为高等院校“松绑”）；①①2014年8月18日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议，会议审议了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，同年9月3日国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35号）。其中强调：“提高中西部地区和人口大省高考录取率”“增加农村学生上重点高校人数”“完善和规范自主招生”。

另：2016年4月27日，国务院常务会议“部署加快中西部教育发展补“短板”，夯实发展基础、促进社会公平”。进一步强调“加大对少数民族和民族地区政策倾斜力度，加强民族地区“双语”教育，增强学生发展能力”（来源：中国政府网http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-04/27/content_5068532.htm。访问时间，2016年5月10日）。 三是充分发挥民族（地区）院校“少语专业”在民汉双语法治人才培养中的作用；四是强化少数民族文化在法学院校课程教学，教育行政部门应允许有关院校在课程设置方面有一定的自主性，适当减少一般院校通用型课程比例，增加当地少数民族传统文化课程教学比例。与此同时，适应“国家统一法律职业资格制度”的完善要求，各法学院校要切实改变法学教育“围绕司法考试转”的作法，强化学生专业教育的同时，加大学生地方性知识教育力度，提升学生的工作适应能力和就业力。

2.强化继续教育有关政策在欠发达（民族）地区法治人才培养方面的实施。中央民族工作会议之后，国务院专门召开了民族教育工作会议，并在会前（2015年8月11日）下发了《国务院关于加快发展民族教育的决定（国发〔2015〕46号）》（下称《民族教育决定》），特别强调要加强职业教育与继续教育问题。毫无疑问，其中应包括法律职业教育与继续教育。《民族教育决定》还特别提到，要“支持边疆民族地区教育发展”，②②指出：“国家教育经费向边疆省区倾斜，边疆省区教育经费向边境县倾斜，提高边疆民族地区义务教育阶段学校经费保障水平和生均公用经费标准。加强基础设施建设，改善基本办学条件，不断增强边境学校吸引力。支持边疆省区制定激励政策，鼓励引导高校毕业生、骨干教师到边境学校任教，提高教育质量”。科学稳妥推行双语教育。③③要求：“依据法律，遵循规律，结合实际，坚定不移推行国家通用语言文字教育，确保少数民族学生基本掌握和使用国家通用语言文字，少数民族高校毕业生能够熟练掌握和使用国家通用语言文字。尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利，不断提高少数民族语言文字教学水平。在国家通用语言文字教育基础薄弱地区，以民汉双语兼通为基本目标，建立健全从学前到中小学各阶段有效衔接，教学模式与学生学习能力相适应，师资队伍、教学资源满足需要的双语教学体系。国家对双语教师培养培训、教学研究、教材开发和出版给予支持，为接受双语教育的学生升学、考试提供政策支持。鼓励民族地区汉族师生学习少数民族语言文字和各少数民族师生之间相互学习语言文字。研究完善双语教师任职资格评价标准，建立双语教育督导评估和质量监测机制”。显然，也应涵盖民族地区的法学教育和法治人才的双语教育。当然，在具体实施中，我们可以通过多种途径。具体而言：一是充分发挥专门机构的功能。④④专门机构培养工作，各地做法不一。早在2009年10月29日，国家法官学院青海分院就举行首期汉藏双语法官培训班开班仪式。2013年11月，最高人民法院就在位于甘肃省舟曲县的国家法官学院舟曲民族法官培训基地举行了藏汉双语法官培训工作座谈会，甘肃、云南、四川、西藏、青海五省区高院负责人参加会议并交流了藏汉双语培训工作的经验。 2012年内蒙古自治区高级人民法院设立全国蒙汉双语法官培训基地，承担全国法院蒙汉双语审判人才培训任务。从2007年起截至2014年，国家法官学院内蒙古分院已经先后举办了6期全国法院蒙汉双语法官培训班，其中，培训区外包括新疆、青海、甘肃、辽宁、吉林等法院蒙汉双语法官78名，培训自治区三级法院蒙汉双语法官368名。2014年8月6日，全国藏汉双语法官西藏培训基地揭牌仪式在国家法官学院西藏分院隆重举行。2015年11月来自西藏、四川、甘肃、云南四省区的藏族法官参加的由最高人民法院委托国家法官学院西藏分院举办的藏汉双语法官业务知识培训班结业。四川藏区法院藏汉双语法官培训班于2014年7月开班。此次培训，是四川省高级人民法院接受最高人民法院政治部的委托，由四川法官学院举办的第二期川、滇两省藏区法院藏汉双语法官培训班。来自甘孜、阿坝、凉山木里的36名双语法官在接受了为期1个月的庭审藏汉双语翻译技巧、藏汉翻译理论与实践、藏文裁判文书制作等课程的培训。当然，类似咱们舟曲的“国家法官学院舟曲民族法官培训基地”、内蒙古的“全国检察机关蒙汉双语培训基地”等培训机构，在师资队伍建设方面必须适应“双语司法人才”需要：承担少数民族语言教学的老师要强化法律知识与法学修养训练，承担法学专业教学的老师要适当了解少数民族语言、特别是当地少数民族传统文化等地方性知识。二是有效利用社会资源。最高人民法院、国家民族事务委员会联合印发《关于进一步加强和改进民族地区民汉双语法官培养及培训工作的意见》（以下简称《意见》），为强化双语法官培养培训提出新的要求，有关院校积极配合此项工作的开展。西南民族大学作为国家民委双语人才培训基地，①①“国家民委双语人才培训基地” 于2013年3月在西南民族大学挂牌，基地主要负责彝语、傣语、藏语康巴方言等语种的培训。 先后于2013年为四川、云南两省藏区法院藏汉双语法官举办培训班，来自两省藏族聚居区的40名在职法官接受培训；2014年为全国藏区法院系统培训藏汉双语法官，来自四川、云南、甘肃、青海、西藏的40余名法官接受培训；2015年再次为全国藏区法院系统培训藏汉双语法官，来自甘肃、四川、云南、西藏4省区40名学员的参训。另外，“2015年全国部分省区彝汉双语法官培训班” 于当年10月在云南民族大学开班，受最高人民法院、云南省高级人民法院的委托，云南民族大学承担了2015年全国部分省区彝汉双语法官的培训培养任务，来自四川、贵州、广西及云南4个省区法院的31名审判一线法官参加了培训；同年10月10日上午，由最高人民法院、国家民委联合主办、西北民族大学承办的新疆法院“维汉双语法官培训班”在西北民族大学开班。三是提升专门培训方式实施的有效性。但凡举办“双语”法治人才培训，在选择学员时，务必推选有一定语言基础的实务工作者。避免有的单位为了完成任务，让没有什么语言基础者接受没有多少培训效果的培训。同时，“双语”培训中要与时俱进，不能就语言教学而语言教学，“不经意中”强化“民族意识”。②②据报道2016起，新疆双语法官培训增设民族区域自治法、党的民族宗教政策，以及新疆地方史、民族发展史、宗教演变史“新疆三史”课程。教育学员深刻理解维护团结稳定的极端重要性，增强看齐意识，始终与党中央保持高度一致，自觉站在反分裂、反暴力恐怖斗争前列，坚决维护民族团结，维护新疆稳定、捍卫国家安全（参见《人民法院报》2016年3月29日第一版《新疆双语法官培训增设新内容》）。

3.规范运行“政法干警招录体制改革试点”工作。我曾在《法治人才培养机制创新与法学教育协同推进——以改进民汉双语法治人才培养机制为视角》一文中提出，政法干警招录体制改革试点“招生录取对民族语言考虑不周”“培养过程中难以顾及有关民族语言”“培养方案缺乏指导性意见”，现在是应该认真面对问题的时候了。建议认真总结“政法干警招录体制改革试点”工作，发现问题、分析原因、寻找解决问题的办法、完善相关措施，促进相关工作有效运行。

（二）以推进社会治理为着眼点，有效协调双语法治人才培养

1.以法治人才队伍建设为抓手，推进民族地区依法治理。推进依法治理，人的因素至关重要。要想更多的办法充实司法队伍。许多地方都特别强调“着力推进基层和欠发达地区法治队伍建设”，而且结合当地实际及工作重点，对不同地区面临不同的任务，采取切实有效措施，有针对性地开展相应工作。③③如四川近期依法治理面临“三项工作”——依法开展藏区反分维稳、彝区禁毒防艾、城市反恐防暴，相应地人才队伍建设应与此相适应。 结合治理体系和治理能力现代化，高度重视基层治理工作。尤其是县域治理人才的培养。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，地方治理尤其是县域更为关键。④④就当前社会治理实际看，县域治理需要改革：一般说要解决好“人”“事”“财”“责”等一系列问题。解决好“人”的问题尤其重要，解决人的问题关键是干部的本地化；解决好“事”的问题，“事权”归县域政府，县域政府“守土有责”意识要增强；解决好“财”的问题，配置相应的财政能力；解决好“责”的问题，当地民众参与对“父母官”的绩效考核及监督，而非上级。在“人”、“事”、“财”、“责”等问题中，人的问题是关键，故应很好解决。 解决好“人”的问题，要让熟悉当地情况的“人”担当重要角色。双语司法人才培养就显得非常重要与迫切。

2.采取多种措施，协同推进法治人才队伍建设。十八届四中全会《决定》关于法治人才与法治工作队伍有多种表述：法制工作队伍、①①《决定》第六部分共出现3次：“加强法制工作队伍建设。全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。” 法治专门队伍、②②《决定》中出现4次——“建设高素质法治专门队伍”；“推进法制专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”；“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专业队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法院专门队伍建设” 法律服务队伍、③③按照《决定》，它包括：（1）律师；（2）公证员；（3）基层法律服务工作者；（4）人民调解员；（5）法律服务志愿者。其中律师有区分为“社会律师”、“公职律师”和“公司律师”。《决定》要求，这三者要构建成一支“优势互补、结构合理的律师队伍”。 法律顾问队伍、④④《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这里所指的“法律顾问队伍”，是由政府法制机构人员、相关专家和律师三部分人员组成的 。 法学家和专家团队、⑤⑤《决定》指出：“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定，理论功底深厚、熟悉中国国情和高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。” 法治人才及后备力量⑥⑥《决定》中有两处使用了“法治人才”，一处使“法治人才及后备力量”，均是在法学教育语境下使用的：“创新法治人才培养机制”；“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”；“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍”。 及政法队伍等。表述虽不同，但其共同的素质和职业要求是：忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律；人才评价标准体现在三个方面：思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。以上法治人才的分类和不同类别法治人才的素质和能力标准，为政法院校在新的历史条件下重新调整和确立法学教育改革的目标提供了重要依据。而实现这一目标的关键，在于现有的法治人才培养的管理体制、机制的改革和创新。具体而言，一是解决人的问题，关键是干部的本地化；二是民族自治地方法治专门队伍建设，应有特殊措施予以配套；三是双语法治人才队伍建设要多管齐下。

四、强化保障：推进双语司法人才队伍建设良性运行

（一）转变治理理念，重视双语法治人才在民族地区社会治理中的特殊作用

十八届三中全会《决定》提出“国家治理现代化”，民族地区作为我国不可分割的一部分，社会治理也应转型。“国家治理现代化”就是“国家治理体系和治理能力现代化”。⑦⑦国家治理体系是指在党领导下管理国家各领域的制度体系，包括体制机制、法律法规在内的一整套国家制度；国家治理能力则是运用这些制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要加强和实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家。 民族地区社会治理有其特殊性[4]，而法治人才在民族地区社会治理中扮演着特殊的角色。我国155个民族自治地方，多数属于基层治理的范畴。基层治理尤其是县域治理，我们必须转变理念。无论在“人”“事”，还是“财”“责”等方面，都应从当地实际出发。就当前社会治理实际看，县域治理需要改革：一般说要解决好“人”“事”“财”“责”等一系列问题。解决好“人”的问题尤其重要，解决人的问题关键是干部的本地化；解决好“事”的问题，“事权”归县域政府，县域政府“守土有责”意识要增强；解决好“财”的问题，配置相应的财政能力；解决好“责”的问题，当地民众参与对“父母官”的绩效考核及监督，而非上级。在“人”“事”“财”“责”等问题中，人的问题是关键，故应很好解决。而“人”自然包含双语法治专门人才。

（二）完善配套措施，保障民汉双语后备法治人才制度实施

1.着眼发展，“员额制”改革应充分考虑地域差异。“员额制”改革大势所趋，在总的员额比例框架内[5]如何从实际出发，尤其是从西部欠发达（民族）地区实际出发，是值得研究的。可以这样理解，《中华人民共和国法官法》规定的“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法”（第50条），各地的员额是可以有差异的。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》的出台，对各地员额制的确定具有指导意义，但这些应该都是建立在以往关于法院编制规定的基础上的。而以往编制的依据，往往是根据当地人口基数确定比例的。另外，很多情况下人们习惯于将“在编法官”承办案件平均数量作为确定员额的依据（当然人们更多的是想说明办案法官人数偏少），有人统计，截至2014年，我国法院系统工作人员34万人，其中法官196万人，占比576%[5]。这种比例计算显然说明不了我国法院所承担的很多“社会工作”需要的人力成本。诚然，据统计我国大陆2015年法官年均办案不足100件（总量1951.1万件——最高人民法院工作报告（2015），一说“不足70件”），这是事实，而且有的欠发达地区法官年均办案不到50件。若按照有的人将“我国台湾地方法院配备法官的标准为800件/年配置1个法官”作为比较[6]，这简直无法对员额予以确定。

前述甘肃省“将政法干警双语培训列为司改重点任务”，这种从实际出发的做法值得赞赏。我这里想特别强调的是，在我国民族地区法院，确定员额必须考虑以下因素：一是法院尤其是基层法院承担的非审判职能范围内的非司法事务（基层单位称之为“杂事”）多，①①根据调研统计，基层法院承担的非司法事务除了我国一般体制内单位都应开展的类似“三严三实教育”“两学一做”活动、党风廉政建设、精准扶贫、对口支援等工作，还要承担作为社会单元，在全面推进依法治国、依法治理中的相关工作，如维稳与社会管理综合治理、依法治县、普法宣传、防范邪教、干部“包村入户”等。此外，还要承担计划生育、老人妇女儿童权益保障、保密、信访等工作，甚至有的地方还要担负“招商引资”任务。 占有人力资源量大（笔者在西部基层调研得知，一般法院“临时聘用人员”占法院正式编制的1/3，有的法院要占到2/3，而有的法院比政法专项编制总数还多）。这样，员额的确定，需要考量的因素较一般地区要多得多。自然，所谓的法官员额不超过39%，而行政人员低于15%标准的实行将非常的困难，它不仅仅是影响现有队伍的稳定，长远看，更将阻碍审判工作的正常运行。有人认为我国“案少人少”是行政“冗员”使然，故建议“去行政化”[7]，尽管这也是“员额制”要解决的问题之一，但考虑前述的法院的“杂事”多、再如果结合民族地区法院工作语言使用的复杂性，②②以藏族为例，按照方言和地理区划不同，传统的大的方言区域就有三种：安多、康巴、卫藏。安多藏区主要包括青海除了玉树藏族自治自外的藏族聚居区、甘肃的所有藏族聚居区、四川除甘孜藏族自治州外的大部分藏族聚居区及云南的迪庆藏族自治州；康巴藏区包括青海玉树藏族自治州、四川甘孜藏族自治州和西藏昌都地区，卫藏藏区主要是西藏除昌都地区以外的（西藏）藏族聚居区。即使在安多方言区，也会有象阿坝州这样的安多、嘉绒和黑水不同小方言区。这样，法院审判工作的开展，对语言种类的使用自然要求多，即使按照特殊要求对相关地区员额配额比例倾斜，也不一定就能解决员额与工作量的矛盾。何况，双语法治人才的招聘远非人们想象的那样顺利。据说，某自治州下辖的一个县法院某年招聘3名双语工作人员，考核时发现，竟然没有一人符合设定的（语言）招录条件，为了不浪费来之不易的招录计划，最终招用了3名不懂少语的“双语人才”。 员额制在民族地区法院的推行，必须充分考虑案件审理时间对人力资源成本的“翻倍效应”。特别是边远民族地区地广人稀、交通不便，工作效率低，若按一般员额比例配额，很难想象基层法院工作任务能够顺利完成，员额制的推行目标也难以实现。因此，对双语司法队伍建设不能不置于这种特殊背景下予以考虑。③③当然，关于员额制改革将法官、检察官的员额比例确定为不得超过中央政法专项编制的39%，“这一比例过低”，是很多学者的共识。有学者认为，“中国与其他国家法院受理案件的标准、诉讼分流机制、法官与司法辅助人员的比例、法官的行政负担等因素不同”，故“有必要适当提高法官、检察官员额制改革的比例”，并“区分不同地区、类型、级别的法院，确定不同的员额比例”，同时“强化配套制度的建设，扩大司法辅助人员队伍”（参见陈永生、白冰：《法官、检察官员额制改革的限度》，《比较法研究》，2016年第2期 ，第21页。）。 或许这才可能既与“纠纷解决、社会控制、规则确认与权力制约”[8]的中国法院功能的背离不至太远，扮演好法院自己在“基层治理”中的角色，又从另一侧面彰显法院工作的“法律效果与社会效果的统一”。

2.细化相关规定与措施，为推进司法改革做好人力资源储备。党的十八大报告提出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）进一步明确了深化司法体制改革的具体要求。为保障与推进司法改革，中央先后出台一系列规定与措施。

中央全面深化改革领导小组先后通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》；④④2014年2月28日，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过。 《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》①①2014年6月7日，中央全面深化改革领导小组第三次会议会议审议通过。 《关于深化考试招生制度改革的实施意见》②②2014年8月18日上午中央全面深化改革领导小组第四次会议审议。 《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》③③2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议通过。 《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《深化人民监督员制度改革方案》④④2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过。 ；《人民陪审员制度改革试点方案》、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》⑤⑤2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过。 《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《关于完善法律援助制度的意见》⑥⑥2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议会议审议通过。 《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》、《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等。⑦⑦2015年6月5，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过。同年12月20日新华社报道：近日，中共中央、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》。《意见》“对于推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化，为建设社会主义法治国家提供人才保障具有重要意义。” 《意见》将法律职业从业人员范围及法律职业的准入条件等进行了规定。准入条件包括：思想政治、专业学历条件和取得法律职业资格的三个方面。特别规定：建立健全国家统一法律职业资格考试制度。这是中央全面深化改革领导小组第十三次会议通过的相关文件之一。与此同时，中央全面深化改革领导小组第十三次会议还通过了《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等，对加强法治队伍建设予以全面规范。 会议特别强调，建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制，对推进人民法院、人民检察院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高司法队伍整体职业素质和专业水平具有重要意义；《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》；⑧⑧2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过。 《关于深化律师制度改革的意见》、《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》；⑨⑨2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过。 《关于加强和改进行政应诉工作的意见》、《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》；⑩⑩2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过。 《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》、《公安机关执法勤务警员职务序列改革试点方案》、《公安机关警务技术职务序列改革试点方案》；2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过。 《关于健全落实社会治安综合治理领导责任制的规定》、《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》；2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过。 《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》、《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》、《关于从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官的意见》。2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过。会议强调，在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措。要坚持从实际出发，选择符合实际的组织形式、工作模式、管理办法，突出重点、分类施策，体现科学性、针对性、可操作性，积极稳妥组织实施。要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用，健全相关工作规则，严格责任制。会议指出，建立法官检察官逐级遴选制度以及从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官，是加强法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设的重要举措。要遵循司法规律，坚持正确的选人用人导向，建立公开公平公正的遴选和公开选拔机制，规范遴选和公开选拔条件、标准和程序，真正把政治素质好、业务能力强、职业操守正的优秀法治人才培养好使用好。要坚持稳妥有序推进，注重制度衔接，确保队伍稳定。 这一系列文件的通过及相关措施的跟进，对推进司法体制改革发挥了（着）积极作用，而法治专门人才是其重要支撑。

上述一系列规定与措施，无疑将对法治人才队伍建设发挥积极的促进作用。但也必须承认，这些规定与措施的实施，对民族地区而言还须细化、针对性需要增强。如何细化、如何增强？这需要各地从当地出发，出台配套规定与措施。

3.优化民汉双语法治人才成长成才条件。十八届四中全会《决定》指出，“创新法治人才培养机制”，并出台一系列相关措施。但如何创新，是值得研究的。不同地区不同行业，对人才的要求各不相同。我们应从实际出发，辅以配套政策，保障应用型人才培养：一是国家就业政策的导向要做适当调整，向欠发达（民族）地区倾斜；二是在普遍提升司法人员待遇、保障司法公平的同时，对欠发达（民族）地区要实行“差别化”政策；三是调整人才政策，规范双语法治人才引进与流动。对双语司法人才引进，可以适当降低或者不要求“法律职业资格”（引进后予以强化提升）。

（三）建立跨区域少语翻译中心

跨区域少语翻译中心的设置，可以考虑3种模式：一是由政府在相关语言区域中心设置，服务范围覆盖全区域的所有相关语言使用单位。优点是，政府主导、语言多样、保障给力。不足是：专业性会较弱。二是由司法机关设置，专门为司法机关提供服务。优点是专业性明显。缺点是运行成本高，与“员额制”推进会有冲突。三是鼓励社会资源进入，司法机关“购买服务”。优点是社会化程度高、市场运行，不足是“涉密事项”难以顾及。

参考文献：

[1] 少数民族法学教育的机遇与挑战——以内蒙古大学蒙授法学本科生就业现状为个案[M]//民族法学评论（第九卷）.北京：民族出版社，2013：577-587.

[2] 实施分类培养方案有利于缓解民族地区法律人才短缺[M]//民族法学评论（第九卷）.北京：民族出版社，2013：565.

[3] 法治人才培养机制创新与法学教育协同推进——以改进民汉双语法治人才培养机制为视角[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2016（1）.

[4] 王允武， 王杰.国家治理现代化背景下的民族自治地方社会治理[J].民族学刊，2015（1）.

[5] 林娜.案多人少：法官的时间去哪了.人民法院报，2014-03-16（2）.

[6] 薛永慧.从台湾法官与司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革[J].台湾研究集刊，2015（6）：79.

[7] 张千帆.如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究[J].比较法研究，2016（1）.

[责任编辑：吴平]