乡村振兴战略下农村土地经营权流转中的农民权益保障策略

摘" 要：在乡村振兴的浪潮中，土地作为农民生活与发展的基石，面临着新的挑战。随着农民外出务工增多，农村土地弃耕抛荒问题凸显。土地流转作为应对策略，通过合理调配土地使用权，让土地资源得到更高效利用。该文聚焦农村土地经营权流转模式，深入分析乡村振兴战略下农民在土地流转过程中可能面临的权益问题，并提出保障策略，为我国农业现代化提供支持，确保农民在土地流转中受益，进一步发挥土地在乡村振兴中的关键作用。

关键词：乡村振兴；农村土地经营权；土地流转；农民权益；保障

中图分类号：F321.1" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）23-0107-04

Abstract： In the context of rural revitalization， land， as the cornerstone of farmers' life and development， is facing new challenges. As farmers go out to work more and more， the problem of abandonment of farming and abandonment of rural land has become prominent. As a response strategy， land transfer allows land resources to be used more efficiently through reasonable allocation of land use rights. This paper focuses on the transfer model of rural land management rights， deeply analyzes the rights and interests issues that farmers may face during the transfer process under the Rural Revitalization Strategy， and proposes guarantee strategies to provide support for China's agricultural modernization， ensure that farmers benefit from land transfer， and further utilize land. The key role in rural revitalization.

Keywords： rural revitalization; rural land management rights; land transfer; farmers' rights and interests; guarantee

随着我国经济的迅猛增长，人民收入和生活质量均得到显著提升。新型城镇化进程的加速使得农村人口大量流向城市，农村人口流失严重，导致农村地区耕地荒废，土地利用效率骤降，不仅是对土地资源的巨大浪费，更对我国农业生产和农产品供应体系构成严峻威胁。在此背景下，党的十九大提出的乡村振兴战略，致力于全面解决“三农”问题，满足人民基本生活需求，其中关于农村土地承包经营权的相关政策，可推动农村生产方式的规模化、现代化和机械化，从而提高农业生产效率和经济效益。当前农村土地流转实践中农民的权益保障问题日益凸显，为实现农业可持续发展需加强农民权益保障，确保乡村振兴战略的顺利实施。

1" 农村土地经营权流转概述

1.1" 内涵

在“三权”分置制度的深化与实施中，农村土地经营权应运而生，可解决农户土地流转受限的难题。通过土地经营权，农户能在更广泛范围内流转土地权益，同时保持原有承包权。农村土地经营权流转政策下，农村土地经营权受让人在合同期内可依法占有农地并遵循法律规定，保持土地性质和农业用途，并保护农业生产和生态环境，在此前提下受让人可自主经营农业并获取收益。

1.2" 模式

农业现代化，作为乡村振兴的关键支撑，在我国人地矛盾突出的背景下，面临土地分散的挑战。土地承包经营权流转作为农村经济发展的自然产物，展现出多元化运作模式，成为优化土地资源配置的重要手段。依据《农村土地承包经营权流转管理办法》以及典型案例归纳出4种土地流转核心模式。

模式一：土地互换模式。该模式专注于满足农村集体经济组织内部农户的需求，通过农户间的承包地及经营权交换，提升耕作效率和管理便捷性，进而促进土地的规模化、集约化经营。其操作简便、成本低廉，深受农户欢迎。然而，当前土地互换多基于口头协议，缺乏正式合同和法律保障，存在短期性和纠纷风险。以江苏省盱眙县为例，兴隆乡通过土地互换模式成功整合零碎土地，实现集约化利用。原本分散的小块土地经互换后，平均每块面积扩大，户均地块数减少，提高农户的耕种效率和积极性。

模式二：土地出租模式。在此模式下农户将土地租赁给农业生产大户、企业或合作社，租赁期限长且租金一次性结清，为农户带来显著增收。这一过程中土地承包关系保持不变，农户权益得以保障。土地出租模式在农业经济发达地区尤为适用，促进土地的规模化经营，融合农户自主与村集体推动的双重力量。而“反租倒包”作为出租模式的特殊形式，先由村集体以定额租金从农户手中集中土地，再进行统一规划，最后通过市场机制将土地发包给合适的经营者。这一策略大大加强村集体的作用，还使土地流转更为集中、有序，有效推动土地规模化经营，同时也有效遏制耕地“非农化”和“非粮化”现象。例如，安徽凤阳县小岗村土地反租倒包模式。面对农民进城务工导致的土地撂荒问题，小岗村采取创新举措，通过村集体整合农户土地，进行统一规划管理，并租赁给农业企业。这一环节下村集体有效规范流转行为，降低农户风险，使大量撂荒土地得到有效利用，实现规模化和集约化经营。为深化农村集体产权制度改革，小岗村于2012年成立集体公司，规范土地流转，保障农户权益。至2016年，更是组建集体资产股份合作社，通过定期分红方式增加农民收入，强化村集体在土地保护中的主体作用。

模式三：土地股份合作制。这一模式适用于经营高效、产业融合发展的地区，流转期限长，对土地确权有较高要求。土地股份合作制可实现农户土地经营权向股份的转化，交由企业或公司经营，形成风险共担、利润共享的机制。以佛山市南海区为例，该区早在20世纪90年代就探索土地改革，实行“一制三区”模式。通过清产核资、量化集体资产为股份，明确产权归属，加强权责保护，促进土地顺畅流转。南海区还实施分区规划，确保资源高效利用和农业规模化经营。特别是基本农田，采取严格保护措施。此外，南海区制定严格章程，确保股份制度稳定公正，仅允许内部成员参与分红，禁止股份赠送、转让与抵押。

模式四：“土地超市+土地银行”模式。该模式通过农资运营管理公司，将农民和村集体的土地经营权集中，形成“土地超市”，为土地提供精准估值和多样化选择。同时，公司设立的“土地银行”则提供土地承包经营权抵押贷款等金融服务，有效盘活闲置资源。此模式在政府引导、村集体实施、农民参与的框架下，构建一个规范有序的土地流转市场，整合零散土地，提升流转效率，推动土地的规模化、现代化经营。通过高效的信息交互平台，降低交易成本，提高交易的公平性和效率。以湖南省宁远县为例，通过农村资源运营管理公司，实现土地的集中收储和规划，借助土流网平台，实现土地的精准估值和高效运营。农民和村集体可通过“土地银行”享受金融服务，激活闲置资产，进一步提升土地价值。

2" 乡村振兴战略下农村土地经营权流转中农民权益受损根源

2.1" 市场机制未健全，土地流转待完善

在市场经济体制下土地流转价格主要受制于市场供求关系，因此也可以直观反映市场需求。农村土地作为稀缺资源，其流转价格应依据实际价值来设定，当前土地流转价格评估机制尚待完善，监管力度不足，制约定价体系的健康发展。土地流转中介服务机构可确保信息传递时效性，但现实中机构数量有限，土地流转多局限于小范围，部分地区甚至由村委会兼任中介，削弱服务效能，甚至滋生腐败，损害农民权益。随着土地流转规模的扩大和闲置土地的充分利用，市场参与度亟待提升，然而政府主导的土地流转模式未能充分发挥市场效应，导致利益分配失衡，与农地流转政策目标相悖。

2.2" 农业用途遭变更，流转收益分配不均

在土地流转的现行操作中，由于收益机制尚不完善且定价标准不够明确，土地价格常显得随意，导致接收方有机可乘，以低于市场价的条件获取农民土地经营权。农地管制虽在保护耕地，却也限制农民根据土地条件获取合理租金的权利，使得农民在流转中仅能获得微薄租金，无法享受土地增值带来的实际收益。《中华人民共和国农村土地承包法》明确要求土地流转须坚守耕地保护原则，确保土地用于农业生产，然而实际操作中，部分不法商家和个人为追求利益最大化，擅自改变土地用途，建设非农业设施，不仅缩减耕地面积，降低农业产量，更对周边环境和居住条件构成威胁。个别群体为追求短期高产，过度使用化肥和农药，严重破坏耕地质量，对农业的可持续发展造成不可逆转的损害。

2.3" 法律意识较淡薄，纠纷解决缺指引

在推动农村土地经营权流转的过程中，依法流转与自主自愿原则极为重要。部分地区部门出于利益考量忽视原则，导致农村土地经营权流转操作不规范，进而产生众多纠纷。纠纷的根源在于农民与地方政府工作人员的法律意识不足，同时农民权益保护及纠纷解决机制尚待完善。尽管有《农村土地承包经营权流转管理办法》作为指导，但实际操作中，农民因法律知识匮乏，常采用口头协议代替书面合同，导致流转行为不规范，而在纠纷发生时，因证据不足，农民难以获得法律有效保护。加之村级组织和地方政府部门在处理土地流转时，存在不依法办事、滥用权力和行政干预的问题，加剧流转的混乱，也加深农民与政府间的矛盾。此外，目前解决纠纷的方式包括协商、部门介入、仲裁和诉讼，但农村基层调解组织往往选择回避，将纠纷推向法院，这一处理方式复杂且耗时，法院在调解和裁决时难以兼顾各方利益，导致纠纷长期未解。不仅浪费司法资源，也影响司法公信力。

2.4" 社保制度滞后性，农民权益难保障

目前，农村地区的社会保障覆盖面相对有限，主要集中在基本的养老和医疗保险上，其他重要领域的社会保险制度尚未健全，农民就业服务体系亦需完善，对于土地流转后的农民而言，难以确保其基本生活需求，削弱农民的土地流转意愿，对土地流转政策的实施效果产生负面影响。土地流转作为农村改革的关键，直接关系到农户的社会保障问题，土地流转后，农民对社会保障的需求愈发迫切，然而城乡社会保障体系间的显著差距，加之历史遗留问题、农民心理预期及资金不足等因素，使得农民的养老、医疗及最低生活保障等需求难以满足，成为土地流转顺利推进的绊脚石。更值得注意的是，农民社会保障问题的立法体系尚需完善，缺乏明确具体的操作规范。从国家层面的法律法规到相关政策，多倾向于原则性指导，缺乏具体的实施细则，导致农民社会保障权益的落实面临诸多困难，难以真正落地，农民在土地流转后无法享有应有的社会保障权益。

2.5" 监管机制存缺陷，流转过程隐患多

土地流转的监管体系在许多区域仍不完善，审核不严、风险防范不足，直接威胁到农民的权益保护，更影响土地经营的合法性和国家粮食安全。土地流转监管实践中，部分地方政府和村集体在土地流转中放松对参与者的筛选，导致一些风险较高的主体进入市场，增加农民的风险。政府部门在土地经营者审查中若不严格把关，可能导致经营不善的风险传递给农民，如无法正常支付流转费用甚至违约跑路，严重侵害农民利益。此外，针对土地流转过程中的生态环境问题，政府部门过于强调土地流转主体的合法资格，忽视环保义务和生态修复能力。土地生态环境与农民利益紧密相连，土地流转应兼顾经济效益与生态可持续。

3" 乡村振兴战略下农村土地经营权流转中的农民权益保障策略

3.1" 确立流转价格机制，动态调整促公平

在土地流转实践中，土地流转价格成为保障农民权益的核心议题，为确保农户权益，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动土地流转价格机制的科学构建与适时调整。合理的土地流转价格不仅能保护农民土地权益，还能增加其财产性收入，提升土地的财产价值。针对当前土地流转价格与市场价值脱节的问题，相关部门需深入考察市场供求关系，将土地经营权全面融入市场，由市场价格和价值规律决定流转价格。政府应加强监管，通过专业土地评估机构提供价格指导，确保交易公开、透明、公平，同时鼓励多方参与竞争，最大化土地流转收益。此外，相关部门需建立健全农地市场价格体系，科学评估土地基准定价和标定地价，确保市场价值与实际价值相符，切实保障农民土地收益权；建立土地流转市场价格动态调整机制，明确调整周期和幅度，保障农民流转收益的稳定性和可持续性，促进土地流转市场的健康发展，实现农户与市场的共赢。

3.2" 完善农村土地产权制度，健全征地补偿机制

在土地流转与耕地保护的关系协调中，保障农民权益非常关键。首先，需强化耕地利用规划的精细管理，严格把控非公益性用地规模，确保耕地资源的合理利用。同时，应加大对非公益性用地的审查力度，防止滥用耕地现象。其次，耕地质量保护应重视生态福利和代际平衡，通过科学规划和管理，确保耕地占补平衡，既满足当前生产需求，又保障未来发展空间。征地制度改革需明确范围、完善补偿制度，平衡经济因素与社会价值观，规范征地行为，确保农民权益。补偿标准应基于农地价值，建立公平机制，确保农民在征收过程中获得合理补偿。此外，完善土地征收程序，增设应急、公告、调查等程序，确保征收公正透明，为农民提供坚实保障。这些措施将有效协调土地流转与耕地保护关系，保障农民权益。最后，在推进农村土地流转过程中，完善土地产权制度是核心，需明确农民集体土地所有权主体地位，并精准界定产权边界，确保农民拥有完整产权，强化农村土地承包经营权确权登记。同时，应健全农民承包经营权权能，理清所有权与经营使用权关系，让农民享有土地使用权、收益权、处分权及发展权，保障其在流转中的权益。此外，完善土地保护制度至关重要，需从物权角度保护流转双方权益，明确民事责任、侵权责任及救济手段，为土地流转提供坚实法律保障，确保流转过程顺利进行，助力农业现代化和乡村振兴。

3.3" 提升法律意识水平，健全纠纷解决体系

为贯彻依法流转、自主自愿的原则，确保农村土地经营权流转的规范与公正，需不断提升市场参与者法律素养。国家应加大法治宣传力度，确保农户、村委会和经营权受让者等深入理解和遵守法律规章，推动法定书面合同的广泛使用，确保流转活动合规进行。为强化法律支持，地方政府应与高校合作，引入法律专家共建法律咨询服务平台，为土地经营权流转市场提供精准法律指导。在优化纠纷解决机制方面，国家相关部门应制定更为详尽的规范。工商企业等社会资本在取得土地经营权前，需接受严格且统一的资格审查，以提高流转的透明度和公正性。同时，加快仲裁体系建设，使其成为纠纷解决的首选，既保护流转双方权益，又节约司法资源。此外，需充分发挥农村基层组织的调解作用，有效化解基层矛盾，确保问题在基层得到及时解决；完善司法救助和监管制度，严厉打击侵犯农民利益、政府不作为及部门推诿等行为，确保农民权益得到有效保护。

3.4" 强化社保制度建设，降低经营风险压力

农村社会保障制度作为土地流转中的稳定基础，可捍卫农民权益，促进土地流转，推动乡村治理现代化。首先，农村社保体系需全面升级，不仅涵盖养老、医疗等基础保障，还需延伸至就业、教育、扶贫等多领域，确保农民生活的全方位保障。同时，要加速缩小城乡社保差距，通过促进就业、拓宽就业渠道、吸引人才回流等举措，为农民创造更多发展机会，消除其后顾之忧。其次，扩大农村社保的覆盖面，特别关注土地流转中失去保障的农民群体。同时降低参保门槛，尊重农民意愿，激发其参保热情。在资金筹措上，应探索多元化渠道，鼓励社会资本参与，完善缴费机制，并通过税收政策等增加社保资金来源。此外，在土地流转中需建立健全经营风险保证金制度，要求土地流入方在具备经营能力的基础上，缴纳一定金额的风险保证金，以应对可能的生产经营失误，保障农民权益不受损害，该保证金也可作为农民受损时的赔偿资金，降低其风险承担。最后，政府应加大农村社保支持力度，通过财政补贴与个人缴纳相结合的方式，为农民提供更为坚实的保障。对于返贫风险较高的地区，应适度提高财政补贴比例，或实施点对点帮扶政策，确保农民在土地流转过程中不会陷入生活困境。

3.5" 健全流转监管机制，确保流转安全有序

为完善农村土地流转监管机制，确保经营权合理流转并保护农民权益，需突出农民的主体地位与自主选择权，减少政府部门的不当干预，明确政府角色为引导与支持。对土地流转经营者，应强化资格审查，设立高标准，全面评估其资金、管理及履约能力，降低农民风险。同时，土地流转过程中的环境问题不容忽视，农村土地是农业生态安全的关键。相关部门需建立严格的环境监管和责任机制，确保土地流转不损害生态环境，通过制定环境保护方案，预警潜在污染，保护生物多样性，并对环境损害行为追究法律责任。此外，在完善监管机制时需平衡土地开发的经济与生态价值，确保土地流转不仅能推动农村经济发展，还能保护生态环境，确保土地可持续利用，保障农民权益和农村经济健康发展，构建土地流转的双赢局面。

4" 结束语

在推进“三农”问题的解决过程中，农民福祉与发展始终是核心。农村土地经营权流转与乡村振兴并行，法治保障尤为关键。为确保土地流转的公平与高效，应构建市场价格形成与调整机制，保障供需双方权益。同时，强化法治意识，健全纠纷解决机制，维护农民权益。此外，需构建农村社会保障制度提升农民抗风险能力，促进土地流转的稳定与可持续发展，构建土地经营权流转监管机制，最大程度保障农户权益，促进农村经济健康发展。在土地流转的深化发展进程中，需要预见并应对潜在挑战，通过政策优化、法治强化与服务提升，切实保障农民权益，推动土地经营权流转事业稳健前行。

参考文献：

[1] 严近月，冯倩，黄思月.农村土地流转中农民权益流失及保障对策研究——以成都市为例[J].农村经济与科技，2024，35（6）：185-187.

[2] 常萌萌.乡村振兴视域下农村土地承包经营权流转问题研究——以黑龙江省B县为例[J].村委主任，2023（12）：63-65.

[3] 李宗泽，赵丹，王兴伟.乡村振兴背景下农村土地承包经营权流转现状及存在问题[J].园艺与种苗，2023，43（12）：99-100.

[4] 李爱新.加快推动土地经营权流转促进乡村产业高质量发展[J].农业科技管理，2023，42（4）：44-47.

[5] 谭虎.农村土地承包经营权流转中农民权益保护机制——以重庆市为例[J].农业科技与信息，2023（7）：180-185.

[6] 鲁法娟.全面推进乡村振兴战略下农村土地经营权流转问题——以山东省泰安市为视角[J].山西农经，2023（6）：76-79.

[7] 张亮.乡村振兴战略下农村土地经营权流转的地方实践与对策

——以甘肃省定西市为例[J].宁夏农林科技，2022，63（5）：66-70.

[8] 祖彤，陈昭烨.我国农村土地流转中农民权益保护问题探析[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2021（7）：77-79.

[9] 焦晓岭.乡村振兴背景下农村土地承包经营权流转问题探析[J].农业开发与装备，2021（3）：5-6.