我国普通本科教学评估制度改革中的政策工具研究

2016-01-11师玉生林荣日

高教探索 2015年12期

师玉生++林荣日

收稿日期：2015-09-23

作者简介：师玉生，复旦大学高等教育研究所博士研究生，河西学院教师教育学院讲师；林荣日，复旦大学高等教育研究所教授。（上海/200433）

*本文系河西学院教学评估督导研究项目“审核评估导向下地方本科院校教学督导体系研究”的成果之一。

摘要：我国普通本科教学评估制度改革遵循着渐进式变迁的模式，改革中选择和运用的政策工具较为单一，强制性工具和混合型工具使用频率较高，自愿性工具使用较少；三个阶段运用的政策工具较为稳定，强制性工具主要运用了规制和命令性权威性工具两类，混合型工具主要运用了信息与倡导和诱因型工具两类；这几类政策工具在不同阶段和政策对象上的选择和运用差异较大。在未来的本科教学评估制度改革中仍需加强政策工具规划、丰富政策工具箱，发挥政策工具的互补性。

关键词：普通高校；本科教学评估；政策工具

一、引言

自1978年恢复高考以来，我国高等教育取得了长足的发展，在由精英教育向大众教育的转变过程中，中央政府和高等学校始终将提高教育质量作为高等教育改革和发展的重要目标，这也促进了高等学校教学水平评估制度的改革与发展。我国现代意义上的高等教育评估是在20世纪80年代以后逐步发展起来的，其中普通本科教学评估制度相对较系统和完善，我国普通本科教学评估制度改革大致经历了试点探索、规范化和制度化三个阶段。[1]目前，我国学者关于本科教学评估问题的研究主要集中在两个方面，一是关于本科教学评估工作开展情况的研究，这方面的研究相对较多，如张晓鹏[2]、陈玉琨[3]、赵立莹[4]等都对新一轮本科教学评估工作的框架、价值反思、存在的问题等进行了研究；二是对本科教学评估政策的研究，如周湘林[5]、肖兴安[6]、安力[7]等学者从本科教学评估政策的决策模式、历史演变、院校层面的政策决策等方面开展过研究，但这方面的研究相对较少。

近年来，公共管理理论由于具有独特的优势和解释力，不断被引入教育研究领域，其中政策工具理论也被用来解释教育政策问题，并取得了良好的开端，如殷凤探讨了近年来美国教育改革中所使用的政策工具类型的变化情况[8]，张端鸿分析了中国高等教育改革与发展过程中政策工具的变化规律等等[9]。虽然政策工具在政策执行中非常重要，但从政策工具的角度探讨本科教学评估工作成效的研究还十分欠缺。因此，本研究以我国普通高校本科教学评估制度改革中的政策工具为研究对象，重点对改革中的政策文本和重要事件进行整理和分析，总结和分析我国普通本科教学评估制度改革中的政策工具种类，探究各类政策工具的使用情况，描述各个阶段政策工具应用的变化趋势，为新一轮本科教学审核评估政策实施中的政策工具选择提供对策和建议。

二、政策工具的类型与选择

政策工具是政府执行政策的工具、手段和方法的总称，它是“连接政策目标和政策执行最重要的环节，良好的政策目标必须选择适当的政策工具”[10]。达尔和林德布罗姆早在1953年就对政策工具的基本原理进行过研究，但直到20世纪八九十年代以后，政策工具理论才成为公共管理学研究的一个焦点。很多学者都对政策工具做过分类，如麦克唐奈和埃尔莫尔将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和制度变迁工具（McDonnell & Elmore，1986）；林德和彼得斯把政策工具划分为命令、财政补助、管制、劝诫、权威、契约等（Linder & Peters，1989）；施奈德与英格拉姆则将政策工具划分为权威型工具、诱因型工具、能力型工具、象征及劝说型工具和学习型工具五类（Schneider & Ingram，1990）；豪利特与拉米什也提出了一个政策工具分类模型（ Howlett & Ramesh，2003），并在公共政策分析中应用较广。

·课程与教学·我国普通本科教学评估制度改革中的政策工具研究

豪利特与拉米什根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类，具体见表1。对于政策工具的合理选择，豪利特与拉米什综合了经济学和政治学的理论，认为应根据国家能力和政策子系统复杂程度两个因素来讨论政策工具的选择问题。国家能力是指政府机关可以影响社会行动主体的组织的能力的大小，而政策子系统的复杂程度是指政府在执行政策时所须面对行动主体的数量和类型的多少，这两个因素组合方式决定着政策制定者选择何种政策工具。[11]本文将运用豪利特与拉米什的自愿性、强制性和混合型政策工具三分框架，对中央出台的关于普通高等学校本科教学评估相关的政策文件中蕴含的政策工具类型进行分析，并运用豪利特与拉米什的政策工具选择框架探讨普通高校本科教学评估制度改革各阶段影响政府政策工具选择的因素。

三、我国普通本科教学评估政策的历史回顾

（一）试点探索阶段（1978-1989年）

我国现代意义上的高等教育评估是在20世纪80年代以后发展起来的。1978年恢复高考到1990年原国家教委颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》之前，为我国普通高校教学评估改革的试点和探索阶段。十一届三中全会以后，我国开始进行教育管理体制改革的探索，高等教育领域的重点工作是扩大高校的办学自主权，逐步恢复被文革破坏的教学秩序。由于恢复教学秩序和完善教学改革的需要，浙江大学和同济大学等一些高校在某些教学活动中开始了评估的尝试，随后尝试评估改革的高校也越来越多，一些高等教育管理部门也开始了评估工作的尝试和探索。这些努力和尝试终于受到了中央的重视，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“教育管理部门要组织教育界、知识界和用人单位对高等学校办学水平进行评估，对办学成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校予以整顿和停办。”其后，国家教委先后颁布一批政策和文件，均要求提高本科教育质量，加强对本科教学工作的评估。1985-1989年期间，我国开始了更为广泛的以本科教育质量提高为中心的学校评估、专业评估、课程评估等试点工作，并形成了基本的评估模式。根据笔者的统计，从1978年至今，中央政府或教育部（原国家教委）先后颁布的普通本科教学评估相关的政策文件共有42项，其中1978-1989年6项，占12.1%；1990-2002年15项，占35.7%；2003年以来有22项，占52.4%。因此，在探索阶段，高校教学评估制度是自下而上逐步展开的，但由于政策文件数量少，评估工作尚缺乏规范的制度和体系。

（二）规范化阶段（1990-2001年）

1990年10月原国家教委颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》到2002年教育部颁布《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》为我国普通本科教学评估改革的规范化阶段。这一阶段，许多高校继续进行对学校、学系、专业评估工作的积极探索，在高校评估理论与实践的大力推动下，我国高等教育评估的法规体系也在不断完善。1990年原国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》是我国第一个关于高等教育评估的政策性规定，也是我国高校评估实践走向规范化的开始，在这一阶段国家相继出台了15项政策文件以规范高等学校的教学评估工作。专门的本科教学评估政策的出台，表明我国普通本科教学评估工作逐渐从高校评估中分离出来，有了专门的评估领域，明确的评估任务和内容，本科教学评估制度初步建立，并走向规范化发展。

（三）制度化阶段（2002年至今）

从2002年教育部公布《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》以来，我国普通本科教学评估工作迈向了制度化发展的阶段。《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》将本科教学工作合格评估、优秀评估和随机水平评估三个方案合并为一个方案，并作为评估普通本科教学工作水平的标准，同年11月教育部发布《关于对全国592所普通高等学校进行本科教学工作水平评估的通知》，拉开了我国五年一轮本科教学水平评估工作的序幕，且这项工作在2008年基本完成。据笔者统计，从2002年起，教育部先后发布了普通本科教学评估方面的政策文件22项，占1978年以来此类政策文件的52.4%。其中，为规范本科教学评估工作秩序，教育部先后出台了关于严肃评估纪律、成立普通高等教育教学评估中心、选聘评估专家及委员会、规范评估工作基本程序和工作以及各类评估人员职责等一系列政策文件，本科教学评估制度日趋完善。2008年以后，教育部采取多种形式对第一轮本科教学评估工作进行了总结和反思，虽然取得了优异的成绩，但也暴露出了一些问题，突出表现在评估标准和形式单一、省级教育行政主管部门定位不明确、整改环节薄弱等[12]，被评高校过分重视评估结果和等级而出现的疲于应付、弄虚作假的现象较为严重。在总结反思和借鉴国外先进的评估理念和方法的基础上，2013年教育部发布了《教育部关于开展普通高等学校本科教学工作审核评估的通知》，明确提出审核评估将作为今后我国高校本科教学评估的基本形式和制度，开启了我国普通高校本科教学评估的新时代。

总之，我国普通本科教学评估制度改革是从自下而上的实践和探索开始，又是在中央政府的主导下自上而下逐步推进和完善的，遵循着渐进式变迁的模式，并且政策工具起了非常重要的作用。

四、我国普通高校本科教学评估制度改革中的政策工具运用

笔者梳理和归纳了各个时期我国普通本科教学评估政策中所采用的政策工具，如表2所示。从整体上看，我国普通本科教学评估制度改革中采用的政策工具不断丰富，三类工具配套应用于政府机构（各级政府和教育行政部门）、高等学校和评估人员，也包括自愿性的评估组织与个人。从政策工具的种类和数量来看，强制性政策工具和混合型政策工具应用较多，自愿性工具应用较少。从政策对象上来看，对高等学校和评估机构使用的政策工具较多，对政府机构、教师和学生以及社会性自愿组织使用的政策工具相对较少。其中，对高等学校使用的强制性政策工具在减少，自愿性政策工具在增加；对评估机构和人员使用的强制性政策工具和混合型政策工具均在增加；对政府机构主要使用强制性政策工具，兼有混合型政策工具，工具种类较为稳定。

（一）试点与探索阶段的政策工具运用

这一阶段我国本科教学评估政策主要采用的是混合型政策工具中的信息与倡导和诱因型工具，具体包括舆论宣传、鼓励号召、社会声誉、权力下放等。当然，这一阶段也有强制性政策工具的运用，如《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出对办学成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校予以整顿和停办。

对影响政策工具选择的因素分析可知，在这个阶段国家对教育管理的行政能力强，但对高校评估工作管理相对较弱，高等学校、政府机构、评估机构与人员等政策子系统复杂程度较低，按照豪利特与拉米什的政策选择模式，这一阶段决策者可以根据实际情况选用混合型政策工具。因此，在评估政策的试点和探索阶段，中央政府对高等学校主要采用混合型政策工具，中央下放权力，扩大高校办学自主权，鼓励和号召高校进行教学评估，提高教学质量和办学水平；对评估专家、政府机构等政策子系统并没有具体的要求和规定。

（二）规范化阶段的政策工具运用

在这一阶段，对高等学校的政策选择以强制性政策工具为主，包括设定和调整标准、建立和调整规则、法规、监督、处罚、考核等规制；对政府机构的政策选择也是以强制性政策工具为主，主要侧重于命令性和权威性工具，包括政府机构改革、政府机构能力建构、政府间协定、政策试验、指示指导等；对评估机构和专家人员仍是强制性政策工具，包括机构改革、机构能力建设、命令指示等，如1992年规定成立全国高等学校设置评议委员会，1998规定成立普通高等学校本科教学工作评估专家委员会等。

从影响政策工具选择的因素的分析可知，在规范化阶段，国家行政能力增强，经济能力也得到了较大的提升，高等学校、评估机构与人员等政策子系统的复杂程度也有一些增加，但仍然比较简单（政府机构自身的改革是一项较为简单的指令性改革）。按照豪利特与拉米什的政策选择模式，决策者可以采用规制、直接提供、命令性和权威性工具等强制性政策工具。因此，这一阶段是我国高校评估和本科教学评估制度建立和规范时期，国家对高等学校教学质量和办学水平高度重视，表现为国家行政能力增强，且政策子系统比较简单，对本科教学评估政策的改革以强制性政策工具为主，对高等学校的政策选择主要以规制为主，对政府机构和评估机构主要采用命令性和权威性工具。在这一阶段自愿性工具和混合型工具的使用情况与第一阶段变化不大，只是对高等学校增加了信息公开发布和学习教育两种政策工具。

（三）制度化阶段的政策工具运用

在我国本科教学评估制度改革进程中，强制性政策工具箱中的规制工具和命令性、权威性工具太过刚性，需要更多的混合型政策工具的选择和使用。因此，在这一阶段，与政府职能转变和高等教育体制改革的大趋势相适应，普通本科教学评估制度改革中在混合型政策工具选择方面增加了更多的诱致型工具，如权力下放、信任、程序简化等。由于2013年教育部下发的《审核评估的通知》进一步明确要探索和逐步推进管办评分离办法，引入第三方评估机制，这意味着政府领导下的本科教学评估模式将会逐步退出，以市场为导向、有竞争的第三方评估机构将会逐步进入高校评估领域，承担起本科评估的责任，那么自愿性工具将会越来越多。

从影响政策工具选择的因素分析可知，这一阶段，虽然政府将部分权力归还于高校，中央政府将部分高等教育管理权力下放给地方，但国家行政能力仍然处于强势。虽然高等教育本科教学评估工作逐步规范和制度化，但所有本科院校必须在五年内全部接受教育部本科评估，致使短期内接受评估的高校数量多、层次杂、任务重，加之媒体对本科评估的报道褒贬不一，政策子系统越发复杂，特别是审核评估中将第三方评估机构引入。按照豪利特与拉米什的政策选择模式，国家能力强、政策子系统复杂程度高，一般采用自愿性政策工具，但由于我国本科教学评估政策子系统中的自愿性组织和第三方评估市场发展均比较滞后，这一阶段对高等学校、政府机构和评估机构与人员的政策工具选择还是以强制性政策工具为主，特别是规制工具和命令性、权威性工具。同时，与前两个阶段最大的不同在于混合型工具和自愿性工具的选择和使用有了较大的发展，混合型政策工具中的权力下放、信任、程序简化被广泛地应用在地方政府和高等学校中。

五、结论与政策建议

总的来看，我国普通高校本科教学评估制度改革遵循着渐进式变迁的模式，政策工具的种类不断丰富，三个阶段使用的政策工具的大类基本一致，但具体条目却有很大的差异。

从政策工具箱的使用情况可以看出，强制性政策工具使用频率最高，但三个阶段都只使用了规制和命令性、权威性工具两种强制性政策工具。在强制性政策工具选择方面，在规范化和制度化阶段选择和使用的政策工具基本一致，与探索阶段相比减少了处罚和制裁等工具，增加了机构设置、政府机构改革、政府机构能力建设、政府间协调等政策工具。这些政策工具被广泛地应用在政府机构、高等学校和评估机构三类主体，且发挥了较大的作用，这与政府机构改革和高等教育管理体制改革的模式基本一致。

在混合型政策工具选择和使用方面，三个阶段都采用了信息与倡导工具和诱因型工具两类政策工具，在信息和倡导工具箱中都选择了信息发布、信息公开、舆论宣传、鼓励号召等工具，但在诱因型工具的选择方面差异较大，在试点探索阶段主要采用了社会声誉，在规范化阶段增加了权力下放，到制度化阶段更是增加了信任和程序简化等工具。混合型工具兼有强制性工具和自愿性工具的特点，可以作为强制性政策工具的有益补充，一方面可以规范政府机构、高等学校和评估机构的评估行为，另一方面也可以增强地方政府和高等学校参与和接受评估的积极性，另外可以通过信息公开、舆论宣传等形式接受社会、生师、家长及用人单位的监督。

在自愿性政策工具选择和使用方面，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，其后的一些与本科教学评估相关的政策和文件都有类似的规定，这些政策和文件都提到了自愿性工具中的自愿型组织和服务。但由于我国正式的本科教学评估工作一般都是通过自上而下的模式展开，致使这类工具在政策执行中发挥的作用十分有限。如果在审核评估阶段真正发挥第三方评估的作用，自愿性工具中的市场工具也将会被选择和使用。

通过对我国三十多年普通高校本科教学制度改革中政策工具选择和使用情况的分析，我们认为在新一轮的审核评估改革阶段，规划政策工具时应该注意：分类规划、综合运用，发挥政策工具的互补性；丰富政策工具箱，尝试新的政策工具；加强强制性政策工具的执行力度，推进本科教学评估工作的法治化进程；积极开发和利用混合型政策工具箱，做好政策宣传、学习工作，建立和完善评估信息公开制度；培育和壮大第三方评估机构，引入市场机制增强评估活力，真正发挥自愿性政策工具的作用。

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