法国技能投资计划研究

摘要：科学技术的更新迭代有利于行业企业核心竞争力的提升，但同时也加剧了行业内低技能劳动者被取代的风险。为适应社会经济转型、解决大规模失业问题，法国于2017年推行了一项技能投资计划，计划以低技能青年与成人群体为目标对象，施以经济投资，创造再培训机会，帮助其提升技能顺利就业。该计划坚持中央-地方-社会合作伙伴的多主体合作共治，完备规划法律制度与行动战略，制定需求识别、灵活培训与就业准备三步法路径，为低技能青年与成人再培训提供全方位支持，也基本实现了技能发展与就业的计划目标，但依旧存在计划周期过短、参与意愿不高等问题。借鉴其经验，对我国完善继续职业教育培训体系、加快全民终身技能培养有重要启示意义，我国应精准把握继续职业教育培训目标与方向，完备继续职业教育培训制度与方案，坚持政府统领多元主体深度协作组织框架。

关键词：低技能群体；技能提升；技能投资计划

中图分类号：G53/57

文献标志码：A

文章编号：1009-4156（2024）10-0064-07

收稿日期：2024-03-22

基金项目：2022年度教育部人文社会科学研究规划项目“国家技能形成体系国际经验与中国技能型人才培养路径研究”（编号：22YJA880071），主持人：杨丽波。

作者简介：杨丽波，常州纺织服装职业技术学院创意设计学院教授，博士，研究方向：职业技术教育原理；罗" 婷，东北石油大学高等教育研究中心硕士研究生，研究方向：职业教育基本原理。

法国于2017年批准了一项为期五年（2018—2022年）、投入570亿欧元的投资计划，其中的“建设技能社会”（以下简称“PIC计划”）是技能投资计划的主要任务部分，这项计划旨在帮助提升低技能群体就业能力，积极促进就业，推动建设以技能为本的社会。通过探讨PIC计划，分析法国对低技能群体技能开发的实践经验，进而为我国提升低技能劳动群体技能水平、完善继续职业教育培训体系、助力技能型社会建构提供镜鉴。

" 一、PIC计划的实施动因

数字革命与生态保护的要求正在逐渐改变法国的经济发展模式，这种变化也促使劳动力市场对技能的要求日渐攀高，低技能成人与老年人成为这种状况下首当其冲的“受害者”，为这类低技能弱势群体提供有效扶持十分迫切而必要。

（一）社会因素：促进低技能群体积极就业的社会要求

PIC计划是在面对产业结构转型和低技能群体就业难的问题背景下推行的。根据法国劳工部统计数据显示，2017年，有130万26岁以上的低技能群体处于待就业状态，而有超过100万26岁以下的青年人既没有接受正规教育或职业培训，也没有找到就业岗位，其中还包括那些接受了教育但未获得合格的资格证书的求职者以及被解雇的失业者［1］。这些群体中的大多数人缺乏符合行业企业要求的技能，即使就业岗位有所增加，他们依旧很难获得工作机会。造成这一情况的原因主要有三个方面。首先，低技能群体再培训途径不够完善，可获得再培训机会相对较少。法国缺乏完善的外部联合援助机制与相应支持机构为低技能群体提供职业培训与就业指导，技能培训路径不通畅，导致低技能群体接触再培训机会匮乏，就业技能相对薄弱。其次，低技能群体因技能过时而面临失业风险问题。一些低技能群体由于无法获知准确的技能需求信息，而不能对劳动力市场需求进行有效预测，以致其现有技能水平无法匹配实际工作要求。最后，低技能群体的内部障碍致使低技能群体存在心理压力不愿积极参与再培训。对于低技能群体而言，阻碍就业的最大因素并不是技能提升无门，而是其在收入、住房与家庭等方面面临各种窘境迫使其丧失就业信心，从而选择逃避参与技能再培训。低技能群体在产业数字化与机器人化的冲击下处于失业边缘，正面临职业淘汰危机，因此提升低技能群体技能水平、破除就业内外部障碍是法国实施技能投资计划的关键任务之一。

（二）经济因素：发掘低技能群体劳动力经济价值

低技能群体是相较高技能群体而言在受教育水平、技能与专业知识方面相对不足的人群。尽管这类群体处于人力资本底端、人才层次结构底层［2］，但若对其进行人力资本投资，所获得的收益相对较高，这种投资包括教育培训、技能提升以及职业发展机会的提供，可以显著提高就业能力，降低失业率，同时帮助其进行技能升级，提高工作生产力。长期以来，法国公共行政部门在劳动力培训方面的投入不够充分，尤其对低技能群体的技能支持力度相对较小。这一现象导致了一系列问题：一方面，技能短缺让企业难以招聘到适合的技能人才，企业内部员工也缺乏新兴知识和技能，无法给企业注入更多创新活力，从而让法国企业在与其他欧洲国家企业的竞争中处于不利位置；另一方面，新兴国家在教育领域进行了大规模投资，使其在国际竞争中脱颖而出，让老牌经济技术强国的地位不再牢固。为了巩固强国地位、增强竞争实力，提升低技能劳动力人力资本水平至关重要。PIC计划是对低技能群体人力资本的经济文化支出，这种支出是长效的。据预测，2018年投资10亿欧元对低技能人员进行培训，将促进新增3万个就业单位，并每年增加近2.5亿欧元的公共收入，实现公共财政收支平衡［1］。加大对低技能劳动群体的技能投资，提升人力资本水平，是推动法国经济增长的必要诉求。

（三）教育因素：落实全生命阶段学习的教育理念

欧洲社会权利支柱（The European Pillar of Social Rights）在教育与培训以及终身学习的原则中指出：每个人都有权利接受高质量的全纳教育、职业培训以及获得终身学习的机会，以便能够发展技能，适应劳动力市场需求变化，充分参与社会工作［3］。根据欧盟统计局数据显示，在2017年，有15.1%的15～25岁的欧洲青年人既未就业，也没有接受继续职业教育培训［4］，还有超过6 000万26～64岁的成人，只有中等教育学历甚至教育水平更低，这些成人在阅读、写作、计算和数字等方面的技能使用存在困难，他们与教育水平较高的同龄人相比教育水平与技能更为缺失，失业率也更高［5］。终身学习是面向人人的全生命阶段学习，社会应该积极创造条件，帮助个体走上可持续学习道路，充分发挥潜能，实现自我价值。因此，欧盟委员会采取了一系列预防与补救的政策措施，为低技能群体提供学习途径，积极促进参与终身学习，例如，实施青年保障计划（Youth guarantee）和技能提升途径计划（Upskilling pathways）帮助低技能青年与成人重返继续职业教育平台，开发更广泛的技能。作为欧盟成员国之一的法国也作出了行动，为响应欧盟的共同倡议，贯彻落实终身学习理念，将促进低技能群体再培训作为PIC计划的重要实现目标。

" 二、PIC计划的实践内容

（一）主体的深度协同发挥计划的实际效用

PIC计划是多元行动主体在各自行动领域围绕共同目标展开协同合作的集体实践，涉及中央政府、地区政府与行业企业、服务组织、培训机构等各利益相关者的多边联动。

从宏观规划层面来看，PIC计划是通过法国国家政府与各大区政府之间签订区域技能投资协定（Pactes Régionaux d’Investissement dans les compétences，简称PRIC），以协议的方式规定双方要实现共同目标，明确各自职责，国家政府是计划的行动领导者，各大区政府是计划的行动执行者。这项计划从2018年到2022年共分拨约150亿欧元，主要用于培训低技能弱势群体、援助辍学青年、发展本科教育、创新职业教育、完善认证系统等五个方面的项目内容，其中大部分拨款资助于低技能弱势群体的技能培训与就业。从微观合作层面分析，PIC计划是建立在国家、地区与社会合作伙伴等三方协作对话的基础上开展的，建立社会合作伙伴关系的每个利益相关主体在计划中既是参与者也是行动者，分别涉及计划的管理组织、资助机构、培训机构、指导服务组织等多个领域，为了协调各利益攸关方之间的关系，确保行动一致，另设立地区就业指导与职业培训委员会（Comité Régional de l’Emploi， de la Formation et de l’Orientation Professionnelles， 简称CREFOP）作为调和关系的中介组织，以及新设负责管理法国职业教育培训体系的法国技能署（France Compétences）为PIC计划中的目标受众分配培训机会与资金，具体组织关系如图1所示。PIC计划的实施形成了一个行动框架，不同利益主体在现有框架内遵循各自场域的行动逻辑，各利益主体和谐共生，彼此作用于行动计划的有效推进［6］。

（二）制度的有序联结保证计划的稳步推进

“每个系统具有其组成部分不具备的性质与功能，同时每个系统组成部分也具有整体系统不具备的性质与功能，因此要将研究对象看作是各要素相互联系的统一整体”［7］。PIC计划是一个多要素相互交织、彼此牵引的有机整体，各个组成部分在系统内既充分发挥各自作用，又紧密配合、互动协作，最大限度发挥计划行动的实际效益。推行并完善的一系列法律制度与行动方略是实现PIC计划整体目标的重要保障因素之一。2018年法国国民议会通过了《自由选择未来职业》（Bill for the freedom to choose one’s professional future）法案，目的是革新法国的继续职业教育培训体系，为每个个体提供再培训机会，使其有权决定自己的职业未来，实现职业理想。该法案在技能投资、资格认证、职业教育培训治理与融资、就业与失业援助等方面进行了全方位规划。2016年，法国颁布了《关于职业资格证书中的技能组合》（Skill sets in vocational qualifications）三则法令，将资格证书重新构建为技能模块，技能模块组合根据行业需求变化而调整，学习者完成特定技能模块的培训即可获得相应资格证书，这为先前学习验证与技能评估提供了更大的灵活性与有效性。此外，法国劳动就业与职业融合部门在2016年还启动了“求职者培训行动计划”，为求职者提供50万个培训名额，为低技能弱势群体增加更多培训机会。这一系列政策法规与行动的制定为PIC计划项目活动的顺利施行做好了前期准备。

（三）路径的综合策划实现技能再提升诉求

“让每个成年人，尤其是低技能弱势群体走上终身学习道路，更新现有技能并获得新技能，以应对不确定时期并在生活与职业生涯中实现发展”，已成为欧洲社会促进经济社会繁荣的共同愿景。为帮助低技能群体技能提升，欧洲理事会提出《技能提升路径建议：成年人的新机会》（the Council Recommendation on Upskilling Pathways： New Opportunities for Adults），并根据目标群体的差异性，采用三步法策略，即“对培训对象进行技能评估、提供灵活学习机会、加强先前学习验证与认可”来满足不同方面特质需求［8］。作为欧盟成员国之一的法国遵循这一建议架构，在技能投资计划中也贯彻这一系统方法，制定了以下实践路径。

1.技能识别：识别技能需求，突出培训重点

由于PIC计划资助的目标群体是未接受教育、培训和就业的青年以及技能不合格或技能过时的低技能成人，所以要对他们展开培训必须先识别技能需求，验证先前学习信息。在此基础上，才能提供有针对性的培训途径。在识别目标群体上，开展实地行动调查，掌握目标群体个人基本情况。PIC计划项目中使用直接与间接的识别方式对目标群体进行全面考察（见表1）［9］，直接识别方式包括上门拜访、街头搜寻、设立无障碍救助中心、交通工具巡视访查；间接识别方式包括社交网络联系、同龄人识别、社会文娱活动观察、动员当地组织机构。这些识别方式在行动空间上覆盖了足够大的地理区域，包括家庭住所与社交场所、城市郊区与农村边远地区；在行动主体上调动当地社区团体、组织机构、志愿者与企业等多方行动参与者，并与其建立良好合作关系，为充分了解目标群体真实状况与需求，积极动员参与计划，创造有利条件。在验证先前学习上，对目标群体进行技能评估。一方面需要帮助低技能群体进行自我技能识别。低技能群体在就业中往往遭受过更多挫败，使其对自我拥有的知识与技能产生了怀疑态度，因此在对其开展技能评估前，要帮助其重拾信心，认知自我技能。在PIC计划征集项目中，卢瓦尔河中心大区设计了一个沉浸式体验活动 “非凡俱乐部（Klub extraordinaire）”，让参与者在真实情境中进行自我技能分析，并通过智能测试来确认技能，这一活动项目的主要目的是激励参与者发掘自我能力，增强对自我能力的认可［10］。另一方面，开展阶段性多主体参与技能评估。先让低技能群体进行五个阶段的培训学习，即学习中心阶段、企业学习阶段、技能提升阶段、技能应用阶段与支持就业阶段，在每个学习阶段结束后先由参与者个人之间进行交叉评估，再由专业人员即培训师或职业融入顾问、企业与个人分别在学习中心阶段与技能应用阶段结束后进行专家评估、企业评估与个人自我评估［10］，全面掌握参与者技能学习情况并进行动态调整。

2.学习路径：定制培训途径，提供学习机会

在确定目标群体并进行技能评估后，根据需求分析为其制订培训方案。虽然这些目标群体具有一些共同特征，但群体中的个体需求存在差异，如辍学青年与失业者对培训的要求并不相同，因此采用一刀切的培训方案并不适宜。PIC计划为低技能群体提供不同培训指南，在培训路径上，以目标受众的客观实际为出发点。对于辍学待业的15～29岁青年又称尼特族，设立第二次机会学校（écoles de la 2e chance，简称E2C），提供再培训渠道。该渠道分为需求分析-学习支持-总结评价等三个学习阶段，分别完成不同阶段目标，为学员提供全方位个性学习服务。对于低技能成人，打造学习型企业培训组织，提供职前、在职等一系列技能发展机会，满足技能“再提升”需求。在培训内容上，以掌握数字技能为核心。在法国，有1 300万人在使用计算机技术上存在困难，为扫除“数字文盲”，开发数字通行证，以在当地专门机构领取数字通行证手册的形式，让参与者进入专门培训地点接受数字技术培训，来帮助个体享受公共数字服务，提高数字技能［11］。在培训认证上，发展数字化技能认证系统，提高技能资格认证过程的灵活性。在PIC计划征集项目中开发了数字徽章（digital badge），它是由地区内的培训机构和相关社会服务组织进行制作与发放的数字凭证，是对个人技能的一种证明与认可。

3.就业准备：加强就业帮扶，促进职业融合

为低技能群体提供就业支持，助力融入职业生活是PIC计划目标的重要一环。PIC计划项目通过提供针对性职业指导与多形式工作场所学习的内部支持，结合多方面就业资助的外部援助，保障低技能群体顺利就业。在就业指导上，让16～25岁在就业与职业培训方面存在困难的青年签订青年承诺合同（Contrat d’Engagement Jeune，简称CEJ），通过对参与合同的青年个人基本情况、学习动机与技能需求进行深入评估，制订个性化培训计划与方案，并由职业顾问实时跟踪进展，设计应用程序检查合同履行情况，直至青年顺利就业［12］。针对成人求职者与在职者，开设职业发展咨询（Conseil en évolution professionnelle ，简称CéP）服务，帮助个人在职业与技能发展、职业转型、职业内外部流动、专业认证与再培训以及创业等方面评估自我职业发展状况，这一就业指导服务贯穿整个职业生涯，有利于提高个人自主选择职业与技能发展的能力［13］。在就业资助方面，设立青年职业融合基金（Fonds pour l’Insertion Professionnelle des Jeunes，简称FIPJ），为16～25岁青年在住房、健康、就业与培训等方面提供直接与间接的经济援助［14］，消除青年在就业过程中的经济与心理障碍，使其能够获得继续职业教育与就业机会。为失业工人与求职者、在职者设立失业保险与国家就业培训基金（Le Fonds national de l’emploi-Formation，简称FNE-Formation），以支持其继续就业。在工作本位学习方面，以工作体验期、工作现场见习、学徒制以及在职培训等形式提前进入工作场所学习，为正式就业做好准备。

三、PIC计划的成效评估与存在问题

（一）PIC计划成效评估：基本实现低技能群体再培训目标

PIC计划作为一项投资于职业技能培训、建设技能社会的战略计划，切实从国家与社会全体层面为解决低技能群体失业与就业问题、提升全体劳动力技能水平提供了创新模式。为实现长远规划，PIC计划设定了四个近景目标，即为低技能弱势群体进行再培训、提高培训质量、增强培训途径的衔接性、满足行业企业技能需求，从PIC计划的三轮评估报告来看，这四个近景目标在计划推进中基本得到不同程度实现。根据PIC计划的评估监督系统FORCE数据库的统计情况显示，2018—2021年（因2022年PIC评估结果报告并未发布，数据并不齐全）在计划期间接受培训的总人数为449 000人，就业人数从2018年的80万人，增加到2021年的100多万人。从培训项目的完成目标来看，预备培训的项目完成率为16%、16%、17%、19%，获得专业资格认证率为31%、32%、37%、37%，专业技能培训完成率为16%、18%、15%、14%，在职进修培训完成率为17%、20%、19%、19%。依据各培训项目完成率可看出，虽然不同项目完成率有起伏变化，但整体能够基本满足技能再培训需求。此外，PIC计划在2019—2021年增加数字、绿色与社会护理领域的技能培训模块课程，在数字课程培训项目上，从2019年的15 000个，增加至2021年的56 000个，而绿色与社会健康护理课程的培训参与人数分别从2019年的38 000人、35 000人到2021年各增加了一千人［15］，更多低技能群体获得相应资格并就业于这些行业中，有利于缓解数字、绿色与护理行业企业技能工人紧缺。

（二）PIC计划存在问题：目标实现周期与受众参与意愿不充分的问题

虽然PIC计划获得了积极反馈，但依旧存在周期时长过短与目标群体参与意愿不高的问题。尽管计划的执行是从上到下的全面参与，多方主体的协同共进，但五年的时间周期无法完全实现计划项目内的所有目标，诸如职业教育培训体系全面变革与创新，培训途径与质量的整体改进，低技能群体的全面高质量就业，计划实施期间还受不可抗力因素的影响被迫延缓，让PIC计划目标无法在短时间内充分发挥效益。在PIC计划培训项目开展过程中，还存在“政府一头热，受众一头冷”的问题，即目标受众参与度低，实现为其设定的数量目标无法完全达标，如2019年计划受益者人数占比为83%，但2021年却下降至65%。这一方面是因为培训机构在全国范围内分布不均，乡村偏远地区与大城市地区的培训机构数量差别过大，身处大城市地区的目标受众在30分钟距离范围内就能找到数百家培训机构，而乡村偏远地区的目标受众必须花更多时间与更远的距离才能找到数量微少的培训机构，这样的差异也降低了一部分目标受众参与再培训的积极性；另一方面，虽然计划项目中还开发了远程学习并提高了受训者的薪酬补助以解决培训距离与费用的问题，但参与培训的人数并未大幅增长，许多目标受众还因经济、家庭、信息偏差以及年龄等方面因素的影响，依旧不愿接受培训，而且培训机构对受训者也有选择倾向性，更愿意为优秀且有价值的长期受训者提供培训服务。

四、PIC计划的实践经验对我国的启示

在工业4.0时代，中国要实现产业与技术转型升级，必须完成从人口数量红利到人口质量红利的转变，提升全体劳动力的整体素质是关键，但中国有着绝大多数的绝对低技能劳动力群体，这些群体存在技术技能水平低、受教育水平低、工作稳定性差、抗失业风险能力弱的难题，因此，帮助低技能劳动力群体解决当前难题，促进技术技能升级，以满足创新发展需求刻不容缓。低技能劳动力群体因自身与社会因素所获得的资源与途径十分有限，故需要政府加以援助，加大对这类劳动力群体的人力资本投资，以引导其进入主要劳动力市场领域，增强可持续就业能力，在技术生产力队伍建设中不掉队。

（一）定位精确，明确行动计划的目标与方向

PIC计划围绕低技能群体开展行动，以促进技能提升、顺利就业为主要目标，贯彻经济价值与教育价值两大行动逻辑，形成了目标明确、定位精准的行动路径。这对完善我国继续职业教育培训体系目标与行动规划具有一定适用性。根据我国就业现状，可以从户籍、学历、任务、技能、岗位与行业等维度对低技能劳动力群体进行划分，低技能劳动力多数来自农村，学历为高中及以下，从事体力劳动，具备硬技能缺乏软技能，集中在低端制造业与服务业，其中以农民工为代表［16］，还包括辍学青年、老年工人与残疾人等，这类群体对技能提升与就业有强烈愿望，保障其就业机会与提升能力是目标确立的关键。首先，要精准定位目标，识别与分析需求，为目标群体设置个性化方案。可以建立智能识别与分析系统，针对个体的兴趣爱好、职业偏向与已有技能等方面设计培训内容，帮助个体在已有技能的基础上再掌握新技能；并在内容上对接行业生产一线，把握市场需求变化动态，积极调整未来职业技能发展方向。其次，完善继续职业教育数字资源服务建设，丰富职业技术培训资源库，让低技能群体能够在空间、时间、人力物力资源上更便利地享用职业技术培训服务。最后，优化就业援助与职业辅导服务机制，为促进顺利就业提供全方位支持。一方面要积极消除就业歧视，建立健全政策法规保障合法就业权利，为积极接纳低技能劳动者就业的企业减免税收或给予资助；另一方面，创建职业咨询与指导、就业与失业服务、在职培训指南一体化平台，根据个人职业生涯发展规划提供建议，在就业与失业过程中提供津贴补助，为企业员工的职业晋升与技能更新提供学习平台。

（二）制度完备，构建兼备有序的行动方案

法律制度与行动战略的制定以及实施路径的综合规划为PIC计划的顺利展开提供了坚实基础。尽管取得了显著进展，但依旧存在一些弊端：长期效益的不确定发挥与人员参与培训意愿不高，原因是保障低技能弱势群体全员参与继续职业教育培训的配套机制尚未齐全，未能完全消除其后顾之忧。目前，我国在建设完善的继续职业教育培训体系上也存在许多需要改进的地方，在吸取PIC计划的不足教训、借鉴成功经验的基础上应该加以完善。首先，我国政府要加大对低技能群体技能培训的政策供给，完善相应的保障措施，明确政策执行过程中的各主体权责，从而为保障低技能群体基本权益提供有力支持。如推行“个人培训账户”制度，为每个个体提供培训机会，其中要以政府为主导，确保制度在全国各地的统一性与流通性，以行业企业、社会组织机构与个人为投资主体，确保资金供应稳定［17］。其次，健全终身职业技能培训制度，引导企业与员工积极参与终身职业技能开发。在这个过程中，要加快完善先前学习认证机制与国家资历框架制度，明确认定主体、认定标准与认证过程与监督机制，以实现学分累积转换、非正式学习成果与工作经验的资格文凭转化。此外，还要构建数字化认证系统，提高认证灵活性与效率。最后，拓宽参与继续职业教育培训渠道，如建设乡村培训基地，开展多样化培训课程，满足乡村居民不同职业发展需求；引入现代化技术手段，开放在线与远程培训平台，扩大培训资源覆盖范围；设立培训补助，提高参与积极性。

（三）政府统领，形成主体多元深度协作的组织框架

PIC计划是在法国政府的统筹领导下，与多个利益相关主体进行深度合作，计划的领导者、执行者与参与者、受益者组成了紧密连接的行动组织框架，保障了计划项目的有效推进，完成了低技能群体技能提升与就业的目标。这对我国形成组织参与有序的职业教育培训组织管理体系有重要的借鉴意义。我国一直把技术技能人才的培养培训放在突出位置，着力提高劳动力队伍素质与能力，建设一支高素质、高水平的劳动力队伍，而建立稳固联结的职业教育培训组织管理体系是培养高水平技术技能人才的重要条件。首先，中央政府与地方政府要相互配合，加强顶层设计，做好统筹规划，完善多主体合作参与机制，优化监督管理手段，提高公共服务职能管理水平，做到利益相关多元主体参与有序、管理有方。其次，加强各利益相关主体的协同合作，构建多位一体合作共赢格局。借鉴PIC计划的实践经验，鼓励社会合作伙伴形成行动者生态网络，通过政府、行业企业、社会组织机构与个人合作开发技能培训项目，搭建信息共享与资助平台，形成资源共享、信息互通、多元共助的可持续性职业技能培训路径。

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Research on Skills Investment Plan in France

——Based on Practical Experience of Skills Development" of Low-skilled Groups

Yang Libo1" Luo Ting2

（1. College for Creative Studies， Changzhou Vocational Institute of Textile and Garment， Changzhou 213164， China;

2. School of Education Science， Northeast Petroleum University， Daqing 163319， China）

Abstract：The updates and iterations of science and technology are beneficial for enhancing the core competitiveness of industry and enterprises， but at the same time， it also exacerbates the risk of low skilled workers being replaced in the industry. To adapt to social economic transition and address large-scale unemployment， France has implemented a skills investment plan in 2017， targeting low-skilled groups， with the aim of providing investment， creating opportunities to be retrained and promoting their skills and smooth employment. Through multi-agent collaboration and governance by central， local and social partners， comprehensive legal systems and action strategies， and a three-step action path of “identification of demands， flexible training， and employment preparation” are worked out to fully support" low-skilled groups， and the goals of skill development and employment have been achieved. However， there are still problems such as short planning cycle and low participation willingness.The experience provided by the plan is of significance for improving China’s continuing vocational education and training system， accelerating lifelong skill development for all. China should accurately grasp the goals and directions of continuing vocational education and training， complete the continuing vocational education and training system and programs， and adhere to the government’s leadership of a multi-subject deep cooperation organizational framework.

Key words：Low-skilled groups; Skill development; Skills investment plan