新时代我国家庭教育政策工具的使用及优化研究

吴佳莉 孙雨萌

［摘 要］ 《中华人民共和国家庭教育促进法》的颁布标志着我国进入家庭教育有法可依的新时代。政策是制定法律法规的依据，法律法规是政策的具体化。文章关注政策工具的选择和优化，基于政策工具与政策内容的二维分析框架，运用内容分析法对《中华人民共和国家庭教育促进法》政策文本进行编码、统计与分析，洞悉新时代家庭教育政策特征及存在的问题。研究发现：政策工具的使用存在结构性失衡，政策内容的分布凸显决策偏好，政策工具与政策内容的适配度有待调整。建议从以下三方面进行优化：理性分析，提升政策工具选择的科学性；均衡配置，促进家庭教育共同体的协同性；精准匹配，提升政策工具与内容的适配性。

［关键词］ 家庭教育促进法；新时代家庭教育；政策工具

［中图分类号］ G40-011.8；G78 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-6120（2024）05-0078-12

一、问题提出

《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》），在全面总结地方立法的基础上，提出了家庭教育体系，规定了家长、政府、社会应履行的家庭教育职责，是中华人民共和国成立以来第一部促进家庭教育的专门法，具有里程碑意义，标志着我国家庭教育从私人的“家事”上升为全民族的“国事”，进入有法可依的新时代。《家庭教育促进法》颁布实施以来，国内针对于此的研究主要集中在历史分析和现实分析，探究家庭教育立法的演变进程和实施情况，很大程度上理顺了家庭教育政策理论和促进了实践的发展。相比之下，对家庭教育政策工具的研究略显不足，仅有针对家庭教育地方立法与《家庭教育促进法》的综合分析，缺少针对单个政策文本的深度剖析。基于此，本研究选择《家庭教育促进法》这一代表性政策文本作为研究对象，洞悉新时代背景下我国家庭教育政策的新型特征及未来发展趋势。

政策工具与政策内容通常被作为政策分析的两个焦点。政策工具是政策制定者为实现政策目标而采用的一种方法或手段，反映了政策价值与理念，是沟通政策目标与政策结果不可或缺的桥梁和纽带。政策工具作为政策实施过程中拥有的实际方法，其选择和组合实质上是资源在不同目标和人群中的配置和重组［１］。从政策文本出发，对政策内容进行挖掘，分析政策内容特征，解析新时代家庭教育政策的内部逻辑，有利于明确家庭教育政策的新时代样貌，为优化家庭教育政策内部结构提供思路。本研究在政策工具视角下，以《家庭教育促进法》为样本，以内容分析法为研究方法，搭建二维分析框架。通过对政策内容的编码分析，考察家庭教育政策工具的使用结构和各政策内容要素受重视程度，以此来发现新时代我国家庭教育政策工具选择与使用的特点及存在的问题，提出优化路径，为将来我国家庭教育政策的不断完善建言献策。

二、分析框架

基于政策工具與政策内容理论，以X轴和Y轴的内容分析要素为横纵轴，建构起《家庭教育促进法》“政策工具—政策内容”的二维分析框架，如图1所示。将政策工具与具有现实意义的政策内容叠加进行频率统计，呈现出《家庭教育促进法》政策工具配置的基本情况，厘清新时代家庭教育政策工具与政策内容的内在结构。

（一）X维度：基本政策工具维度

针对政策工具不同的分类标准，克里斯托弗（Christopher）、麦克唐奈（McDonnell）、埃尔莫尔（Elmore）、施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）等人提出了不同的分类方式［2-3］。每种政策工具的划分都代表了研究者的分类倾向，分别有其适合的特定方向或目标［４］。麦克唐奈和埃尔莫尔根据政策目的、手段、方案与问题的适切［２］，把政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具和系统变革工具［５］。《家庭教育促进法》的目的是引导全社会注重家庭、家教、家风，增进家庭幸福和社会和谐［６］，致力于多方协同，扭转不科学、不合理的家庭教养行为和家庭教育观念，与麦克唐奈和埃尔莫尔所划分的政策工具类型具有内部一致的理论前提。因此，将命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具和系统变革工具这五种政策工具确定为政策工具分析维度，作为本研究分析框架的X轴。

具体来看，命令工具指政府为达成既定目标对个人和团体采取强制性措施或制定强制性规则［７］323-324。在家庭教育政策中，多指对家长、家庭教育服务机构等相关家庭教育政策执行者或执行机构强制地规定家庭教育责任与义务、目标及规划，多以“规定”“必须”“应当”等词语表述。激励工具是依靠正向激励或者负向惩戒以促进执行者接受和执行政策。家庭教育政策中激励工具主要体现在通过提供资助与补贴、制裁与惩罚等方式，调动家庭教育服务的主动性，多以“鼓励”“表彰”“处分”等词语表述。能力建设工具是指提供信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动［８］，在家庭教育政策中指对政策执行机构提供开展家庭教育活动的资源支持以及对父母或其他监护人提供的家庭教育指导与服务，多以“体系”“资源”“服务”等词语描述。劝告工具是在假定政策目标群体看到政策要求的行动能够与他们的信念达成一致，便会倾向于实施的前提下，运用价值倡导、同化等策略诱导政策目标群体采取行动［９］。在家庭教育政策中劝告工具指政府对家庭教育观念、内容与方式方法的倡导，多以“提倡”“引导”“指引”等词语描述。系统变革工具是在个人和团体间进行权威转移的政策工具［１０］，通过权威的转移以实现组织运作效率和权力分配的改变，其中包括机构调整、制度建设和职能转变。在家庭教育政策中系统变革工具指多方协同育人机制的建立以及家庭教育指导服务体系的推进等，多以“组织”“建立”“建设”等词语描述。

（二）Y维度：《家庭教育促进法》内容维度

政策内容直接反映了不同类型教育政策工具的选择结果与配置结构，是教育政策工具选择结果的“物态载体"［１１］。对《家庭教育促进法》的政策内容进行深度分析，结合政策内容明确政策目标，考察家庭教育政策工具的选择与配置。运用专家访谈法，选取五位家庭教育政策分析专家学者，围绕家庭教育政策的价值意蕴、演进脉络及变迁逻辑进行一对一半结构化访谈。在此基础上，根据家庭教育立法中强调多方协同的特点，分析具体条例，把《家庭教育促进法》总结归纳为五个内容要素，分别是价值指引、家庭责任、国家支持、社会协同和法律责任，作为本研究分析框架的Y轴。

具体来说，价值指引指明了新时代家庭教育的宏观方向和总体目标。例如“家庭教育以立德树人为根本任务，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进未成年人健康成长”为价值指引内容维度。家庭责任是关于父母或其他监护人家庭教育责任履行和家庭教育规范的内容。例如“父母或者其他监护人应当树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识”为家庭责任维度。国家支持指国务院、省级和县级以上人民政府及有关部门提供家庭教育指导与服务［６］，为家庭教育的开展创造条件。例如“省级以上人民政府应当组织有关部门统筹建设家庭教育信息化共享服务平台”为国家支持内容维度。社会协同是对中小学、幼儿园、婴幼儿照护保健机构、家庭教育服务机构、社区公共文化机构以及新闻媒体进行资源共建，组织家庭教育实践活动。例如“婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构应当为未成年人的父母或者其他监护人提供科学养育指导等家庭教育指导服务”为社会协同内容维度。法律责任是在法律层面规定了拒绝、怠于履行家庭教育责任的个人、单位和组织机构依法接受处罚。例如“中小学校、幼儿园、婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构违反本法规定，不履行或者不正确履行家庭教育指导服务职责的，由主管部门责令限期改正”为法律责任内容维度。

三、文本编码和维度分析

运用NVivo软件对《家庭教育促进法》文本内容进行编码和量化统计，根据“政策工具—政策内容”的二维分析框架进行横纵交叉分析。

（一）文本编码

进行二维分析的前提条件是对政策文本进行有效编码，即对《家庭教育促进法》政策文本进行数字转化。对《家庭教育促进法》进行研读后，根据文本特征和专家建议，本研究选择以分句的方式，按照“章节—条目”进行编码，最终共编码98个分析单元。因篇幅限制，本文节选了部分编码，见表1。

本研究由三位研究者同时编码，在了解研究目的和编码要求后，三位研究者进行独立编码。对三组编码内容进行肯德尔系数检验，W=8.036，P＜0.05，说明三组编码内容具有一致性，文本编码具有较高可信度。

（二）维度分析

虽然在政策工具的理论与实践中，很难确定能够完美实现政策目标的最科学配比与最佳组合方案，但是通过剖析当前政策工具配置存在的问题，能够帮助家庭教育政策确定未来的改进方向。本研究把编码内容放入《家庭教育促进法》二维分析框架，首先进行X维度分析，其次是Y维度分析及在整体上对X维度和Y维度的交叉分析，明确《家庭教育促进法》所反映出的新时代家庭教育政策特征。

1.X维度：基本政策工具维度分析

归类分析发现，《家庭教育促进法》运用的政策工具较为全面，但对政策工具的选择不均衡，见表2。根据政策工具使用的频次高低，把《家庭教育促进法》政策工具分為了高频政策工具、中频政策工具和低频政策工具三类。高频政策工具：《家庭教育促进法》中命令工具共使用46次，占比38.66%，是使用频次最高的一种政策工具，其中“规定”出现40次，占比33.61%；“许可”和“禁止”均出现3次，共占比5.04%。命令工具的最大特点是权威性和强制性，在《家庭教育促进法》中较多地选择命令工具与家庭教育的立法目标是分不开的。为了规范父母的教养行为，引导国家和社会协同为家庭教育提供指导和服务，采用命令工具能够较为省时省力地推进政策落地，符合新时代家庭教育立法的需求，但也存在相应的问题。过度使用“一致性的命令要求必然会导致地方差异考虑不周和对不同情境的忽视”［１２］。因此，家庭教育在具体的实施过程中可能会陷入执行困难，导致执行一刀切现象的发生。

中频政策工具：《家庭教育促进法》中能力建设工具和劝告工具均属于中频政策工具。其中，能力建设工具共计使用25次，占比21.01%，其中“设施”出现9次，占比7.56%，“资源”出现13次，占比10.92%，“信息”出现3次，占比2.52%；劝告工具共计使用23次，占比19.33%，其中“象征声明”出现2次，占比1.68%，“基本原理”出现1次，占比0.84%，“劝诫”出现20次，占比16.81%。能力建设工具的使用表明政府重视家庭教育设施和资源的投入，鼓励积极开展多形式、多路径的家庭教育服务，致力于多方联动，共同促进我国家庭教育健康向上地发展，构建中国特色家庭教育新体系，但政策执行力不易得到保证，我国家庭教育是否能够高质量长远发展有待考察。劝告工具进一步明确我国家庭教育理想的应然状态。不同于命令工具的硬性规定，劝告工具以更加柔性的方式进行思想指引，但劝告工具见效较慢且效果不显著。

低频政策工具：在《家庭教育促进法》中使用频率略低的是激励工具和系统变革工具。激励工具共计使用16次，占比13.44%，其中“激励”出现6次，占比5.04%，“制裁”出现10次，占比8.40%；系统变革工具共计使用9次，仅占比7.56%，其中“制度建设”出现5次，占比4.20%，“职能转变”出现4次，占比3.36%。激励政策工具的使用既有正向鼓励也有负向惩戒。正向鼓励能够有效调动多方的积极性，负向惩戒意图通过对不作为或乱作为的惩罚以促进家庭教育良性发展；但《家庭教育促进法》中正向鼓励不足，激励与保障制度有待进一步完善。系统变革工具着力于促进新时代我国家庭教育系统性全局性的变革，使用频率较低，凸显出政策主体职权的调整变更、政策执行权力的分配和家庭教育制度改革的缺乏。

2. Y轴：《家庭教育促进法》内容维度分析

通过对Y轴中五个政策内容单元和X轴五个政策工具单元的交叉分析，得到《家庭教育促进法》政策内容维度政策工具的分布情况，见表3。

由表3可知，《家庭教育促进法》政策内容维度中，价值指引使用14次政策工具，占政策工具使用总数的11.76%，其中，命令工具3条，劝告工具8条和系统变革工具3条；家庭责任使用27次政策工具，占政策工具使用总数的22.69%，其中命令工具12条，劝告工具15条；国家支持使用的政策工具最多，共使用36次，占政策工具使用总数的30.25%，其中命令工具19条、激励工具2条、能力建设工具13条和系统变革工具2条；社会协同共使用30次政策工具，占政策工具使用总数的25.21%，其中命令工具9条、激励工具5条、能力建设工具12条、系统变革工具4条；法律责任共使用12次政策工具，占政策工具使用总数的10.08%，其中命令工具3条、激励工具9条。

整体来看，各政策内容维度使用的政策工具分布不均衡且有较大差异，国家支持、社会协同、家庭责任政策工具使用聚集且占比较大，充分体现了新时代我国家庭教育以多方协同支持和促进家长开展家庭教育为主。《家庭教育促进法》作为一部回应型法律，以回应社会需求和家庭教育危机为宗旨。《家庭教育促进法》系统回应了教育焦虑普遍化、“内卷”加剧的背景下，家长自认为“一切为了孩子”的教育方法却对孩子造成了不可逆的伤害［１３］，以及“后疫情时代”线上线下教育效果的未知性和不确定性、“停课不停学”过程中家庭教育问题的累积［１４］，明确了家长的主体地位、政府的促进作用、社会的参与机制。

第一，国家支持维度政策工具的使用占比最大。命令工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具的组合运用，反映出国务院及各级人民政府对于家庭教育的促进和支持是《家庭教育促进法》最重要的内容之一，有效回应了国家支持系统不完善不健全的问题，体现出国家开始运用法律手段自上而下构建新时代家庭教育政策新体系的意图。

第二，家庭责任和社会协同中政策工具的使用占比较大。家庭责任要素中更多地运用劝告工具，意在改变不良家庭教养行为，注重生活化教育，正面回应了家庭教育目前面临的生而不养、养而不教和教而无方的现实困境，弘扬正确的家庭教育观念及教育方式方法，促进未成年人德智体美劳全面发展。社会协同要素中使用的政策工具主要集中于命令工具和能力建设工具两类，表明政策侧重于学校及社区建立联动制度，提升社会的家庭教育服务能力，体现出新时代家庭教育的私人性和公共化的结合。命令工具的使用较多，偏重政策要求而缺少组织实施。

第三，价值指引和法律责任中政策工具使用占比较小。价值指引要素中运用命令工具、劝告工具和系统变革工具的组合。采用刚柔结合的方式进行目标指引，映射出新时代教育政策重视思想宣扬和宏观制度建设的特点，贯彻落实了习近平总书记关于家庭、家教、家风建设的重要指示。法律责任要素中多运用激励工具，但负向惩戒远多于正向激励，缺少明确具体的法律保障和奖惩机制。

四、研究结论与优化建议

本研究基于《家庭教育促进法》政策工具与政策内容的二维分析框架，得出新时代家庭教育政策工具使用结论，结合《家庭教育促进法》实施以来的实践经验以及国外家庭教育政策的成功经验，思考我国未来家庭教育政策进一步发展的方向和路径。

（一）研究结论

在政策工具的使用、政策内容的分布以及二者适配度三个方面得出结论。

1.政策工具的使用存在结构性失衡

基于《家庭教育促进法》政策工具的编码分析，研究发现政策工具的失衡主要表现在政策工具使用比例上，即命令工具和能力建设工具使用频率较高，而劝告工具、激励工具和系统变革工具使用频率较低，其中系统变革工具使用最少，存在着命令工具使用过度而系统变革工具使用严重不足的问题。家庭教育是一项十分复杂的系统工程，提升家庭教育需要全部政策工具的有效组合运用。偏重一种政策工具的使用，反映出新时代家庭教育在明确家长职责、资源配置和部门职责中过分重视运用规则和规范的强制性手段。尽管现代社会家庭教育越来越具有公共性，但其私人性质并未完全消失，过多使用命令工具有违《家庭教育促进法》重在促进的本质。

2.政策内容的分布凸显决策偏好

通过《家庭教育促进法》政策内容的编码分析发现，家庭责任、国家支持和社会协同中使用的政策工具较多，价值指引和法律责任中使用的政策工具较少。这凸显了政府不直接参与但提供支持、进行监督的政策意图，同时在一定程度上反映出新时代我国家庭教育政策注意力分布不均，政策制定者具有明显政策偏好，即家庭责任、国家支持和社会协同是政策关注的重点，而价值指引和法律责任较少受到重视。价值指引是新时代我国家庭教育发展的顶层设计，法律责任是家庭责任、国家支持和社会协同地发挥作用的有效保障。二者作为“指路人”和“监察长”，在新时代我国家庭教育发展中处于不容忽视的关键位置。

3.政策工具与政策内容的适配度有待调整

基于政策内容与政策工具的交叉分析，可以发现没有一个维度综合运用了所有政策工具。价值指引维度忽略了激励工具和能力建设工具的应用，家庭责任维度忽略了激励工具、能力建设和系统变革工具的应用，国家支持和社会协同维度忽略了劝告工具的使用，法律责任忽略了能力建设工具、劝告工具和系统变革工具的应用。政策工具与政策内容适配度不高的主要原因是政策工具运用数量与政策内容的重要程度不匹配，主要表现在价值指引和社会协同中严重缺少激励工具的使用，难以激发学校等社会团体的积极性。

（二）优化建议

根据促进家庭教育的政策工具选择与使用的特征及存在问题，引入政策循环系统理论，以便获得整体性认知，为科学配置我国促进家庭教育政策工具，提出在提升科学性、促进协同性以及提高适配性三个方面的针对性优化建议。

按照布鲁尔（Brewer）的观点，政策生命周期包括开始、预评估、选择、执行、评估和终结等阶段［１５］。政策循环系统理论中，政策问题认定、政策制定、政策执行和政策评估为具体要素，强调将政策過程进行分解，对当前政策可行性进行再讨论。在教育政策工具配置中，关注政策工具的依据、逻辑及作用发挥，通过透视政策内容，洞悉政策工具配置中的结构失衡。

1.理性分析，提升政策工具选择的科学性

科学合理地配置政策工具有助于收到更加理想的政策效果。一方面，公权力的介入是有边界的，国家应考虑每个家庭的发展需求而适度干预［１６］。从《家庭教育促进法》政策工具维度看，首先，应适当减少命令工具的使用，削减过多强制性干预，把握家庭教育政策的边界性即家庭教育的权利。其次，增加正向激励和系统变革工具的使用，激发学校、社区等基层执行机构的活力，同时加强其制度建设和职能转换，以利于基层执行机构在家庭教育认知观念及行为方式上的更新转换。另一方面，政策执行能够生动刻画出教育政策工具配置的实践样貌［１１］。在弥补过往政策疏漏的基础上提出的政策，在一定程度上能够确保政策的针对性和前瞻性［１７］。新时代家庭教育政策应与时俱进，关注政策执行与政策评估，在实践中检验政策工具的选择。综合《家庭教育促进法》执行以来的各地区各部门实践经验，建立多层政策反馈机制，反思政策工具选择中存在的不足，根据实际问题采取行动，进行政策工具的二次选择，提升政策工具选择的科学性与合理性，不断革新家庭教育政策。

2.均衡配置，促进家庭教育共同体的协同性

家庭教育需要各责任主体协同推进家庭教育工作向前发展［１８］。从《家庭教育促进法》的内容维度看，现有的法律条例对国家、家庭、学校、社会的责任具有明确的政策规定。但对政策内容分析发现，规定缺乏具体指导意见，存在条例离散且模糊不清的问题。新时代家庭教育应格外重视政策的整体性与全面性，不断细化家庭教育促进政策。首先，应适当增加政策着力点，丰富政策内容要素，均衡配置政策注意力。增加价值指引和法律责任的政策条款，补充家庭教育指导与服务的具体实施路径、保障制度和评估方法，进一步细化监督惩处条款，建立处罚机制，提高家庭教育政策执行力。其次，借鉴国外家庭教育政策的成功经验。例如挪威为了亲职教育项目评估和从业人员培训专门建立了行为问题与创新实践研究中心［１９］。由此，我国应设立专业的家庭教育政策评估机构，专门负责监督、评价及从业人员培训的工作机构在我国当前的社会转型期是十分必要的。最后，加强政策制定、政策执行、政策评估主体的共同体意识，增强政策主体之间的互动性。政策制定、政策执行、政策评估主体既要各司其职又要相互协作，形成高效政策循环系统。政策制定主体应敏锐感知家庭教育现状，发现家庭教育问题，征求政策相关各方意见，论证多种备选方案，在多方意见下择优制定并不断改善；政策执行主体调节各利益主体关系，积极实践落实，不断发现问题，及时报告困难；政策评估主体在考察政策执行过程、评价政策执行成效的基础上，全面评估、科学衡量政策工具配置。只有良性循环、多方联动、共同护航，才能实现家庭教育质的飞跃。

3.精准匹配，提高政策工具与内容的适配性

理想的政策制定应加强政策工具的有机组合，力求实现功能互补，形成政策合力，发挥预期的政策效应［７］321。运用政策工具是为了政策目标的实现，提升政策工具与政策内容的精确匹配度将推动政策实施效力的提升。要实现精准匹配，首先，应在明确家庭教育重家庭、家教、家风的宗旨和立德树人的根本任务的基础上，充分考虑各类政策工具的功能和效果，灵活运用多种政策工具的组合配置以实现不同的政策目标。在规约各方责任时偏向命令工具，在激发主观能动性时重视激励工具，在变革组织结构时关注系统变革工具，在均衡长效发展时侧重劝告工具。其次，在政策工具使用上，未来要创新政策工具箱，扩充与社会主义市场经济体制改革相适应的信息化新政策工具［２０］，建构能够实现“单一”向“多元”转变的系统联动的政策工具体系［２１］。新时代家庭教育政策工具体系应充分考量国家政策环境以及各个省市地区经济、文化等主客观因素，因地制宜地创新政策工具，完善政策工具总体结构布局，把政府管理与基层治理相结合，推动新时代家庭教育政策向纵深展开。

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（责任编辑：陈明慧）

Research on the Use and Optimization ofFamily Education Policy Tools in China in the New Era

—Analysis Based on ″Family Education Promotion Law of the People′s Republic of China″

WU Jiali SUN Yumeng

（College of Preschool and Primary Education， Shenyang Normal University， Shenyang， Liaoning， 110034， China）

Abstract：The promulgation of the ″Family Education Promotion Law of the People′s Republic of China″ indicates that China has entered a new era in which there are legal provisions for family education.Policies are the basis for formulating laws and regulations，and laws and regulations are the concretization of policies.The focus is on the selection and optimization of policy instruments.Based on the twodimensional analysis framework of policy instruments and policy contents，utilizing the content analysis method to encode，count，and analyze the policy text of ″Family Education Promotion Law of the People′s Republic of China″ to gain insight into the characteristics and existing problems of family education policies in the new era.It is found that there is a structural imbalance in the use of policy instruments;The distribution of policy content highlights decisionmaking preference;The matching degree between policy instruments and policy contents needs to be adjusted.It is suggested to optimize from the following three aspects：rational analysis to improve the scientific choice of policy instruments;balanced allocation to promote the synergy of the family education community;accurate matching to improve the adaptability of policy instruments and content.

Key words：″Family Education Promotion Law of the People′s Republic of China″;family education in the new era;policy instruments

*基金項目：辽宁省社会科学规划基金一般项目“政府治理视角下民办小规模幼儿园教育质量保障研究”（编号：L20BGL019）。

作者简介：吴佳莉，女，沈阳师范大学学前与初等教育学院副教授，博士。研究方向：学前教育，教育政策与管理。

孙雨萌，女，沈阳师范大学学前与初等教育学院硕士研究生。研究方向：学前教育，家庭教育。

引用格式：吴佳莉，孙雨萌.新时代我国家庭教育政策工具的使用及优化研究——基于《中华人民共和国家庭教育促进法》政策文本内容的分析［Ｊ］.教育与教学研究，2024（5）：78-89.

Citation format：WU Jiali，SUN Yumeng.Research on the Use and Optimization of Family Education Policy Tools in China in the New Era—Analysis Based on ″Family Education Promotion Law of the People′s Republic of China″［Ｊ］.Education and Teaching Research，2024（5）：78-89.