开辟中国公共服务民营化发展的新道路——以西方逆民营化发展为视角

刘圣中，吴小湖

（1.江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏徐州221116；2.南昌大学廉政研究中心，江西南昌330031；3.南昌大学公共管理学院，江西南昌330031）

一、问题的提出

20世纪80年代以来，以时任英国首相撒切尔夫人和美国总统里根为代表所进行的民营化改革运动迅速风靡全球，这一浪潮甚至波及拉美等发展中国家。这项改革产生的原因主要是：政府的财政压力、政府管理的无效率以及受新公共管理和新自由主义影响。而在1997年以后，由于民营化自身的缺陷，并没有实现其理论所预期的节约成本、提高公共服务质量、促进社会公平等优势，民营化发展急转直下，出现了政府回收服务的现象——逆民营化。相对于西方国家来说我国的民营化道路起步较晚，有着先天不足、后天营养不良的缺陷。2002年，我国颁布了《关于加快市政改革公用行业市场化进程的意见》，随后民营化发展热情高涨，各种民营化事业如春笋般涌现。但经过10年的发展，我国民营化也出现了回潮的现象。2013年7月31日，李克强总理主持国务院常务会议，专门研究推进政府向社会资本购买公共服务，并出台了《关于向社会力量购买服务的指导意见》。其后党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“让市场在资源配置中起决定性作用”，“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革”。之后，财政部又出台了《关于做好政府购买服务工作的有关问题通知》，指出“推进政府购买服务是新时期全面深化改革的必然要求”。党的十九大报告进一步提出，坚持解放和发展社会生产力，坚持社会主义市场经济改革方向，推动经济持续健康发展。这些文件的出台都表明，我国政府在全面深化改革的道路上将大力发展民营化，整合社会优势资源，满足社会需求，积极探索提供社会公共服务的良性化发展新道路。

但是，目前民营化的发展已经进入瓶颈期，逆民营化增多，这让人们开始重新审视民营化。同时，我国学术界在民营化研究上主要集中于对民营化巅峰时期的经验总结以及我国民营化发展中困境的解释，而对于存在已久的逆民营化现象研究较少，对于从逆民营化视角下倒推民营化发展的研究更是寥寥无几。逆民营化的出现让我们必须更加理性地看待民营化，重新审视政府与市场的关系，重新定义政府的角色，确定政府的职能。从逆民营化来回顾民营化有哪些启示，它能否更好推动民营化的发展，能否为我们指引一条有别于传统民营化发展道路的新方向？为此笔者将从分析国外逆民营化的现状和问题入手，找出民营化的发展规律以及其自身不可避免的缺陷，从而为我国正在推进的公共服务民营化改革提供借鉴与参考。

二、逆民营化与民营化相伴而生

所谓逆民营化，国内外学术界并没有一个标准的解释，但是大致上可归纳为“收回外包”（Contracting back in）或者“撤包”（Reverse contracting-out）的说法，是指政府将已经承包给私人企业或者非营利组织的公共服务收回而重新由政府提供。相对于民营化的公共服务提供由公共部门向私人部门运动而言，逆民营化指的是公共服务由私人部门返回公共部门的过程[1]。本质上，逆民营化的出现并不意味着民营化的失败，而是民营化发展的动态过程，是民营化的延续，是对民营化发展的一种完善，是人们对公民权、公共利益和个人价值的维护。

美国是一个彻底的民营化国家，1980年里根政府以来，通过委托授权、政府撤资以及政府淡出等方式开展民营化改革；1993年克林顿政府大刀阔斧实施“重塑政府运动”，这奠定了美国“休克式民营化”的基础。但是，根据美国国际市县管理协会对美国地方政府公共服务民营化长期跟踪调查所得到的数据来看，美国的民营化改革是伴随着逆民营化发展的。调查显示，早在1982年，逆民营化在美国地方政府就已经出现了，平均每个地方政府回购的数量为7.1项，到了1988-1992年的时候则减为5.3项。从表1我们可以看出，政府回购公共服务的比例占所有公共服务的提供比例较小，随着民营化的持续发展，回购的比例从18%降到10.4%了。[2]虽然逆民营化一直存在着，但是民营化仍然是主流。

表1 不同时期美国地方政府回购公共服务的情况①

从图1我们可以看到，美国地方政府直接提供服务一直是占据主要地位的，基本上是在60%左右。而服务外包的比例，1992年为28%，1997年为33%，2002年为18%，2007年是30%，[3]这表明美国民营化发展在经历过高峰期后又回归到平缓的发展趋势。而从图2我们可以清晰看到，民营化近20年来美国地方政府回购公共服务与购买服务的动态发展。1992-1997年，新购买的比例为18%，而新回购的比例为11%，1997年后则因为金融危机等原因，民营化出现了拐点，回购公共服务比重迅速提高，达到18%，而同期新购买的服务则为11%。2002年后，不管是政府还是学术界都对民营化由开始的疯狂转为理性看待，新回购和新发展的公共服务基本处于持平的状态，分别为11.9%、11.6%，10.4%、11.1%。[4]

欧美其他国家，甚至是拉美地区也都出现了逆民营化的发展趋势。英国作为民营化的发起国家，也出现了逆民营化的现象，其外包的铁路轨道建设企业在2000年破产后，没有完工的部分铁路轨道建设工程在2001年被重新收归国有。加拿大汉密尔顿的水服务外包始于20世纪90年代，运营长达10年之久，但是由于水污染、成本增加等问题于2004年被政府重新收回。而拉美国家在“华盛顿共识”精神的指导下，于20世纪七八十年代开始了民营化，但是到了21世纪初由于民营化泡沫的破裂，基本上都已经由政府重新提供公共服务。

图1 美国地方政府服务提供构成百分比图（1992-2007）

图2 美国地方政府回购服务与购买服务的动态发展（1992-2012）

中国虽然民营化起步较晚，发展速度较慢，但是也出现了逆民营化的现象。湖北十堰于2003年实行公交民营化改革，5年时间内发生了4次罢运事件，对市民正常的生产生活秩序带来较大影响，市民反映强烈，第4次罢运事件发生后，十堰市委召开紧急常委会，决定收回公交公司城市公交特许经营权，由市委、市政府派出工作组临时接管公交公司管理业务。[5]同样始于2003年的安徽合肥的公交民营化，也于2007年因为5个月内致11人死亡而被当地政府叫停。[6]2015年江西南昌市东湖区政府叫停了东湖区的环卫事业民营化，曾经被当地居民称赞的改革也在一年内夭折。[7]

以上案例表明，逆民营化与民营化相伴而生。在当前的公共服务民营化进程中逆民营化是一个普遍现象，但是并不能因此而否认民营化，民营化是政治改革和经济转型的结果，是一种历史的选择，是不以人的意志为转移的。应辩证看待民营化与逆民营化的关系，不能因为出现逆民营化就否定民营化。民营化大师萨瓦斯的名言“民营化的发展方向已经不可逆转，民营化甚至已经成为了一种公共的哲学”[8]（P348）。并不会因为逆民营化的出现而显得过时。公共产品的政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆。逆民营化并不意味着政府垄断公共服务模式的回归与倒退，而是在反思民营化绩效的基础上出现的一个新平衡，即结合市场、计划、公平和民主，以达到效率和更多的社会选择。[9]一方面，逆民营化是民营化的延续与发展。无论是民营化还是逆民营化都是政府有效提供公共服务的手段，都是政府进行社会治理的一种工具。逆民营化并不会从根本上改变民营化的发展道路，只是会促使管理者从中吸取经验与教训，不断完善政府提供公共服务的手段以满足公民的利益诉求。另一方面，民营化不是单行道，而是动态发展的。西方国家从20世纪80年代开始民营化改革以来，理论上从开始的对民营化的盲目崇拜到现在的理性和务实，道路上也是从最初的民营化到逆民营化再到民营化，外包方式从最初的完全交给市场到现在的公私混合提供。种种迹象表明逆民营化的出现都是为政府治理提供一种新思维。

三、逆民营化产生的原因

（一）民营化神话泡沫的破裂

民营化的倡导者认为民营化是解决政府失灵的万灵药，可以节省成本、改进服务质量，缩减政府规模，节省政府的财政支出。但是现实存在的案例表明，民营化并没有真正地降低成本，而是通过裁员等方式降低成本，反而增加了监督管理成本等方面效应。以加拿大汉密尔顿市为例，政府在购买水服务时每年只节省了1000万美金（仅为联合水务最初承诺的一半），但是这并非来自效率的提高，而是来自于提前退休政策，而且裁员还带来了严重的效率问题，联合水务对消费者安装新水表只以每年750只速度进行，仅相当于政府同期一个月的安装量。[10]

同时，民营化还有外部性影响。首先，从经济层面来看，民营化虽然提高了生产效率，但是往往随之而来的是民众的失业问题以及对女性就业歧视的增加，还有更为严重的是对环境的代际消费，在全球竞争的条件下，利润最大化造成非持续的资源开发，这往往造成哈丁所说的“公地悲剧”。其次，从社会层面来看，民营化容易产生“摘樱桃”现象，加剧社会的贫富分化。私有企业往往缺乏社会责任，不愿在低收入人群中投资，导致很多基本公共服务供给的数量和质量下降。最后，从政治层面来看，民营化是以新自由主义思想为理论基础的，这往往也伴随着放松管制而导致自由化。对于政府来说，这往往是要削弱其治理能力的，同时对于市民社会来说往往会瓦解其社会凝聚力以及增加公民与政府职能部门的距离感，导致民众对政治的冷漠和脱离。另外，民营化既是一个反腐政策，但是同时也给腐败制造了机会[11]（P402），民营化在招标前、招标中以及合同的履行过程中都给政府职能部门及其行政人员创造了腐败的机会。

（二）民营化理论的失败

民营化支撑理论是新自由主义和公共选择理论，但是近30年来随着国际时代背景的变化，民营化的理论根基已经受到了动摇，新自由主义在全球范围内都备受质疑和抵制。民营化的发展过程已经证明了作为民营化动力的公共选择理论已经不能解释民营化的发展趋势了。无论是“有效市场”还是“经济人假设”都不能解释民营化的发展道路。萨瓦斯是在盲目地吹捧民营化，一味鼓吹市场竞争的有效性。然而在现实的市场中，竞争往往不是如理论般存在的。首先，市场是否存在？民营化要求政府像顾客一样在既有市场中进行选择，以确定最佳承包商，但是政府在采购大宗物品和服务时，根本没有预先已经存在的市场，比如政府采购的军事订单。这些市场往往是因为政府有了需求之后才会存在的，如果没有特定的政府需要是不会有市场存在的，更无竞争性可言。其次，市场是否存在完全竞争？在一些民营化案例中，可以发现公共服务民营化只不过是把政府垄断转化为私人垄断而已。很多市场只有一个或者少数几个可供选择的承包商，市场往往被一小部分供应商把持着，他们还想方设法与既得利益者保持亲密的关系以获得政治支持，并阻止新的供应商进入。再次，外部性的问题。政府采购公共服务不仅要考虑竞争所带来的经济效益，还要考虑社会效益。同时，就竞争本身来说，在一些市场中引入竞争还会带来副作用。德国的垃圾处理民营化就证明了这一点，由于持证经营的企业无法与低质企业展开价格上的竞争，最后导致大量的垃圾被倾销到南欧地区，给南欧带来严重的环境问题。[11]（P163）

（三）政府目标与承包商目标不一致

私人承包商的目标是获取利润的最大化，所以私人承包商为获取合同给政府允诺的是成本降低、效率提高。而政府追求的是目标决策的最优化，因此效率是政府的一个目标，但只是政府追求公共利益时的众多目标之一。[12]（P14）竞争所产生的效率有时甚至妨碍其他目标的实现。在西方特定的官僚机构文化中，政府工作人员追求的往往是自己职位的晋升以及权力的扩张，尤其是高层官员更关心政治利益。所以，对于政府官员来说民营化往往是他们获取选民以达到自己特定政治利益的手段，他们更多关心的是切身利益方面的事情，而不是与公共利益相关的服务。甚至因为民营化，政府工作人员不仅要关注对外承包失控的问题，更要担心随着监督人员的减少，他们的级别、薪酬下降的问题。

同时，私人承包商为降低成本获取利润最大化所采取的办法无外乎如下两种，一是支付比政府机构更低的工资；二是支付给工人更低的边际福利，特别是退休福利，边际福利的差距就是政府和私人承包商最大的区别。[12]（P130）这两种做法都是以牺牲普通工人的利益来实现自身利益的最大化，严重打击了普通工人的工作热情，破坏了社会公平。

（四）委托代理的信息不对称

在任何一种合同关系中，基本的管理目标是简单明了的，那就是“引出一个好像能将‘委托人’福利最大化的‘代理人’”[12]（P19）。政府作为委托人的主要工作就是拟定合同进行招标，引导代理人按照自己的要求行事。从理论上讲，政府的合同关系是建立在法律的基础上的，因此政府是能找到一个满意的承包商为其提供公共服务的。但事实上，正如科斯所言：竞争并不完美，信息也常常残缺不全。所以信息不对称是委托—代理理论的最大困境，也是民营化不得不面对的天生缺陷，任何一个想要实施对外承包的政府都面临这个问题。

由于信息不对称，代理人不可能像委托人所信任的那样卖力干活，代理人拥有更多的逃避动机和机会，而且总是会优先满足自己的利益。委托人试图采取监控手段来控制代理人的逃避行为，有时甚至会采取激励措施避免逃避行为的发生。但是，代理人永远比委托人更了解自己的行为，无论怎样监控，逃避行为仍然会发生。在选择代理人的时候，对于代理人的资格条件委托人往往不能详尽了解，代理人往往处于优势地位。所以，无论委托人通过怎样的程序，永远都无法保证自己雇佣到最合适的承包商。这种不确定性关系，使政府处于被动状态，在外包过程中处于劣势地位。同时，对于政府来说，其公共目标一般是很难确定的，这就增加了对代理人监控的难度，也无法测量代理人的绩效。可见，信息不对称问题使得政府在民营化过程中处于劣势地位，无法满足民众的公共服务诉求。

四、开辟中国公共服务民营化发展的新道路

（一）政府增强自身治理能力，成为精明的买主

后民营化时代要求政府努力提高自身技能，成为一个精明的买主，要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题，还要用不同的管理方式与供应商建立起多样化的微妙关系。[12]（P145）在当今全球化发展的背景下，民营化已经成为一个不可逆转的趋势。政府要想在后民营化时代占据主导地位，就必须知道想买什么，从哪儿买，到底买到了什么？政府首先要对自身进行深入调研，了解自身的需求。很多可以由自身提供的而且能够可以比市场提供得更好的产品不应进行民营化。其次，政府要了解谁能够卖给他们自己想要的东西，尤其是在信息不对称的情况下，政府必须尽可能收集信息，对市场中存在的供应商做出自己独立的判断。再次，政府还必须知道自己买到的是什么。成为精明的买主还要求政府必须是一个强而有力的政府，能够进行有效管制。民营化的失败和弱政府及其放松管制有分不开的关系。民营化和竞争都是有益的，但是必须在一个立法和政策来提供质量标准和行为激励的文明社会之中，这种民营化和竞争才能产生有益的结果，而这就需要一个强而有力的政府。一个强而有力的政府可以促进公平竞争、防止同业联盟和更普遍发挥市场机能，可以更好地抑制招标过程及项目进行中的腐败问题，对竞争加以更好的管制。

（二）转变思想观念，认清民营化与逆民营化的内在逻辑

在后民营化时代，政府管理者应该转变思想观念，把民营化和逆民营化当成同等重要的治理工具，将民营化与逆民营化之间的相互转换看成是市场经济发展的新常态。后民营化时代要求，在重视政府购买服务的同时，需要关注回购公共服务，既要提高购买服务的能力，也要做好回购服务的准备。[10]看待任何有关民营化的问题都应该将其置于特定历史背景之下，无论是欧洲成功的民营化案例，还是南亚失败的案例，其都有特定的条件。在有些情形下，民营化是更好的选择，可以缩减政府规模，提高经济效益，带来规模效益；但是在有些情形下，政府提供才是更好的选择，对公共部门进行一些改革可以带来更好的效果。民营化是有界限的，如果超越了界限，民营化就会弊大于利，或者说得不偿失。[11]（P14）因此对于民营化我们绝不能盲目接受或者拒绝。政府在决策时必须采取广泛的民主参与，并掌握足够购买技能和方法，并能够掌握回购的策略和方法，能够在选择民营化和逆民营化发展道路时来回转换，实现经济效益和社会效益的融合。

（三）建设授能政府，搭建民主参与平台

魏伯乐、奥兰·扬等人在罗马俱乐部报告中提出了“授能政府”这一概念，其核心思想是：政府要鼓励市民积极参与公共生活，努力增强他们的参与意识，提高他们的参与能力。政府有责任为广泛的民主参与提供和搭建一个制度平台，提供充分和透明的信息，让民营化过程中所涉及的每一利益相关群体都能及时地从这个平台上获取信息，表达意见，参与决策。作为回报，广泛的市民参与会赋予政府在民营化治理过程中更强有力的政治授权，使政府拥有更多的政治资源、更独立的政治立场来调节不同社会群体之间的利益冲突，来保护弱势群体。[11]（P8）现代社会是建立在不同利益相互调和的基础上的，每一个群体都希望获取自身群体利益的最大化。而政府主要责任就是授能于社会，让民众积极去争取和维护自身及公共利益，并提供一个公平的制度框架。只有这样才能创造一个多赢的局面，培育一个健康的社会和更有效率、更具合法性的政府。民营化中的民主参与是让不同的群体在一个公平的制度框架下充分表达、互相竞争、进而达到合理协调，这样就可以牢牢把握公共服务公共性的本质，防止私人资本对公共服务公共性的侵害，确保公共服务均等化供给。

（四）建立政府与市场相互影响的治理模式，互相弥补双方缺陷

众所周知，市场是动态的，强而有力的，但是市场往往带有自利性、滞后性，会出现市场失灵；政府由于其政策偏好和既得利益集团的影响，往往会造成政府失灵，因此在公共服务的供给选择上，无论是政府提供还是市场提供都存在一定的缺陷。交互式治理理论认为，适当的政府治理可以使私营参与者的行为变得主动。这是一种有别于传统政府“设置框架”的治理模式，要求政府和私营企业在政策制定和实施过程中相互影响的治理模式。传统的政府和市场或者放任或者干预之间的二分法，使得民营化在发展过程中举步维艰。一个良好的市场经济体系必定是政府与市场的混合体，交互式管理要求政府与市场的相互演化，政府与市场在系统运作中相互补充，也就是说市场和政府在民营化过程中扮演同等重要的积极角色。市场的作用在于提供产品并促进新技术的研发以提高生产效率、降低社会成本；而政府的作用在于确保社会的稳定与正常运转，民营化的发展轨道不偏离公共价值，确保社会公平以及民主的健康发展。要让以利润为导向的企业去适应这种治理结构也是一大难题，不仅需要转变普通民众的思想观念，让他们愿意给公共产品付费，还要让企业有足够的能力以获得竞争优势。

（五）壮大社会力量，发展民间治理方式

民营化发展过程中应不断壮大社会力量，提供第三种治理方式即民间治理，使其成为第三支柱。民间治理是国内或全球治理的补充，是一种不通过等级关系进行强迫实施而是通过劝说和横向合作来实施的特殊管制方式。目前尼泊尔的私立学校采取的就是民间治理的方式。随着教育的私有化，越来越多的公立学校变成了教育质量差，找不到好学生的学校。尼泊尔的私立和寄宿学校组织为解决上述问题建立11条自身行为准则，而这为政府公共服务供给提供了新的思维范式和发展路径。[11]（P499）民间治理的着眼点在于合作关系，将原来所必须服从管制的主体转变为自身的监管者。不同于有法律约束力的规则和惩罚性强制，民间治理的实施依靠非正式的协商，而规则是民间参与者自己制定的。

注释：

①数据来源：International City/County Management Association（ICMA）.Profile of Alternative Service Delivery Approaches，US Municipalities[C].Washington DC，1988-2012。转引自：杨安华.政府购买服务还是回购服务？——基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察[J].公共管理学报，2014（3）：49-58。

②数据来源：International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007。

③数据来源：ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012。转引自：杨安华.回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题[J].政治学研究，2014（5）：95-110。

[1]杨安华.国外民营化的逆向发展对中国的启示[J].现代经济探讨，2010（7）.

[2]杨安华.政府购买服务还是回购服务？——基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察[J].公共管理学报，2014（3）.

[3]International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007.

[4]ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012.

[5]刘伟.从十堰市公交民营化改制看我国公用事业民营化[J].决策探索（下半月），2009（3）.

[6]高学军.失控的公交车：合肥反省公交民营化[N].第一财经日报，2007-05-24.

[7]南昌东湖区环卫外包遇尴尬[EB/OL].http：//news.163.com/15/0504/06/AOOIFMNN00014AEE.html.

[8][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[9]刘丁蓉.英国公共服务合同外包的历史背景及政策发展透视[J].商业时代，2014（6）.

[10]杨安华.回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题[J].政治学研究，2014（5）.

[11][德]魏伯乐，等.私有化的局限[M].王小卫，等，译.上海：上海人民出版社，2006.

[12][美]凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009.