战后日本民营化运动的非经济动因探析

摘要：日本在战后实行了两次大规模的民营化运动，主要集中在中曾根康弘时期和小泉纯一郎时期。通过对中曾根康弘和小泉纯一郎时期民营化运动的比较，分析财政危机、政治斗争和外压等三个因素的重要影响，从而找到日本战后民营化运动的独特模式。运用历史制度主义和政治企业家的理论框架和方法，试图找到形成战后日本民营化运动独特模式的深刻历史制度原因及政治领导人发挥的关键作用。

关键词：民营化；历史制度主义；政治企业家精神；中曾根康弘；小泉纯一郎

中图分类号：F13/17文献标识码：A文章编号：1004-2458（2024）01-0032-10

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202401004

一般来说，公有企业是指由国家和地方政府全资或部分资助、控股的企业或事业单位。这些企业的目标通常是为了满足公共利益，提供基础设施、公共服务或其他关键行业的产品和服务。公有企业在许多国家扮演着重要的角色，例如能源、交通、通信等领域。民营化是指将公有企业或事业团体转变为民间所有或由私人经营管理的过程［1］，总的来说是“更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求”［2］。民营化的形式多种多样，包括出售股权给私人投资者、私有化、特许经营、承包经营等。［3］

日本在战后实行了两次大规模的民营化运动，主要集中在中曾根康弘时期和小泉纯一郎时期。通过比较分析不难看出，这两场大规模的民营化运动有着很多共同的特点。在这两场民营化运动中，财政危机、政治斗争、和外压三个因素都起着重要的影响。战后日本的民营化运动也因而表现出其特有的模式。而日本这一特有的民营化模式有着深刻的历史背景和制度的原因，政治领导人也在民营化过程中发挥了关键的作用，对日本民营化运动的发展产生了深远的影响。

一、战后日本两次大规模的民营化运动实践

（一）中曾根康弘时期的民营化运动

20世纪70年代后期，在经过战后数十年高速的经济发展后，日本政府开始面临各种政治经济危机，尤其是日本政府债台高筑。中曾根康弘上台后推行行政改革，主要包括日本国铁、日本电话电信公社和日本烟草专卖公社的民营化。中曾根康弘还对日本航空、冲绳电力等公有企业也实行了民营化改革，特殊法人的数目从99个减少到92个。［4］

1日本国铁民营化

日本国铁民营化是中曾根康弘时期最大的民营化项目。日本国铁从20世纪60年代起就积累了大量的债务，而之后的很多结构重组计划都失败了。

日本国铁成立于1949年。其决策机构是董事会，总裁由内阁任命，总裁在交通省的准许下任命其他管理高层。员工组成工会，集体谈判的权利得到承认，但是罢工的权利被禁止。国铁的预算和费率由财务省和交通省决定并由国会批准。从1949年到1959年，日本国铁在陆地运输中占据了主导地位。1966年，国铁拥有大约47万雇员。但是随着汽车、飞机和海港运输的增加，国铁的重要性开始下降。［5］

国铁的民营化计划宣布之后，遭到了工会等团体的强烈反对。为此中曾根康弘采取了一系列的措施。中曾根康弘成立了国铁重组监察委员会，将其置于首相直接控制之下并授予了极大的权力。他还撤换了反对国铁民营化的国铁总裁，并任命了支持国铁重组的新总裁。这在日本社会都是很不寻常的举动，也显示了中曾根康弘推行民营化的决心。从1985年开始，日本政府开始起草国铁民营化的一系列法案。在1986年的众议院大选中，中曾根康弘承诺要将民营化推行到底，并获得了压倒性的胜利。同年，所有关联国铁民营化的法案在国会获得通过。1987年4月，国铁被正式民营化并被分割成数个新的私营铁路公司。但是政府仍然对新成立的铁路公司拥有很大的控制权。

2日本电话电信民营化

和国铁不同，电话电信公社的经营状况良好，且每年都获得丰厚的利润。日本政府从19世纪末开始发展电话电信产业。1952年，日本电话电信公社成立，费率和预算由国会立法和批准，同时，也接受了大量的政府贷款。在"20世纪70年代，20%到40%的日本电话电信资金由政府提供。80年代初，日本电话电信接受的政府贷款还以每年12%到19%的速度增长。［6］

电话电信民营化的一个重要争议是是否将一个全国统一的电话电信公司分割成数个区域性的私有企业。经济界极力主张将电话电信彻底民营化并进行分割，电话电信工会则表示强烈的反对。财务省担心电话电信的分割影响其上市和股票价格，也强烈地反对分割。后来中曾根康弘将电话电信民营化的大权交给桥本龙太郎处理。桥本龙太郎担任过财务省的大臣，因而极力地支持财务省的计划，反对将电话电信进行分割，并建议将电话电信分割计划推迟10年再进行讨论。1984年，日本电话电信民营化的一系列法案获得通过。1985年4月，日本电话电信正式实行民营化，但是分割计划被推迟5年再进行讨论。

民营化实行后，日本电话电信公社成为一家拥有1"850亿美元市值和30万员工的上市公司。 1990年，日本电话电信的分割计划被重新提上议事日程。由于财务省的强烈反对，日本电话电信的分割再一次被冻结5年。1996年11月，桥本龙太郎开始了他的第二任首相任期，下决心分割电话电信并对其进行改革，以结束在这一问题上长达14年的纷争。随后，桥本内阁宣布将日本电话电信公社分割成三个公司，包括东日本公司、西日本公司和一个长途电话电信公司。

3日本烟草专卖民营化

日本拥有三千万烟民，是世界第三大烟草市场。烟草售卖带来的收入是政府收入的重要来源之一。烟草税曾占政府总税收的18%，比法国的3%、美国的25%和中国的10%都要高得多。［7］日本政府一直对烟草业实行保护，比如高价收购烟草、保证烟草收购、提高烟草行业准入门槛以防止过度竞争等。因此，日本烟草价格与世界同类产品相比差不多要贵2～10倍，香烟的进口关税更是高达110%。

行政改革委员会提出烟草民营化后，财务省和日本烟草专卖公社提出了强烈的反对。但是在美国政府的强大压力下，财务省开始作出让步。1984年，《日本烟草法》通过。1985年，日本烟草正式成为一个私有公司。但是，财务省仍然对日本烟草拥有一定的控制权，并拥有近三分之二的股票。

（二）小泉纯一郎时期的民营化运动

2001年小泉纯一郎当选日本首相时，日本社会再一次面临各种前所未有的深刻危机。20世纪90年代后持续的经济衰退造成政府债台高筑。1993年日本自民党下台，结束战后长达38年的一党执政。随后首相和内阁更迭频繁，造成整个社会动荡不安。小泉纯一郎当选首相后，随即提出对社会经济等各方面进行全面改革。小泉纯一郎最终实行了邮政和道路民营化改革，并对其他的特殊法人进行了改革，如国有银行和半官方组织等。

1邮政民营化

日本邮政在日本财政金融体系中占有极其重要的地位。第一个全国性的邮政局于1871年建立，1875年全国性的邮政系统基本建成。从1916年起日本邮政开始经营保险业务。日本邮政业务受到政府保护，不受一般的商业银行法限制，且享受免税的待遇。邮政银行的利率也比一般的银行利率高。邮政银行是世界上最大的银行，拥有日本30%的家庭存款，是瑞穗银行或花旗银行存款的两倍。邮政生命保险拥有40%的日本家庭保险，相当于四大私有保险公司的总和。邮政吸收的存款和保险都由财务省直接控制，并向号称国家“第二预算”的财政投融资项目提供资金。财投则向公有企业、地方政府和其他政府机构提供优惠的贷款。到2001年止，财投提供的各种贷款约达33万亿美元，相当于GDP的82%。［8］

邮政系统还在日本政治中发挥着重要的作用。邮政局分为两种，一种是普通邮政局，另一种是特殊邮政局。普通邮政局职员需要通过严格的考试，并由邮政省直接管理，而约80%的邮政局属于特殊邮政局。特殊邮政局职员来自当地有声望的家族，是村镇的带头人或武士的后裔。特殊邮政局在选举中起着重要的作用。在20世纪90年代早期，每个特殊邮政职员都被要求在选举前为每个国会议员收集120张左右的选票，因此在大选中收集选票也成为邮政局的“第四业务”。

小泉纯一郎担任首相后，首先就对邮政进行改革。2002年，他建立了个人咨询机构研究邮政民营化的具体措施。同年4月，他未经自民党政调会同意就向国会提出邮政改革四法案。2003年9月，他指导他的私人咨询机构财政金融委员会制定出邮政民营化的路线图，提出在2005年通过民营化法案并于2007年正式实行。2004年新内阁重组，他任命了支持其民营化改革的武部勤和与谢野馨为自民党干事长和政调会长。2005年4月，小泉内阁向国会递交六项民营化法案，并在下院以233票对228票获得通过。5月，小泉纯一郎撤销了反对邮政民营化的两名高级官僚的职务，其中包括一名邮政副大臣，再次显示了他推行邮政民营化的决心。8月，邮政民营化法案在上院被否决。小泉纯一郎立即解散议会，宣布举行大选。在随后的大选中，小泉纯一郎一方面撤销反对改革党员的党员资格，一方面派出所谓的“刺客”到这些党员的选区进行竞选。小泉纯一郎的支持率急速上升，并在选举中获得压倒性的胜利。再次召开的国会批准了小泉纯一郎的法案，邮政民营化得以在2007年正式实行。

由于围绕邮政民营化的政治斗争依然激烈，2012年日本民主党上台后，通过了《邮政民营化修改法》，虽然继续保留了日本邮政公司的民营化形式，但却有意删除了2017年前邮政储蓄和简易保险实现完全民营化的法定期限，事实上宣告了邮政民营化改革的搁浅。自民党重新上台后，大量邮政民营化反对派重新回归自民党，邮政民营化的未来前景依然十分渺茫。［9］日本邮政集团面临严峻的经营困境，并未因民营化而得到改善。［10］

2道路公团民营化

小泉纯一郎虽然也致力于道路公团改革，但由于种种原因显得力不从心。因此，在民营化的问题上不得不作出种种妥协，如尽管经营困难，计划中的2"000公里高速公路在道路族的坚持下得以继续修建。

日本号称“土建国家”。平均每年花费约13%的GDP用于各种工程建设，建筑工业工人占总劳动人口的10%。［11］大多数建筑工程集中于各种道路的修建。由于日本多山多地震，高速公路和立交桥的修建非常昂贵，高速工程也因此成为各地方政府竞相争夺的项目。国会议员为了获得地方的选票和资金，也不遗余力地为地方争取各种高速工程项目。

2001年4月，小泉纯一郎成立了一个委员会来监督道路公团民营化。6月，小泉纯一郎指示他的经济财政咨询委员会制定一个具体的道路民营化计划。11月，小泉纯一郎明确指示行政改革大臣石原伸晃在一个月内制定出道路民营化计划。2002年6月，小泉纯一郎成立了一个七人委员会来研究道路民营化的有关方案，其中包括著名的作家猪濑直树。12月，七人委员会提出了道路民营化的有关建议，包括终止修建新的高速公路和将道路建设四公团分为5个私有公司等。2003年10月，小泉纯一郎解除了一直反对民营化的道路公团总裁藤井治芳职务，并任命上院议员、前伊藤忠商社执行主席近藤刚为新的道路公团总裁。任命一位现任的上院议员为公有企业的总裁是一个很不寻常的举动，也显示了小泉纯一郎改革道路公团非同一般的决心。

2003年11月，小泉纯一郎指示国土省拿出道路民营化的具体方案。国土省提出了三个方案，A方案建议将道路彻底民营化，B方案主张继续修建高速公路和继续政府贷款，C方案主张继续修建高速公路并将所有的高速公路收费用于新的高速公路修建而不是偿还债务。经过激烈的争论，最后国土省的B方案得以通过。根据这个方案，2"000公里计划中的高速公路得以继续修建，修建的资金来自高速公路收费和政府贷款；道路公团被民营化成6个私有公司；公团的40万亿日元债务将在45年内还清。这次民营化的结果并不彻底，而是小泉纯一郎与势力仍然强大的道路族及各省部让步妥协的结果。

二、战后日本民营化运动模式

各国实行民营化的目的不尽相同。埃兹拉·苏莱曼和约翰·沃特伯里概括了各国实行民营化的三个主要目的：第一，在经济上加强市场竞争以提高企业效率，同时减少企业债务和增加政府收入；第二，在政治上通过民营化打击反对势力、重组利益集团、建立新的政治联盟；第三，民营化企业在市场竞争中展现出的高效与活力会产生一种“学习效应”，使得其他国家尤其是发展中国家纷纷效仿。同时，工业化国家也常常通过促使别国实行民营化来为本国的产品打开海外市场［12］。由此可以看出，民营化从来都不是一场单纯的经济改革。各国政府往往根据本国的情况作出不同的权衡，民营化运动也因而表现出各种不同的模式。

二战结束后，各国都掀起了民营化的热潮，其中以英国首相撒切尔领导的民营化运动和美国总统里根领导的民营化运动规模最大也最具影响力。但是各国政府实行民营化的动因却不尽相同。撒切尔的民营化改革在很大程度上是为了打击工党，同时争取更多的保守势力。英国政府当时以优惠的价格出售公有企业的股票，许多在股票交易中获利的英国公民后来都成为保守党的坚定支持者。欧洲很多国家如德国的民营化改革是迫于政府的财政压力，同时也受到欧洲共同体要求减少政府干预、建立共同市场的影响。只有在美国，公有企业在国家经济中所占的比例本来就不大，政府实行民营化主要是出于经济的目的，即鼓励私有企业发展和培育更具竞争力的市场。

与其他工业国家相比，战后日本的民营化运动呈现出不同特点，主要表现在受财政危机、政治斗争和外压的影响上，也因此呈现出独特的民营化模式。

（一）日本的民营化很大程度上是为了缓解国家和公有企业的财政困难

中曾根康弘时期的民营化运动，尤其是电话电信公社和烟草专卖的民营化，主要是为政府筹集资金，以减少日益增长的财政赤字。中曾根康弘上任之初，日本政府出现严重的财政危机。从1973年到1981年，日本的社会福利支出增加了四倍，政府预算平均每年增加192%。面对日益严重的财政困难，日本政府开始发行赤字国债。到1979年，赤字国债达到63万亿日元，占整个国家预算的347%，远远高于同一时期的其他工业国家，如美国的56%和西德的142%。［13］但是日本的国家税收却一直保持在较低的水平，无法保证足够的政府收入。日本政府从20世纪80年代起试图征收消费税，但遭到民众的强烈反对。财政上的危机带来政治上的危机。1979年，大平正芳内阁提出征收消费税，随即在之后的大选中遭到惨败。日本政府只能通过所谓的行政改革对公有企业实行民营化以避免增税。

日本电话电信公司民营化的最大受益者是日本政府。财务省在1986、1987、1988年进行了三次股票出售，收入达824亿美元。出售电话电信公司股票的收入都被用来偿还用于填补财政赤字发行的国债，在一定程度上帮助日本政府缓解了财政困难。日本财政的国债依存度得以从1985年的228%下降到1989年的111%，日本政府基本实现了不再发行新的赤字国债的目标。在日本电话电信公司被分割后，财务省又在1998、1999和2000年进行了三次股票出售，增加了近32万亿日元的收入。［14］

烟草并不是一个广泛被民营化的产业，其民营化也是为了缓解政府的财政困难。烟草民营化对日本政府财政的贡献却相当有限。1994年，日本烟草股票第一次上市，但是认购结果并不理想，第二次和第三次股票出售分别在1996年和2004年进行。通过三次股票出售，日本政府共获得了1万亿日元的收入［15］。

同时，日本政府试图通过民营化削减公有企业的巨额债务。国铁长期积累的债务成为当时日本政府下决心实行民营化的重要原因。1964以后，国铁开始出现经营赤字。20世纪70年代后其财政状况持续恶化。1985年，国铁的年度损失达到180亿美元。为了填补赤字和偿还债务，国铁仅在1985年度就需借债220亿美元。截至1986年，国铁迅速增长的债务积累到惊人的254万亿日元［16］。

巨额的国铁债务主要来自三个部分。一是高额的人员支出，大约占总收入的78%，比私有企业的40%高出很多。二战结束后，国铁吸收了25万名退役的士兵，造成了国铁职工年龄结构的严重老龄化和过高的人员支出［17］。1980年到1983年，这些老兵相继退休，他们的退休金和养老金成为国铁沉重的负担。二是过度的扩建，尤其在某些偏远地区的铁路修建。1964年成立的日本铁路建设公团在前首相田中角荣的大力支持下大量投入新干线、城铁和偏远地区铁路的建设，偏远地区铁路的建设占了近40%的总长度，而其运输量只占总运输量的5%。这些偏远地区的铁路在接受了大量的政府补助后仍然出现亏损。三是国铁为大量债务支付的利息。由于国会立法的限制，国铁不能随意提高铁路运输的费率。无法赢利的铁路线由于地区国会议员的支持不能停止或撤销，而政府的补助也非常有限，国铁不得不采取最后的办法，即向政府借债，而这些政府债务都需偿还一定的利息，因而日积月累造成“滚雪球”效应。

国铁民营化后，其债务并没有得到很好的解决。国铁的总债务在民营化之前达到了惊人的2"869亿美元，民营化之后，国铁的大部分债务由新成立的国有铁路清算事业团继承。但是国铁的债务最终也没有得到很好的解决。从1992年起，东日本铁路的股票开始上市，后来西日本铁路和中日本铁路的股票也被售卖。但国铁土地和股票的出售都错过了房地产和股市的高峰时期，并不理想的收益不足以偿还其巨额的债务，同时，国铁的债务还因为要支付利息而不断增长。1998年，国有铁路清算事业团被新成立的日本铁路建设公团所代替，但也没有对国铁债务偿还提出任何行之有效的措施。至2016年3月，日本国铁的17"769万亿日元由日本政府财政负责偿还，约为1998年债务的四分之三。日本政府只能靠发行新国债抵旧债的方式处理国铁债务问题［18］。

小泉纯一郎时期的道路和邮政民营化也存在同样的问题。小泉纯一郎上台时，日本的国债达到GDP的160%，在主要工业国家中最高。仅每年支付的国债利息就达数十兆日元。与日本国铁相比，日本道路公团和日本邮政积累了更庞大的债务，如到2000年止，道路公团债务高达约40万亿日元。除了民营化，日本政府找不到更好的解决办法。

（二）日本的民营化运动有着很强的政治目的

中曾根康弘时期的民营化改革具有重要政治目的，即打击公有企业工会及其所支持的社民党［19］。特别是国铁工会作为公有企业工会的重要组成部分，与当时的社民党有着密切的联系。这些工会在保护员工权益、争取福利待遇等方面发挥了重要作用，并与社民党合作推动工人的利益诉求。然而，中曾根政府认为这些工会对自民党的长期执政地位构成挑战。因此，中曾根政府通过推动民营化改革来削弱公有企业工会及其所支持的社民党，使得原本由公有企业所控制的行业逐渐向私有化转变，导致公有企业的规模和影响力减弱，进而削弱了工会的基础。同时，这也减少了社民党依靠工会支持的能力，对其政治影响产生了重大冲击。这为自民党的长期执政创造了有利条件。

小泉纯一郎实施邮政和道路的民营化主要目的之一是为了打击其所属派阀福田派的对手田中派。在1969年，小泉纯一郎首次在他父亲的地盘竞选国会议员时失败了，其中一个主要原因是他未能获得当地邮政族的支持，而邮政族主要由田中派控制。随后，小泉纯一郎担任了前首相福田赳夫的秘书。福田赳夫所属的福田派是田中派的主要政治对手。在整个20世纪70年代和80年代，这两大派系就争夺首相的位置进行了激烈的竞争，但几乎每次都以福田派的失败告终。福田派与金融界有着密切的联系，这与邮政一族存在着不可调和的矛盾。1972年，小泉纯一郎最终在地方选举中获胜，正式成为国会议员。1992年，小泉纯一郎在宫泽喜一内阁中担任邮政大臣，并开始积极推进邮政的民营化。2001年，小泉纯一郎赢得大选成为日本首相，正式推行邮政和道路的民营化政策。

在日本，近300名国会议员属于所谓的“邮政族”，是仅次于“建筑族”的第二大利益集团。邮政族与田中派的关系尤为密切。20世纪70年代至90年代初，邮政族议员一直以田中派及其后继者竹下派为主，包括田中角荣、金丸信、小渊惠三、羽田孜等实力政治家在内。［20］田中角荣从1957年到1960年担任邮政大臣，这期间特殊邮政局扩大了近三倍。田中角荣经常在东京的邮政省举行集会，并向特殊邮政局职员提供优惠的房屋和土地［21］。在离开邮政省后，田中角荣与各地的特殊邮政局保持着密切联系。从1957年到1982年的12届内阁里，他都任命了田中派的人担任邮政大臣。

1996年，桥本龙太郎对日本邮政进行过一定的改革，比如由政府委托具有行政法人资格的邮政事业厅经营邮政事业、日本邮政采用政企分开的管理体制等。但是邮政依然是政府事业，邮政事业厅是行政法人，日本邮政的工作人员依然是公务员并享受公务员待遇［22］。作为田中派的继承人，桥本龙太郎不可能也不愿意对日本邮政进行真正意义上的改革。

在国会中，约有330名议员属于所谓的“道路族”，占据了全部国会议员的四分之三。这个庞大的道路族议员群体在日本政治中扮演着重要的角色，并且其中大部分议员与田中派保持着紧密的联系。道路族议员通常依赖田中派的支持来推动道路建设项目和相关议程，并发挥政治和经济上的影响力。

小泉推行的道路民营化和邮政民营化政策试图通过改革公有企业和市场开放，减少田中派在邮政和道路建设上的影响力，降低他们在相关项目和资源分配中的话语权，进而削弱田中派在政治经济领域的权利，对田中派构成直接挑战。

（三）日本的民营化运动受到外部势力尤其是美国的影响

从20世纪80年代起，日本烟草、汽车和电话电信就成为美国政府攻击日本实行贸易保护的三大目标。在80年代，美国多次向日本政府直接施压，要求将电话电信和烟草行业民营化并向美国开放市场。

美国一直试图迫使日本开放其电话电信市场。从1979年开始，美国和日本就日本电话电信公司向海外开放市场进行不间断的谈判。通过谈判，日本电话电信公司与海外公司的合约增加了近一倍。与美国公司IBM和摩托罗拉的谈判甚至导致了日本电话电信公司内部高层的更迭［23］。

美国政府一直要求日本开放烟草市场。1979年2月，日美贸易促进会正式要求日本开放烟草市场，同时，美国国会也不断向日本政府施加压力。同年3月，美国烟草协会要求按照1974年《商业法》第301条制裁日本。11月，美国向关贸总协定起诉日本对烟草行业实行贸易保护。在美国政府的强大压力下，日本政府于1980年11月同意大规模减少烟草进口关税，并承诺将进口美国香烟增加10倍［24］。美国香烟在日本市场的份额迅速增加，达到近90%的外国香烟市场份额［25］。

美国通过谈判或施压，来要求日本政府在烟草行业进行民营化，以便更好地进入日本市场。在美国的强大压力下，日本政府不得不做出让步。1983年11月，时任美国总统里根访问日本，财务省即承诺在1985年前将日本烟草转换成一个半公有的企业。日本烟草民营化后，各外国烟草公司特别是美国公司纷纷进入日本市场。1985年，里根政府为了在即将到来的大选中获得南方烟草种植商的支持，继续向日本施压，要求进一步减低烟草关税，1986年，日本同意降低26%的烟草关税，进口香烟随即增加了一半，其中大部分来自美国。

小泉纯一郎时期，美国政府虽然不再试图通过民营化为本国产品争取更多的市场份额，但仍不断催促日本政府对公有企业进行改革，以减少政府管制和促进市场竞争。

虽然在其他国家，财政危机、政治斗争和外压或多或少也都是政府实行民营化改革的动因，但这些因素的影响在日本表现得尤为突出，而民营化最主要的目的如规制缓和、促进市场竞争等反而被忽视了。在日本，民营化运动没有带来相应的市场化和企业效率的显著提高。在民营化实行后，各种政府管控和规章制度还不同程度地增加了。

三、战后日本民营化运动独特模式的理论解释

（一）历史制度主义和政治企业家精神相结合的理论框架

日本战后民营化运动的独特模式可以用历史制度主义和政治企业家精神相结合的理论框架来解释。历史制度主义（Historical"Institutionalism）是当代西方政治科学的主要分析范式之一。总的来说，历史制度主义强调历史形成的各种有形和无形、正式和非正式的组织和制度对后来政府组织政策和行为的影响，正如查尔斯·提利（Charles"Tilly）指出的，这是一种用于展示宏大画面、长远过程和深度比较的方法论［26］。自20世纪80年代以来，各种研究和应用历史制度主义的著作层出不穷。在日本研究方面，历史制度主义也早已广泛地应用在政治、经济、文化研究的各个方面，如20世纪70年代，查莫斯·约翰逊（Chalmers"Johnson）就运用历史制度主义的方法分析了通产省的产业政策对战后日本经济发展奇迹的贡献，成为研究战后日本政治经济制度的经典著作［27］。

历史制度主义在进行研究时主要强调过去对现在的重要影响，即前一个阶段的政策选择往往会决定和影响着后一个阶段的政策方案。历史制度主义因而借用并发展了经济学中的“路径依赖”（Path"dependence）概念。总的来说，路径依赖是指前一阶段的政策和行为对后一阶段的政策产生的影响和制约。具体地讲，路径依赖强调持续某种现存的制度模式会获得比实行其他制度更大的收益，而在这种制度得以实行后，学习效应、适应性预期和退出成本的增大使得制度的改变变得越来越困难。

在强调路径依赖理论的同时，历史制度主义进一步将制度变迁过程分成制度存续的“正常时期”（Normal"Periods）和制度断裂的“关键性节点时期”（Critical"Juncture）。在制度持续的正常时期，既存制度与环境及制度内部保持着某种平衡，既存的制度也得以延续；但是在制度的关键性节点时期，特别是面临危机的时候，各种矛盾突显而不可调和，主要制度的变迁也将成为可能。而一旦新的制度建立，制度的自我强化机制就会使制度不断得到巩固和加强，直到新的危机出现。

必须承认，历史制度主义本身还存在一些缺陷和不足，如反对普适性的理论；以结构面貌出现对个体政治行为进行解释；历史制度主义内部也存在一些重大分歧等［28］。其中一个重要的缺点是过于强调历史和制度的原因，而忽视了个人的主观能动性，而在一定的历史条件下，个人实际上也能起到重要的作用。

因此，本文认为在承认形成战后日本民营化运动独特模式的历史制度原因的同时，也必须强调这一历史进程中“政治企业家”（Political"Entrepreneurship）［29］所发挥的重要作用。政治企业家往往在现存的政治体系中缺乏应有的实力，通常他们是政治新人，政治基础薄弱，需要通过强有力的政策措施树立自身的权威。虽然历史制度原因制约改革的发生，政治企业家突破种种限制，推动了改革的进程。只有通过将历史制度主义与政治企业家精神相结合的理论框架，才能更全面地解释战后日本民营化运动的独特模式。

（二）日本战后民营化运动的历史制度主义解释和政治企业家影响

日本战后独特的民营化运动模式有着深刻的历史和制度的原因。第一，日本政府的财政危机由来已久且根深蒂固。二战结束后，日本为了追赶西方国家，实行“发展国家”（Developmental"state）战略，由政府对具有战略意义的生产部门如钢铁、煤炭、电子实行扶持，包括政府补助、优惠政策、低息贷款等。同时，成立了一大批公有企业，进行大规模的基础设施建设和公共建设投资。在20世纪70年代经济得到迅猛发展后，又开始实行“福利国家”（Welfare"state）"政策，建立了一大批福利保障项目。这些政策都大大增加了政府支出，并导致国家财政出现经常性赤字。但是日本的税收制度却不足以提供有效的资金支持，如消费税由于遭到民众的强烈反对而长期不能得以实行，即使实行后也长期保持在低水平。这些结构性的差异导致日本政府长期依靠发行国债来维持运行，在不得已的情况下，只能通过将原有的公有企业民营化以削减公有企业的赤字，并缓解国家财政的危机。公有企业的过度膨胀也积累了大量的财政赤字，亟须通过民营化加以解决。

第二，日本的公有企业与长期执政的自民党有着千丝万缕的联系，也常常成为自民党内各派阀争权夺利的牺牲品。大型的公有企业在选举时向政治家提供资金和选票支持，还为政治家们提供优厚的退休后工作和职位。政治家则在国会制定和通过有利于公有企业的法案，导致了公有企业的长期低效和过度膨胀。在公有企业面临财政危机时，民营化更成为打击既得利益派阀的有力工具。

第三，日美同盟的存在和美国对日本社会的各方面影响是促成日本实行民营化的重要原因。美国对战后日本的各项社会政策都有着广泛的影响，在民营化方面也不例外。美国多次对日本施压，要求对公有企业实行民营化，并对美国开放更多的市场。在日本遭受多年的经济危机后，美国对日本开放市场的要求有所减少，但仍坚持日本应该将更多的公有企业私有化，减少政府管制和促进市场竞争。

正如历史制度主义所预测的，旧的历史和制度原因决定了政治过程的走向，直到危机出现，历史发展到重要的转折点。中曾根康弘时期的民营化运动发生在一个重要的历史节点，是在各种危机迸发后政府不得已的选择，也是各种政治势力折冲平衡的结果。小泉纯一郎实行民营化同样是在面临巨大危机下的改革。两场大规模的民营化运动因而呈现出很多的相似性。

面对当时严重的危机，日本政府不得不进行民营化改革。但是，这一改革并不能顺利进行。国有企业本身强烈反对改革。势力强大的日本官僚不仅反对改革，当不得不改革时还时刻不忘维护自身的利益。执政的自民党在民营化改革上立场分裂，不同的派阀与国有企业的关系不同，因此对民营化的支持程度也不一样。企业界强调经济效益，并指责国有企业造成巨大浪费，但是他们在后民营化时期的规制缓和与资产处置中作用有限。面对分裂的日本社会，政治领导人中曾根康弘和小泉纯一郎发挥了关键的作用。

中曾根康弘和小泉纯一郎最初在日本政治体系中都基础薄弱。中曾根康弘在成为首相之前，在铃木善幸内阁任行政改革委员会主席，这是一个相对较低的内阁职位，其所属的自民党派系则是党内的一个小派系。小泉纯一郎在自民党内的地位也相当薄弱，许多党内的资深成员和派系领袖都对他持怀疑态度。因而中曾根康弘和小泉纯一郎都试图通过民营化运动来树立在日本社会的权威。事实也证明，这两位政治家都因推进改革而强化权力基础并登上政治顶峰［30］。

为了推进改革，中曾根康弘和小泉纯一郎都采取了前所未有的强硬措施和新型手段。中曾根康弘争取了党内派阀的支持，与媒体建立了良好的关系；任命前经团联主席土光敏夫担任行政改革委员会的主席，因而获得了经济界的大力支持；还争取到了财务省的大力支持。财务省一直面临政府支出持续增加而税收减少的巨大压力。财务省最初对中曾根康弘的改革持怀疑的态度，后来迅速地认识到了民营化对缓解财政赤字的作用并给予了积极的支持。实际上，财务省经常比中曾根康弘更积极地推行民营化，当中曾根康弘在强大的反对势力前犹豫让步时，财务省表示强烈不满甚至威胁要大规模地提高税收。

小泉纯一郎是一位在很多人看来非同寻常的政治家。为了推行民营化，小泉纯一郎采取了一系列有效的措施，其中很多都借鉴了中曾根康弘时期的政策和策略。小泉纯一郎一方面利用媒体与民众保持良好的沟通，推行其经济改革计划，另一方面积极争取经济界和官僚的支持。财务省迅速和小泉纯一郎结成了联盟，在小泉内阁中，很多重要的职位都由来自于财务省的高级官僚担任。为了推行民营化，小泉毫不犹豫地解除了反对民营化的高级官僚，甚至不惜解散议会，进行大选，促使民营化法案最后通过。

如上所述，历史制度主义与政治企业家相结合的理论框架克服了各自理论的缺陷，而整合了二者的优势。本文突出日本政府旧有制度和国家机构对民营化的强大影响，但也强调政治领导人倡导改革的强烈动机和能力，只有这样，才能更全面、深入地对战后日本民营化运动的独特模式进行诠释。

结论

民营化运动在日本有着自己独特的模式。日本的民营化运动很大程度上是为了缓解政府和公有企业的财政困难，有着很强的政治目的，同时还受到外部势力尤其是美国的巨大影响。虽然在其他国家，应对财政危机、政治驱动和外压或多或少都是政府实行民营化改革的动因，但这些现象在日本表现得尤为突出。日本独特民营化模式有历史和制度上的原因："日本庞大的政府支出与长期低水平税收制度的结构性差异、自民党长期执政与公有企业的过度膨胀和低效、日美同盟的存在和美国的不断施压等。由于这些历史和制度的原因，日本的民营化运动持续受到种种非经济因素的影响，而不单纯表现为一场为减少政府管制和促进经济效率的斗争。政治企业家如中曾根康弘和小泉纯一郎在推动民营化过程中也发挥了关键作用。虽然存在制度和政治结构上的严重桎梏，通过这两位政治领导人大刀阔斧的改革，民营化最终在日本得以推行。

研究日本战后民营化运动的第一个经验教训是虽然日本实施民营化的一个重要目的是缓解政府和公有企业的财政困难，从民营化的结果来看并不理想。日本国铁的债务在民营化后不但没有减少，反而增加了。日本道路公团等公有企业在民营化之前积累了比前国铁更多的债务。在20世纪80年代，日本电话电信公社的民营化及其股票出售在一定程度上缓解了政府的财政压力。随着日本财政赤字和国债的日益增加，再通过出售公有企业来解决财政危机只能是杯水车薪。日本政府必须从根本上采取措施解决财政危机，实行更有效的政策，如削减公共开支和增加包括消费税在内的公共税收等。

另一个经验教训是政治领导人应该在大型的经济改革中发挥主导作用。日本长期被认为是一个“官僚主导”或“党、官、商”三位一体的社会。政治领导人的作用受到种种制约，首相更迭频繁且在重大决策上显得软弱无力。日本甚至被批评为是一个群龙无首的国家［31］。从战后两次大规模的民营化运动来看，政治领导人应该也可以在大型的经济改革中发挥更重要的作用。

日本战后两场主要的民营化运动都发生在一个重要的历史节点。两场大规模的民营化运动呈现出很多的相似性，也必将对未来日本的民营化改革产生深远的影响。

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［责任编辑孙丽］