碎片化与整体性：综合行政执法改革路径创新研究

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摘要：综合行政执法改革是建设法治政府的重要环节，执法水平更是治理能力的重要体现。依循整体性治理理论进行审视后发现，我国行政执法存在执法理念碎片化、执法机构碎片化、执法机制碎片化、执法方式碎片化等问题。需要推行整体性变革，消除碎片化管理，从树立整体执法理念、整合执法机构、协调执法机制、创新执法方式四个方面进行改革创新，构建整体性综合行政执法模式，实现执法服务的无缝隙供给。

关键词：碎片化；整体性治理；综合行政执法

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）06-0022-08

现代社会是个系统而复杂的有机体，维持社会整体功能有序运行，达到“善治”目标，必须要实现“概念领域和实务领域的有机联接”[1]（p.9）。综合行政执法是社会管理领域中的重要环节，也是建设法治政府的主要载体，执法水平更是治理能力的重要体现。就执法实践而言，执法部门和执法体制是特殊历史条件下的产物，既做出了应有的历史贡献，积累了一定经验[2]，也表现出了先天不足和后天失调，不同程度存在着执法体制僵化、执法主体单一、执法手段粗暴、执法效率低下等流弊，致使政府管理目标与公民生存目标相距甚远。为此，全国各地纷纷开展综合执法改革，将过去分散化的行政执法活动有效集中，不断进行综合行政执法改革，这不仅是深化行政体制改革的迫切需要，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的内在诉求。执法主体力图通过系统、综合、协调的管理方式和手段创新来提升行政执法水平和治理能力，协调各方利益，重塑社会秩序，走出执法困境。笔者通过借鉴整体性治理理论，寻求逆碎片化管理思想，剖析、透视和破解行政执法管理存在的问题。

一、整体性治理理论与综合行政执法内在机理

（一）整体性治理理论溯源

整体性治理理论（Holistic Governance）是20世纪90年代对“理想官僚制”的批判和对“新公共管理”功能碎片化、公共价值偏离、沟通缺失的反思而逐渐形成的。经过近二十年的发展和完善，其理论主张和实践模式已得到众多西方发达国家的实践检验和现实认可，其理论核心主要是针对管理“碎片化”和服务质量差等问题[3]（p.48），强调以整体性为价值理念、以公民需求为导向，通过协调、整合和合作为治理机制，弥补传统官僚制和新公共管理理论的缺陷，提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给，构建整体性政府体制。

关于整体性治理理论的源流，众多学者都不乏贡献和创新。英国学者佩里·希克斯（Perri 6）是整体性治理理论的集大成者，分别从政府组织、准政府组织和非政府组织三个维度，总结出五种政府管理形态[3]（p.29），为建立整体性治理理论体系、回应治理现实诉求起到了奠基性的作用；帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）则以公众需要为出发点，强调整体性治理应该以公民、需求和服务为重点[4]（p.227），进一步树立了公民至上、需求为本和服务为基的价值理念；汤姆（Tom Ling）在实践基础上，把整体性治理分为“内、外、上、下”四个维度[5]，为整体性治理中组织整合提供了理论指导；波利特（Pollit）强调整体性治理应该从纵向和横向两个方向行动，努力实现四个方面的目标，即无缝隙服务的供给、更有效率地利用资源、增加政策的效果和促进主体之间的合作，更是细化了整体性治理的目标导向和衡量结果[6]。对于整体性治理理论在我国的引进和本地化，也不乏其人。周志忍是引入西方整体性治理理论的开拓者，出版了译作《网络化治理》，并且对整体政府的概念、体制、机制和运行管理等进行了系统的归纳和梳理，为政府推行整体性治理提供了理论参照[7]；竺乾威从新公共管理的衰微到整体性治理的勃兴，进行了全面而详尽的脉络阐述，指出后新公共管理时期政府的运作和部门的协调应该从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[8]；胡象明则以公共行政的范式变迁角度为切入点，认为整体性治理契合了现实需要，批判了新公共管理过度追求市场竞争并导致政府部门服务分散、责任模糊、缺乏沟通，断定其已失去往日雄风而日渐式微，并乐观地预测整体性治理理论将成为公共管理的新范式[9]。另外，我国台湾学者彭锦鹏认为，相对于其他公共管理理论，“整体性治理理论”在价值理念、政府职能、组织结构和协调治理等方面都有创新性的变革，是一种新的公共行政学理论典型范式[10]；韩保中则更为系统地阐释了整体性治理的基本内涵、组织原则、运行机制和具体方法等内容[11]。这些关于整体性治理理论的系统论述和思想火花，在理论上为政府创新和无缝隙服务供给、整合碎片化功能提供了一剂良方。

诚如20世纪末新公共管理运动倡导用企业家精神去改造政府一样，21世纪的现实呼唤整体性治理理论用整体性价值和整合、协调的方式去实现新的变革，“对它的探索现在可能已准备就绪”

[12]。归结起来，整体性治理理论主要有两大渊源。一是盛极一时的以竞争为特征的新公共管理模式的衰微。新公共管理推崇运用市场化手段将政府“转向细分的公共部门单元”[13]，通过多个服务主体的相互竞争来产生激励机制、降低服务成本、提升服务效率来满足公民需求，但过度的竞争削弱了部门和成员之间的沟通意愿、增加了协调成本，“造成碎片化的制度结构”[14]（p.251），从而削弱了政府处理公共事务的能力和整体功能的发挥。二是以合作和协调为特征的整体性政府改革运动的兴盛。随着新公共管理理论范式的终结，其弊端和困境已充分显现，政府公共性日渐没落，技术理性超越价值理性，公共责任履行显得力不从心。为此，西方各国开始涌现了多种治理与政府改革模式，这些模式都是以信息化、制度化、常态化和合作化来实现公共价值、提高公共服务的品质、实现公共利益。通过梳理整体性政府相关理论后，可以总结出整体政府进行政府治理与改革模式创新的理论化系谱，即跨界性协同结构的理论化系谱（参见图1）[15]（pp.171172）。

（二）整体性治理理论的意涵阐释

20世纪90年代，继西方发达国家英国、澳大利亚以及新西兰等盎格鲁—撒克逊国家率先发起“整体政府”改革之后，美国、加拿大等国也加入到了这场协作性公共管理改革与探索的行列，并成为全球范围内治理变革的策源地。西方国家对于整体性治理理论的运用有不同的解释，存在诸多称谓，但这些运用都有着共同的特点，即通过整合和有效合作来解决复杂而棘手的碎片化问题。其整合和合作机制可以运用到不同类型和不同层级的组织机构——上下级政府之间、不同层次政府部门之间、同级政府不同部门之间、政府和各种非政府组织之间等，主要“通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”[6]。在综合相关文献基础上，我们认为：整体性政府就是对僵化的官僚制和碎片化的新公共管理的批判，用整体性的价值理念和结果导向的绩效文化去弥合政府功能的缝隙，重新整合碎片化的管理方式，重构政府组织结构，建立以合作和协调为核心的治理机制，推动跨界的联合，创新工作方式，有效提升政府的工作绩效和治理能力，满足公民的服务需求，实现公共利益和承担公共责任。

从价值取向层面看，整体性政府本身试图萃取和整合新公共管理理论的效率主义和民主行政理论公平至上的精髓，使工具理性和价值理性在治理过程中交互辉映、相得益彰。从工具理性层面看，协调和整合是整体性治理的两个关键词，更是整体性治理需要关注的核心价值和主要指标。弥合组织间的配合缝隙和消除组织外的认识偏差是协调的目的，而统筹不同治理主体行动和注重结果导向、达到行动上的一致是整合的要求。随着公共事务的复杂化加剧，政府各个组织机构、内部人员、不同政府之间的分化和差异也日渐明显和突出，加之由于部门利益化驱动和“经济人”本性在客观上造成治理体系的碎片化，这势必导致组织部门不协调和成员自利化甚至产生破坏整合的反作用力。整体性治理通过整合手段和政策协同，以协调、整合以往碎片化治理的各种关系来提高治理的效率，更好地解决公民的各种利益问题，实现公共服务的整体性。从这个意义上说，整体性治理继承和延续了新公共管理效率主义的优点，重新解释和弘扬了工具理性的长处，恢复和重构了公众在政府治理中的主体地位，逐渐向治理的本质回归。

（三）综合行政执法改革的内在机理

1.执法缝隙：分割治理与“部门自利性”的风险

“分割治理”是由政府条块分割、上下同构的管理体制造成的。在行政执法中，环境、安全、交通、工商、城市管理等多个部门在执法对象上形成明显的区间化、分段化和孤立化特征，权力配置互不隶属，权力行使各自安排，针对执法对象各管其中一段。由于体制机制等众多原因，行政执法部门不同程度地存在机构庞大、队伍分散、执法扰民等问题，对公正执法和统一执法形成阻碍，破坏执法权威，影响执法公信力，侵害执法对象的合法利益。

“部门自利性”则是由行政执法单位的部门利益牵制和“自利性”倾向而进行的行为抉择造成的。对于部门利益多的执法服务，各个执法主体都会争先行动，唯恐失利，无利不图。“部门自利性”动因主要来自政府部门主观上的行为选择。在具体行政执法过程中，执法行为与部门利益、个人绩效休戚相关，相当部分执法队伍经费实行自收自支，或用执法经费来补充解决财政经费、办公经费等，产生“收罚相生”的恶性循环，由此在一些无利可图的领域出现执法部门不作为或假作为的现象。

2.部门壁垒：边界成本的提高与“整体性”价值缺失

在行政执法的过程中，执法部门间由分治到协作的转变，造成了跨部门沟通成本的增加。一方面，行政执法部门之间的工作沟通和互相协调需要时间、信息、设备、人员等资源的互通；另一方面，针对行政执法当中的不作为、乱作为和假作为等不当行为要进行及时监管，而处理这些执法不当行为都需要执法主管部门付出实际成本和代价，构成了执法协作的“边界成本”。尽管随着信息现代化的发展，先进的沟通手段与监督手段不断增多，但由于“部门壁垒”的客观存在，执法部门之间依旧存在着高昂的交流成本，这笔费用不仅加大了执法部门之间相互沟通的难度，也使得执法内部组织的优化更加艰难。

执法效率的提升与执法机构之间的协调，都有赖于执法各部门对“整体性”价值的认同。行政执法机构作为一个管理部门，创造和实现“整体性”价值可能增加执法部门之间合作和协调的风险性。但作为“碎片化”机制在执法改革层面的表现，“部门壁垒”的客观存在阻碍了执法部门协作的有效达成，这种阻碍作用甚至已经影响到了政府改革的发展。

3.机构林立：人浮于事、制度失范、执法低效

当前，由于传统计划经济体制影响的残余和市场经济体制发展的雏嫩，行政执法机构依然带有条块分割、功能碎片、管理非人格化的瑕疵，在“分割管理”的行政执法体制下，执法部门更多地从各自的利益和好处来行使执法权力，执法机构之间互相隔绝。各个执法部门根据业务和管辖的需要，先后成立独立的执法队伍，造成了执法力量多头分散、行政经费严重不足、人员素质良莠不齐、执法程序流于形式等问题。在市场经济体制下的今天，更多表现出的是一种“执法低效，制度失范”的现状。其主要表现在：执法权力横向过于分散、纵向趋于雷同，经常出现部门重复执法、多头执法和各自为政的现象。“人为法设”怪象不绝于耳，新法律成立新队伍，导致执法机构过度膨胀、臃肿不堪；但到具体执法时，表现为执法任务和执法人员严重不匹配，出现执法无力和管理无序的现象。

二、综合行政执法碎片化的表征

当前，综合行政执法是一种压力型执法模式，即权力行使以上级主管部门的意志和方向为标准，以责任和奖惩为激励手段，“将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式”[16]。在这种体制下，行政执法形成了唯上求稳的逻辑混乱，各个执法机构形成了形式和实质上的冷漠，“产生了以隔离为主要特质的高度分散化的组织”[17]（p.18）。这种以“隔离”为主要特征的执法体制，不少学者用“碎片化”加以解释，并指出这种“逆大部门制”利益纷争会扼杀公共利益，在“部门利益进行各种争论、妥协、讨价还价后，才能制定出公共政策” [18]（p.78）。

（一）执法理念碎片化：公共利益和责任的迷失

汤姆·克里斯滕森（Tom Christensen）和皮勒格特（Per Lgreid）认为，“整体性政府模式发挥作用的关键在于文化和价值上，结构调整并不能充分的实现整体性政府倡议的初衷和目标”[19]。在行政执法实践中，由于历史与现实原因，综合行政执法在不同层级的认识上出现了偏差，导致执法理念扭曲，形成了区间理念碎片化，具体表现为中央政府和地方政府对执法利益和责任的迷失、整体利益和局部利益的博弈。具体来说，在中央和部委层面，一般认为综合行政执法属于地方政府和区域管辖的事宜，可以由当地政府局部进行调整和协商，维持局部利益和责任观，以致在中央整体管辖内的所有部委职能中，没有明确行政执法的责任单位，使行政执法价值理念浮于空中，无法落实。而在地方政府层面上，由于政府管理和执法需要，执法理念多以本地区局部利益和短期效益为出发点，对事关社会整体和长期利益考虑不多，从而出现了价值理念认识上的冲突，导致中央和地方公共利益和责任上的相悖和矛盾。此外，由于立场各异和认识角度不同，执法主体和执法对象在理念认识上也相距甚远，形成主观价值碎片化。具体来讲，综合行政执法涉及执法主体和执法对象的利益分配，执法主体从部门和政府立场去思考和检视执法权力，容易忽视执法对象的实际利益；而执法对象从自身和物质立场去支配自身行为，由于双方认识立场的对立，出现了公共利益和私人利益抗争，产生了执法困境。

（二）执法机构碎片化：无缝隙执法的缺位

在综合行政执法中，由于种种原因，传统执法体制部门林立，重复低效，多头执法。以流动小商贩为例，在管理环节就涉及工商、税务、公安、环卫、质检等众多行政部门，民间形象比喻是“九龙治水”。众多行政执法机构各自为政、重复执法，显然不符合现代治理管理要求，还容易产生“乱处罚、乱收费、乱摊派”问题。另外，一些行政执法部门为了适应现代政府管理需求，把部分执法项目进行服务外包、特许经营，建立伙伴关系，虽然一定程度上丰富了公共产品的供给、提升了公共服务的质量，但也“加剧了公共部门机构碎片化倾向，引发了协调与整合问题”[20]。

（三）执法机制碎片化：“一站式”供给的不足

传统科层执法管理体制注重执法效率的提升和目标任务的考核，通过理性化、专业化和非人格化的执法管理和等级制权威影响个体行为，关注部门利益、层级利益[21]（p.1095）。但这种高度封闭和僵化的执法体制导致了执法运行机制的碎片化。具体来说，在行政执法领域内，行政执法的决策、执行和监督分散在不同机构，提供执法服务比较散乱，“容易产生诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题”[3]（p.48），无法形成整体的执法服务供给，功能碎片化严重，对建立共同领导、共享治理、共同合作等新的工作方式产生不利影响甚至起到阻碍作用。

（四）执法方式碎片化：执法服务的重叠

根据依法行政的原则，综合行政执法以法律、经济、行政和教育等手段为主，但具体到各个行政执法机构，由于部门性质和行使方式各异，面对复杂的执法环境和众多的执法事项，难以形成统一的执法服务，导致执法服务的碎片化，造成执法重叠。以管理街道个体户为例，工商部门主要侧重于管理税务交纳，交通部门主要侧重于秩序维持，质检部门侧重于食品安全，环卫部门侧重于环境卫生等。对于同一执法对象，由于行政执法部门功能不同，形成多样化的执法方式，出现了分散重叠的执法服务。执法方式的碎片化直接影响行政执法部门的形象和效率，影响执法权威。许多执法实践表明，执法方式的碎片化影响执法效率，形成“执法阻滞”，“政府无法再独立运作下去了，协调合作是这个游戏的名词” [22]（p.63）。

三、综合行政执法改革整体性创新的路径策略

行政执法改革是一项系统工程，需要多个行政执法部门协调联动，诚如马克·霍哲所言“现在的服务提供的合作安排可能是出现的日常关系的一个更为准确的特征”[23]。解决之道在于推进综合行政执法治理模式的创新，变“运动型”执法治理为“可持续型”执法治理[24]，推行整体性变革，消除碎片化管理，建立大部制管理体制，消除各部门之间的“人为边界”，建立扁平型组织结构，实现行政执法的整体性创新策略。

（一）树立整体执法理念：追求公共利益和责任的整体价值

综合行政执法不但要树立公共利益为中心的政府职能观，履行执法责任，还要建立与其他行政部门协调联合的执法理念，即政府统筹、执法部门负责、相关部门协同，共同执法，形成合力，这是现代民主行政的要求。一方面，树立公共利益至上的柔性执法理念。整体性执法理念有效整合了价值理性和工具理性的冲突，要求执法以公民需求为基础、以公共利益为核心、以现实问题为抓手、以执法效率为导向，最终目标就是“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命”[25]（pp.472473）。协调好中央和地方两个层级的利益诉求，处理好公共利益和私人利益的冲突对抗。目前我国一些地方行政执法部门选择教育执法、劝说执法、告知执法等柔性执法方式，取得了非常好的效果，让秉持“为民”、“公正”、“文明”的执法理念深入人心。另一方面，营造共同治理和共同责任的执法文化。“责任”是希克斯的整体性治理理论中的重要概念，他还提倡诚实和效率服务于责任[8]。对于行政执法而言，需要从“小城管”转变为“大城管”理念，避免公共利益和责任的“分段碎片”，树立广义的行政执法观，让和谐执法的理念四处洒播。

（二）整合执法机构：建立整体性的行政执法体制

1.整合执法机构与专业监管机构。综合行政执法体制改革创新过程中面临的一个基本问题是如何协调和处理好执法决策与专业监管之间的关系，从而形成整合、高效和协调的执法管理体制。具体来说，可以分为宏观与微观两个层面。在宏观层面，即在行政机构内部，合理划分执法决策和专业监管机构之间的职能关系与权责界限，建立和完善权力清单和责任清单，让执法机构和专业监管机构之间分工有序、配合有力。就综合行政执法体制改革而言，关键在于业务主管机构和执法机构之间权责关系的明晰界定。业务主管机构加强指导和规划，做好监管和考核工作；执法机构要履行好行政执法职责，及时反馈和沟通执法中存在的问题。在微观层面，即在大多数专业监管职能机构内部或行业监管领域内部，从构建行政决策、专业监管、综合执法与行政监督相互分工与协调制约行政权力体制的角度出发，要重新厘清各个内设机构与下属直管执法机构之间的职能关系，清晰界定权责分工，建立健全部门内部各机构间无缝衔接的分工协作与制约监管体制。

2.优化执法机构设置。第一，部门内部综合设置。在一个管辖区域内，针对同一业务范围，要整合多支队伍，优化队伍管理，原则上只能设置一个执法机构，业务重点向交通安全、市场管理、城乡建设等领域倾斜，并经常性开展行政执法工作。第二，执法层级优化设置。从执法业务的需要和现实情况出发，遵循大部制要求，重点整合市和市辖区的执法队伍。如果是业务性质相近、职责相同的队伍，原则上只设置一个层级，加强在劳动卫生、工商管理、环境保护等重点领域的执法力量，使执法人员下沉到基层一线，充实基层执法队伍。第三，跨部门科学设置。按照深化行政管理体制改革的要求，推行“大环保”、“大交通”、“大农业”和“大文化”等方面的相对集中处罚权，建立执法清单制和执法责任制，保障跨部门执法的实施。第四，区域内部综合设置。针对执法环境的不同情况，在业务分块基础上，重点加强对高新开发区、文化创意园区、产业功能区的执法创新，建立区域内综合执法机构，实施单列管理，开展综合执法业务。

（三）协调执法机制：提供无缝隙的综合执法服务

1.信息共享与领导协调机制。实施综合行政执法的地区大多都没有建立相匹配的综合行政执法信息中心，信息碎片化和“信息孤岛”现象普遍存在，执法人员基本靠人工收集处理信息，难以进行科学、准确的预测和分析，难以与信息化运用和智能化管理的现代治理模式发展要求相匹配。因此，有必要建立健全综合行政执法信息中心，釆集、分析与共享执法信息，构建有助于促成综合执法与专业监管职能和机构相协调的信息平台。与此同时，还应在综合行政执法信息中心基础上，建立一个领导协调机制，建立综合行政执法部门与相关专业监管部门参与的部门联席会议制度，全面负责、协调和处理管辖内的执法矛盾，及时总结执法经验，处理突发的执法抗争行为。该机制的主要职责在于解决综合行政执法与专业监管部门之间的推诿扯皮、“监管真空”、不愿意监管等问题，让执法和监管人员在“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”。

2.执法预警机制。综合行政执法中多部门协调事件处理的预警，就是随着执法事件的升级，预警信息部门迅速采集执法关键信息和衡量指标，通过数字化的分析和处理，对执法事件发展趋势、走向以及社会承受力进行前置预测，快速形成执法预警信息，并通知相关部门做好应对措施的活动。执法预警机制实质就是通过预警信息的反馈，执法部门和监管部门迅速行动，控制违法事件的蔓延，为有效解决问题创造条件，不使事件扩大从而造成不良社会影响。在具体操作上，执法管理部门在固定时间节点（比如每日、周和月）完成预警信息表制作和信息网络的发送，定期交换执法与监管准确的执法信息，形成执法合力，快速应对执法危机。

3.执法督办机制。综合行政执法中执法督办事件的处理，主要是在正常法律赋予的权限内和相关行政执法部门的主导下，对管辖内发生的违法事件形成联动督办处理机制。就协调执法和监管相关责任部门之间的具体行动，形成明确的责任追究机制，建立执法权力清单和责任清单，防止执法部门“踢皮球”和玩忽职守而对执法对象合法权益形成侵害。在具体操作上，可以基于上述领导协调机制与联席会议制度，建立重点、重大行政执法事件督导制，制定行动方案和处理程序，构建执法部门协同参与的快速反应机制，预防和应对管辖区域内执法群体性事件的发生，维护执法稳定，实现常态化协同。同时，执法和监管部门指定专人负责汇集执法动态流程表和时间节点，定期向对方通报执法事件的处理结果和反馈意见，实现执法与监管双重跟踪的督办。

（四）创新执法方式：构建整合的综合执法模式

1.三级整合执法。推行综合行政执法改革时，在理顺各层级执法职权、强化业务指导的同时，重点加强市、县（区）、镇（街）执法部门之间的统筹协调力度，注重各层级的分工合作，由市级对县级执法机构实行业务指导、县级对镇（街）执法队伍实行垂直管理，这既保证了市级对综合执法进行有效的统一指挥和协调，又强化了县级对镇街的领导、管理和执法责任，有利于消除镇（街）执法不到位等弊端。同时，针对执法热点、难点问题，研究制定整合执法的方案和政策，集中执法力量，加大巡查和处置力度，采取切实有效的执法措施，进一步畅通执法管理体制，形成整合的执法联动。

2.数字化执法。在经济发达地区，可以通过建设智慧城市的载体，整合现有的行政资源和网络信息资源，构建网络互联、信息互通、执法资源共享的数字化网络系统平台，再造执法管理流程，实现管理工作由传统管理向现代管理、粗放管理向集约管理、单一管理向多元管理转变，整合利用现有的视频监控设备、语音传输资源、电子政务网络，开发执法管理应用软件，增加视频监控设施，实现信息化、数字化、精确化、全方位的新型数字执法模式。

四、结语

在全球化背景下，随着信息技术应用的加速推进，公共事务愈来愈复杂化，政府和综合行政执法部门及时运用公共行政学基本理论指导执法实践，是落实全面深化改革要求的积极尝试，但改革不会一蹴而就，需要持续不断的努力。整体性治理理论坚守和重构公民的主体性，高举整合和协调的旗帜，倡导整体性执法模式，主张提供无缝隙执法服务，不失为解决当前行政执法困境的一剂良方。但由于整体性治理理论是西方语境下的产物，其价值适应和本土化改造还面临不少难题，可能还会水土不服，需要及时对理论进行修适，更需要通过实践进行检验，并做出前瞻性思考和创新。

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[责任编辑：张英秀]