中国新能源汽车产业支持政策再分析

摘要：政府的政策引导和支持对新兴产业的初级发展拥有举足轻重作用。采用内容分析方法对我国新能源汽车产业的中央支持政策进行计量和分析。首先，基于政策工具、价值链和产业链相关理论，制定政策工具—价值链和政策工具—产业链两个分析框架;其次，通过科学方法选取了2001年-2015年间中央颁布的有关新能源汽车产业支持政策，并对其分析单元进行编码，将编码归入相应的分析框架形成分布图;最后，依据分布图进行统计分析，得出研究结论和政策建议，旨在中央政策能够更好推动我国新能源汽车产业的发展。

关键词：新能源汽车;政策工具;价值链;产业链;内容分析

一、 引言

本文利用政策工具、产业链和价值链相关理论，通过内容分析和定量研究方法，从政策工具、产业链、价值链三维度对我国新能源汽车汽车政策进行进一步更全面、更系统、更深入分析。首先，构建政策分析框架;其次，遴选我国中央级政府颁布的有关新能源汽车产业政策文本，并找出文本中相關的政策工具进行编码;然后，依据分析框架，将编码归入其中，并进行频数统计;最后，根据统计分析结果剖析我国新能源汽车产业政策的演变脉络，总结政策演变规律;分析在政策工具选择中的过溢、缺失与冲突，在产业链、价值链中的过溢与缺失，并给出相应的政策建议。

二、 新能源汽车产业支持政策分析框架

1. 基本分析维度。

（1）政策工具维度。政策工具论认为政策是由一系列政策工具组成，通过政府对其进行设计、组织、搭配，形成政策合力，达到政策目标。Rothwell和Zegveld依据政策影响层面的不同，将政策工具划分为需求型、供给型和环境型。本文借用该划分方法，从需求型、供给型和环境型三个层面分析新能源汽车产业的政策。每个层面的政策工具具体指标如下。

需求型政策工具是指政府通过采购与贸易管制等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定技术应用的市场，从而拉动技术创新。本文具体包括公共技术采购、产品标准、消费端补贴、贸易管制、服务外包等政策工具。

供给型政策工具主要是指政策工具对新能源汽车产业科技活动的直接推动力，本文具体包括科技信息支持、科技基础设施建设、科技资金投入等政策工具。

环境型政策工具主要指政府对科技活动的间接影响力。本文具体包括目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制等政策工具。

（2）价值链维度和产业链维度。由于科技活动有其自身内在的规律和特点，因而科技政策制定过程中应该考虑这些规律和特点，科技政策具有其典型特征。然而，政策工具维度的划分并不能全面反映出科技政策的典型特征，所以，应该确定一些能够反应科技活动规律和特点的政策维度，对政策工具维度进行补充，以便全面、系统、客观地评价科技政策。

本文根据新能源汽车产业自身内在的活动规律和特点，从价值链和产业链两个维度对政策工具维度进行补充。

价值链是由生产某产品或服务所需要的各个价值增值活动所构成。依据该概念思想，本文将新能源汽车产业的价值链划分为研发、投资、生产、消费等四个方面。

严格意义上讲，产业链不同于价值链，产业链是产业分工关系的表达，指在一种最终产品的生产过程中，从最初的矿产资源或原材料一直到最终产品到达消费者手中，所包含的各个不同质的产业，按照生产逻辑构成的一个完整链条。依据该概念思想，本文将新能源汽车产业链划分为材料、零部件、整车、基础设施配套（主要指充电设施）、消费及其他（产品售后服务等）五个方面。

2. 构建分析框架。依据上述理论梳理，构建了新能源汽车产业政策工具分析框架：政策工具—价值链的二维度分析框架和政策工具-产业链的二维度分析框架（见图1，图2）。

三、 新能源汽车产业支持政策文本的样本选择及编码

1. 样本选择。本文的研究对象是中央政府颁布的与新能源汽车产业相关的政策，本着科学、系统评价这些支持政策的目标，本文尽可能搜集与新能源汽车产业相关的所有中央政策文本。截至日期为2015年12月31日，共搜集相关文本61份。同时，为了保障文本的准确性，本文对61份文本进行进一步遴选。遴选原则：发文单位须为国务院及其直属机构;文本类型主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告等文件，这里也包括行业标准。最终从61份文本中整理出有效文本53份。

2. 编码。样本政策按照基本政策工具维度和新能源汽车产业链、价值链维度进行分类，每个维度的具体类目已在上述内容中给出规定（详见2.1）。其分析单元是新能源汽车产业政策本文的具体条款。

为了便于对分析单元进行明确归类，通常采用采用编码形式。本文按照“政策编号—具体条款/章节”进行编码，然后将其归入到基于政策工具的两个二维分析框架中，最终形成新能源汽车产业中央政府政策文本的内容分析单元编码表。

四、 新能源汽车产业政策文本的频数统计分析

在对新能源汽车产业政策进行内容分析单元编码的基础上，根据新能源汽车产业政策分析的二维框架，将其编码按照具体分类归入相应的类目中，最终形成基于政策工具—价值链的二维框架政策工具分布图（见图3）和基于政策工具—产业链的二维框架政策工具分布图（见图4）

1. 基于政策工具—价值链二维度分析。基于政策工具—价值链的新能源汽车产业政策工具二维分布图，描述了该框架下政策工具维度和价值链维度的统计结果。

容易看出，新能源汽车产业政策工具维度中，环境型政策工具占取较大比重（59.84%），其次为需求型政策工具（27.05%），供给型政策工具所占比重最少（13.11%）。在环境型政策工具中，目标规划和法规管制占取绝大比重（68.49%），其中目标规划占取41.10%。在需求型政策工具中，消费端补贴、产品标准和公共技术采购占取了绝大比重（90.91%），其中，消费端补贴占取45.45%。在供给型政策工具中，科技资金投入占取绝大比重（68.75%），其次为科技基础设施建设（25%）。新能源汽车的产业链维度中，消费端环节的政策工具最多，占取46.28%的比重，其次为研发（24.79%）和生产（21.49%），投资所占比重最少（7.44）。

从上述统计数据看，我国汽车核心企业还处于初级发展阶段。政府为了保护新能源汽车新兴技术系统的形成和发展，积极利用消费端补贴、产品标准及公共采购等需求型政策工具来促使新能源汽车扩得到市场的认可，形成利基市场，说明中央政府在需求端政策工具利用的充分性。同時，政府为了更好地推动新能源汽车产业的长远发展，充分利用目标规划、法规管制等环境型政策工具，这也进一步说明该产业发展处于初级阶段，需政府政策大力引导和行业规范。然而，也不难看出，目标规划政策工具存在过溢现象，占取比重过大，一定程度说明指引性的政策过多，真正可操作的执行政策还较为不足。同时，供给端的政策工具整体运用不足，仅占取13.11%的比重，说明政策对新能源汽车产业技术端的真正支持政策和投入还不够，一个产业发展最核心的是技术，如果技术系统得不到很好成长和完善，那么政府再帮助其扩大市场，也可能事倍功半。此外，价值链的统计结果可说明我国新能源汽车产业发展处于初级阶段，政策工具在产业的消费端支持充足，但是在研发和投资端还不足，这可能影响整体政策系统的合力效应。

2. 基于政策工具、产业链二维度分析。在对价值链分析的基础上，本文也分析了产业链。基于政策工具—产业链的新能源汽车产业政策工具二维分布图，描述了该框架下政策工具维度和产业链维度的统计结果。

容易发现，该框架下政策工具维度的统计结果，与政策工具-价值链框架下政策工具的统计结果基本类似，进一步说明本文对新能源汽车产业中央政策工具分析的客观性。鉴于统计结果的相似性，其说明的问题也具有统一性。这里不再对其结果进行描述和分析。

在产业链各环节的政策工具统计中，其针对零部件、整车、基础设施配套和消费端的政策工具比重差别不是太大，最多是消费及其他（29.86%），其次为整车（22.92%）和基础设施配套（22.92%），再次为零部件（20.14%）。这说明中央政策工具对零部件、整车的研发、生产等较为重视，对基础设施配套，特别对充电基础设施的建设较为重视，相关支持政策在显著增加。但是，零部件上游的材料端，相应的中央政策工具较为匮乏，仅占取4.17%的比重，并且这些政策中大多数是目标规划，真正科技投入仅一项。这说明我国中央政策工具对新能源汽车零部件方面的基础研究还没有足够重视和支持。同时，也发现，在零部件、整车的研发、投资和生产中，金融支持和税收优惠政策工具的运用力度较弱，这会影响企业的生产产品的成本以及融资来源。

五、 结论及政策建议

本文在前人研究基础上，以政策工具、价值链和产业链理论为基础，运用内容分析方法，较为全面地研究了我国新能源汽车产业的中央政策（2001年～2015年）。其研究结论和政策建议如下：

研究结论：

（1）我国中央政府较为重视新能源汽车产业的发展，运用了较为全面的政策工具支持产业的发展，依据新能源汽车产业发展的不同阶段和规律，给予不同的支持政策。从开始的供给型政策工具到之后出台大量的需求型政策工具，在整个产业发展中不断出台目标规划和法规管制等环境型政策工具，促使该新兴产业可持续化和正规化。同时，在政策发展的脉络中，发现，政策在不断自我学习和细化，也在不断系统化，例如在在补贴方面，从公共补贴到私人补贴，为了消费者的预期，出现补贴退坡制度，并根据发展情况进行适度调整。

（2）我国中央政府对需求型政策工具运用较为充足，通过补贴和政府采购积极拉动消费市场的扩大。也较为充分利用了目标规划和法规管制等环境型政策工具，促使新能源汽车产业的市场快速扩大，方向性较为明确，规范化加强。但是目标规划存在过溢现象，目标规划过多一定程度上致使出台可操作的政策难度加大，并在在政策整理中发现相应的执行政策并不多。

（3）我国中央政府对供给型政策工具的利用还不够，对产业科技技术的投入尚显不足，基础研发、产业上游材料研发上还没有得到很好的关注。而这些是新能（下转第39页）源汽车产业发展的基础和源泉，否则产业发展的可持续性不够，政策体系的效力也可能事倍功半。

（4）我国中央政府在近两年出台的支持政策中，新能源汽车产业发展的基础配套和售后服务相关支持政策在不断加强，特别是充电基础设施建设已放在很重要的位置。

政策建议：

（1）保持现有政策优势，积极利用需求型政策工具以及环境型政策工具中税收优惠工具来扩大新能源汽车的消费市场;利用环境型政策工具中的法规管制继续规范新能源汽车产业，坚强行业监管和市场监管;继续加强对新能源汽车产业充电基础设施的政策支持。

（2）在零部件企业、整车企业以及基础配套企业的研发、投资和生产中，提高对环境型政策工具中税收优惠、金融支持政策工具的运用力度，减轻这些企业的税务负担，促使这些企业拥有良好的融资环境，进而有利于产品成本的降低，拥有更多的资本进行研发投资。

（3）大力加强对供给型政策工具的运用力度，加大对核心零部件，特别是其上游材料研发的科技投入，提供科技信息支持，加强科技基础设施建设，集中行业中的核心力量对零部件及其材料中的共性和前沿技术进行攻关和突破，打破被国外垄断的局面。只有这样，新能源汽车产业的政策合力才能得到更好地发挥效应。

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基金项目：国家自然科学基金项目“政府项目式驱动创新行为的企业响应机制研究：复杂适应系统视角”（项目号：71503011）。

作者简介：王燕妮（1984-），女，汉族，山西省运城市人，清华大学公共管理学院博士后，研究方向为科技政策、产业创新。

收稿日期：2017-03-16。