逆民营化背景下我国公共服务民营化的发展方向

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林 长春 130117）

●公共管理

逆民营化背景下我国公共服务民营化的发展方向

蒋艳玲

（东北师范大学，吉林 长春 130117）

20世纪70年代新自由主义思潮下，公共服务供给领域兴起了以民营化改革为主要内容的新公共管理运动。随着实践的深入，30多年的民营化改革也逐渐暴露了其弊端，公共利益的公益性和私营资本的逐利性之间难以调和的固有矛盾导致民营化的失败，这令其倡导者和拥护者大跌眼镜，由此西方出现了逆向民营化趋势。从民营化到逆民营化的发展表明民营化并非是万能丹药，找准政府定位、履行好具体职能，顺应逆向民营化趋势成为我国公共服务民营化改革过程中的重要议题。

公共服务；逆民营化；公共性；政府责任

面对二战后萧条的经济形势，凯恩斯主义兴起，国家和政府在社会经济发展中的地位和作用凸显。政府不再是守夜人而是经济发展和社会福利的保驾护航者，随着人口的增多和社会需求的日益增长，政府财政无力承担日益高涨的社会福利，国家经济出现滞胀危机，为使政府从繁琐的事务中抽身，新自由主义思潮兴起，伴随着新自由主义的兴起和发展，20世纪70年代公共服务供给领域以英国撒切尔夫人的私有化改革和美国里根总统时期的政府再造为代表的新公共管理运动大刀阔斧地展开，并迅速席卷全球。信奉市场能带来竞争、能节约成本、能提高效率的民营化改革将市场机制和市场手段引入公共部门，在公共服务的供给方面一定程度上解决了当时国家面临的财政危机，同时也带来了公共服务供给的高效率，民营化改革取得了显著成效，但是随着民营化改革30多年的发展，民营化本身所具有的理论缺陷和实际操作中的弊端导致公共服务供给民营化的失败，以美国为代表的西方民营化改革国家纷纷出现了政府回购公共服务的逆向民营化现象。

一、相关概念概论

（一）界定基本概念

1.公共服务民营化

有研究表明，公共服务是指“政府、非政府公共组织和非公共组织为社会提供的基本的且非盈利性的服务。其具有经济回报率低、社会效益居首位、投资资金量大的特点，在公共产品特性上具有显著的非排他性的特点”［1］。不同国家对公共服务范畴的界定不完全一致，但是大概都包含了“基础教育、医疗卫生、社会保障、公共文化、公共安全、保障性住房、环境保护和基础设施等方面”［2］。

民营化大师E·S·萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中指出“要减少政府在产品或服务的生产、财产拥有方面中发挥的作用，从而增加社会其他机构作用的行动”［3］。狭义上的民营化从是“一种以市场激励的方式取代政府对经济主体的随意干预从而改进国民经济的调控政策。这种管理方式的改变意味着政府会取消对那些大量消耗国家资源的不良国企的管制和支持。这也意味着政府会从国企撤资而向民营企业提供产品和服务，以此来鼓励民营企业家的发展。政府鼓励民营企业发展的方式主要是政府通过合同承包、特许经营和凭单等形式委托处在完全竞争市场中的有资格的私营公司和个人来负责公共服务的生产”［3］。综合学者的观点，公共服务民营化即“政府通过委托代理、合同外包和特许经营等手段将政府负有最终供给责任的公共服务生产过程从政府自身转移到企业和非营利组织等非政府组织”［1］10。

2.逆民营化

民营化经历20世纪90年代的鼎盛发展高峰期后出现了总体下降的发展趋势。西方各国对待民营化的态度更为理性，在一些出现民营化失败的领域，政府出现了回购公共服务，收回外包或者撤包的现象，即政府收回在民营化潮流中外包给非政府组织的公共服务。“学界将这种以收回外包为主要形式的民营化逆向发展趋势称为逆民营化（reverse privatization）”［4］29。相对于公共服务由政府提供到私营部门提供的发展过程而言，逆民营化即公共服务由私营部门提供返回到由公共部门提供的逆向过程。

（二）逆民营化的原因

全球的民营化发展经过发展高峰期后，逐渐呈下降趋势，在一些国家和公共服务领域甚至出现了逆民营化现象。从民营化高潮到逆民营化现象的出现表明公共服务供给的民营化方式并不是万能丹药，也有其弊端。在20世纪末期，逆民营化现象的出现主要是以下原因导致：

首先，理论崇拜逐渐走向理性务实。在西方国家都面临严重的财政困境和危机时，信奉自由、效率、竞争的市场方式被引入到政府公共服务的供给领域，具有改进政府公共服务供给效率、扩大消费者享受服务选择权以及解决政府财政问题功效的民营化［5］220-221备受推崇、受到各国政府的青睐。但是经过民营化30多年的发展后，民营化过程中私有资本的逐利性与公共利益的公益性之间不可调和的矛盾让人们逐渐认识到民营化并不是包治百病的，而是有局限性的。这使得西方国家逐渐开始重新审视市场的作用，摆脱了对市场的顶礼膜拜转而理性务实地反思民营化。在学界，反思民营化的研究层出不穷，“凯特尔在《权力共享：公共治理与私人市场》一书中指出政府购买公共服务实践中的问题和困境；霍奇在《民营化绩效的国际审视》一书中用民营化的‘经验知识’与‘信念结构’之间的差异性为分析框架，分析了民营化得失并存的复杂性图景；斯蒂格利茨在《民营化：成功与失败》中对民营化的成功与失败做了全面的总结和反思”［6］97。可见，在理论研究界，学者们一改往日盲目推崇民营化的态度，开始重新审视民营化本身。

其次，实践上，民营化危机引发了现实中政府收回外包的公共服务的现象。民营化的基础是市场手段比政府自身更具有竞争性、更能提高效率、更能节约成本，但是实践中这些假设基础没有达到预期的目标，而且民营化失败案例屡见不鲜，民营化危机接踵而至［7］49。20世纪90年代的美国亚特兰大市和加拿大汉密尔顿市的水服务经过外包又回购［6］101-107的实例中反映出了民营化不仅没有在节约成本和提高效率方面起作用，而且没有改进服务质量。这两个案例虽然是个案但是却反映了公共服务民营化的普遍问题，民营化中私有资本逐利性和公共服务的公益性间的矛盾是民营化困境的根源，政府管理的脱节、政府在公共服务供给中的责任外让是民营化失败的主要原因。实践中，民营化失败的案例打破了市场的神话，民营化倡导者所提倡和推崇的理论假设在实践中遭遇“滑铁卢”，这是逆民营化出现的直接原因。

二、我国目前公共服务民营化的困境

随着民营化席卷全球，20世纪90年代我国在公共服务领域逐步推行民营化改革。新的治理方式改进了我国公共服务供给的效率，主要表现为公共服务供给成本有所降低、公共服务质量有所提高、地方政府的财政困境得到一定程度的缓解、市场机制促进了企事业单位的改制［8］69。但是民营化在我国同样存在着私有资本逐利性与公共服务公益性不可调和的共性矛盾，由于我国政府在民营化这个舶来品的认识上存在着一些误解和不足，民营化过程中也不可避免地出现了政府公共服务供给责任的外包，市场被认为是包治百病的万能丹药，民营化也出现了危机，政府公共服务回购以及2008年金融危机以后对市场的怀疑态度和反对市场化改革的观点兴盛。在我国，公共服务民营化的主要困境主要有以下两个方面。

（一）民营化下的腐败

公共选择理论认为政府是由“理性经济人”的个人所组成的，政府追求的是自身利益的最大化而非公共利益的最大化，其趋利避害的本性与私营部门毫无差别。我国地方政府是各个地方经济发展和公共服务提供的主要责任者，在以经济发展为主要指标的政府绩效考核激励机制的推动下，为了更好地利用市场的力量，各个地方政府利用各种手段招商引资，“在我国公共服务民营化改革过程中政府与私营部门大多是幕后达成协议，这种暗箱操作使得企业在政府的优惠政策待遇下以较低的价格取得某些服务的经营权，而作为回报企业会给政府官员对等的回扣”［8］71。民营化使公私频繁接触，个人在“经济人”的诱使下追求个人效用最大化，腐败滋生。

（二）民营化中政府公共责任的外包

招商引资和公共服务外包成为地方政府为发展地方经济的主要方式，但是政府在公共服务外包过程中管理责任意识的缺乏和能力不足导致民营化中政府公共服务供给责任的出让和缺失，而私营部门资本的逐利性与公共服务的公益性之间存在着不可避免的矛盾，政府应该承担的公共服务供给责任是私营部门无法取代的，由此导致民营化过程中公共利益受损现象。我国许多地方政府在公共服务民营化过程中将“解决财政与投资问题、减少政府管理职能和减少人员编制”［8］作为优先考虑的目标和初衷。对于民营化中的公共责任则没有过多的考量。在我国公共服务民营化过程中，公共服务和公共责任被政府一同当成包袱扔给了私营部门。

三、逆民营化背景下我国公共服务民营化的发展

2013年11月16日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要使市场在资源配置中起决定性作用，并紧紧围绕该宗旨深化经济体制改革”。决定还指出“凡属事务性的管理服务，原则上政府都要向社会购买”［9］。其关键性举措就是政府向社会购买公共服务。随着20世纪90年代民营化改革的推进，我国在公共医疗卫生服务和教育服务中的民营化改革并没有人们所想象的那么顺利。实践中的民营化受挫和西方逆民营化趋势的出现使得国内掀起了一股重新“国有化”的浪潮。面对此形势我国新一届政府强调要积极稳妥的继续推行市场化改革，强调要改进政府提供公共服务的方式。

面对西方逆民营化趋势和国内民营化困境，作为民营化后发国家我国各级政府应该结合新时期的国家发展思路，吸取发达国家民营化的成功经验、克服民营化中的通病，回归政府公共服务供给的公共责任从而继续稳步推进公共服务的民营化改革。

（一）合理定位政府在公共服务供给中的角色

我国政府在民营化的认识中还存在着一些误区，要想保证公共利益至上、实现公共利益的最大化和市场机制优势并存的目的，政府首先必须明确政府提供和政府生产的区别。政府生产是指政府是公共服务的直接生产者，政府提供则更多地强调政府在公共服务供给中的公共责任。公共产品理论认为公共产品具有消费上的非竞争性、受益上的非排他性的特征，根据这两个特征的强度公共产品可以被划分为纯公共产品、俱乐部产品和公共池塘产品。传统上公共产品都由政府直接生产和提供，但是随着市场的发展市场机制也是公共产品供给的重要方式，但无论是政府生产还是市场生产，公共产品所具有的非排他性和非竞争性都要求政府为其买单。基础教育、医疗卫生等公共服务属于公共产品，其特性决定政府是公共服务的直接责任者，不管这些公共服务由谁生产，政府都负有监管、提供财政支持等公共责任。民营化中政府不是公共服务的直接生产者但却应该是提供者，政府在民营化过程中的角色就是对公共服务的提供负有直接的公共责任，民营化是将政府的那些事务性职能转接给私有部门来做，从而减少政府的过多干预，利用市场的优势提高公共服务的效率，但是绝不是将政府的公共责任也出让给市场。

政府在民营化过程中的角色承担应该如下：公共服务的提供者、政策制定者、公共服务的监管者、公共服务资金的保障者。我国政府面对新形势应该充分合理定位政府在公共服务供给中的责任，进一步深化民营化改革。

1.宏观战略的定位

政府需要明白政府向市场购买公共服务的民营化改革并非等同于市场和民营化是改善政府在公共服务供给只能上的万能丹药，民营化的失败也证明了公共服务的公共性与私营资本的逐利性之间存在着本质的矛盾。我国政府在推进民营化健康发展的过程中应该把握好公共服务的公益性，谨防私人资本逐利性侵害公益性。为了正确处理好这两者之间的关系，政府应该在进一步推进民营化的宏观战略上将政府定位为公共服务的提供者，政府要保障公共服务的公益性不被侵害，政府必须对公共服务提供负有直接责任。

2.政府在公共服务民营化中的具体职能

政府在进一步推进民营化改革中除了宏观战略上的定位外首先要在政策层面给予民营化的保障。一方面明确划分公共服务供给各个主体的职责。政府是公共服务的提供者，买单者，市场主体则是公共服务的直接生产者。另一方面政策还需要考虑政府如何能够有效地整合社会资源来提高公共服务供给效率。政府需要制定针对市场主体的激励政策来吸引市场主体进入，有些公共服务领域的投资具有初始资金量大、利益周期长的特点，这使得一些市场主体不愿意或者不敢进入，政府通过税收优惠、补贴等政策可以吸引市场主体参与公共服务生产。政府始终应该承担公共服务民营化中对私营部门提供资金保障的角色。其次，政府要对民营化过程进行监管。一方面需要制定严格的市场准入规则，民营化是政府将部分职能转给私营部门，民营化取得成功的重要前提是私营部门有足够承接政府转移出来的职能的能力，所以政府需要对参与民营化改革的私营部门的资格和能力进行严格的考察。另一方面，政府要对与其签订合同的私营部门实施全过程监管，在民营化过程中政府缺乏监管职责是公共利益被侵害，民营化达不到预想结果的重要原因，因此在进一步推行民营化的过程中政府应该更加明确自身的监管职责，应该将结果导向和过程导向相结合。

（二）民营化到逆民营化的发展是必然趋势

逆民营化现象的出现表明民营化发展是动态的过程，民营化作为补充政府职能的有效形式也会因其自身的弊端而有不适应发展的需要的时候，因此，逆民营化是民营化发展的调适过程之一。我国政府也必须预见到民营化发展的未来，在不断明确自身责任的同时，顺应事物发展的趋势，合理借鉴经验，不断完善自身的发展。既不能一味地推崇民营化改革，也不能因为民营化的弊端和逆民营化现象而一味地反对民营化，应该根据事实发展的需要和公共服务供给的具体情况来采取合理的形式改进政府服务供给形式。

目前来看，我国正处于政府职能改革的关键阶段，政府愿意转移事务性的公共服务职能和社会有能力承接政府转移的事务性职能是促进全能政府向有限政府转变的关键。随着民营化改革的深入发展，政府改进公共服务供给效率的意识不断增强，政府转移部分公共服务职能给市场和社会的意愿是在逐渐增强的，而且随着我国公民社会的成长和市场力量的不断强化，市场和社会也有能力去承接政府转移出来的事务性职能。所以我国政府应该坚定不移地推进公共服务民营化。但是西方国家出现的逆民营化现象也是客观存在，我国政府成功避免西方国家政府的问题、解决民营化本身的弊端从而推进民营化持续发展的障碍会相当大，因为市场失灵和政府失灵是客观存在的，没有全能政府也没有万能市场。民营化是政府失败时市场机制对政府能力不足的有效补充，而逆民营化也是市场失灵时政府对市场的有益补充，二者相辅相成，而且不同阶段的状况不是一成不变。所以我国政府更应该明白政府和市场本身的特性，去合理利用二者的关系采取合理的形式推进民营化的发展。

总之，民营化发展经历了繁荣发展期后其自身的缺陷和实践中出现的问题引发人们对其进行反思，实践中更是出现了逆民营化现象。我国作为市场后发国家，在民营化过程中取得了一些成效同时也存在着世界各国普遍存在的问题，面对问题和新形势，我国政府应该找准问题症结、看清民营化发展的方向，结合自身实际采取合理的公共服务供给形式。

［1］唐维君.公共服务民营化视角下的高速公路运营管理模式研究［D］.上海：复旦大学，2011.

［2］姚贱苟.公共服务中的责任机制［D］.北京：中央民族大学，2014.

［3］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍，译.北京：中国人民大学出版社，2002（6）：100-105.

［4］杨安华.国外民营化的逆向发展对中国的启示［J］.现代经济探讨，2010（7）：29-32.

［5］陈松.公共服务民营化的假设、局限及其路径选择——公共性的回归与重构［J］.浙江学刊，2014（2）：219-224.

［6］杨安华.回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题［J］.政治学研究，2014（5）：95-110.

［7］杨安华.政府购买服务还是回购服务?——基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察［J］.公共管理学报，2014（3）：49-58，141.

［8］王乐夫，陈干全.我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角［J］.学术研究，2004（3）：69-73.

［9］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）［J］.求是，2013（22）：3-18.

The Privatization’s Development Orientation of China's Public Service Under the Background of the Reverse Privatization

JIANG Yan-Ling
（Northeast Normal University，Changchun 130117，China）

In the 1970s，under the new liberalism ideological trend，in the field of the public service supply，there has come the new public management movement mainly about the privatization reform.With the development of more than 30 years of privatization reform，it also gradually exposes its limitations and drawbacks，the incompatible contradiction between the public interests of the public service and the profit-driven feature of private capital leads to the failure of the privatization，which makes the supporters disappointed，and then the reverse privatization trend emerges in Western countries.It is an important issue to identify the government position，fulfill the specific functions，and adapt to the trend of reverse privatization in the process of privatization of public service reform in China.

public service；reverse privatization；publicity；government responsibility

C916

A

1674-8638（2016）06-0030-04

［责任编辑：姜玲玲］

2016-06-12

蒋艳玲（1993-），女（土家族），湖北巴东人。硕士研究生，研究方向：公共政策。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.005