浅析公共政策的功能限度

摘要：公共政策是政府部门为了增进和维护公共利益而采取的一系列行动，是政府履行其职能的必要途径，而公共政策是否能够有效地发挥作用，取决于内外部的诸多条件和因素。公共事业民营化改革作为政府部门完善社会治理网络体系的重要举措，不仅能够帮助政府提高工作效率，还能够更大程度地促进社会参与，实现社会多主体之间的良性互动。本文以公共事业民营化为例，在探讨民营化政策所能够发挥的功能效用的同时，也对其功能失灵的影响因素进行了分析，以使我们能够更加深刻地了解到民营化政策的功能限度。

关键词：公共政策功能限度民营化政策公共事业

公共事业民营化改革反映了政府与社会之间关系的根本性调整，是转变政府职能、增强企业活力的重要举措。只有认识到民营化政策的功能限度，并合理地利用各种民营化政策在推行过程中的各种条件，我们才能够最大程度地实现社会利益。公共事业民营化改革，呼唤的是一个强有力的政府、一个高效的市场和一个开放的社会，要发挥民营化政策功能的最大限度，离不开政府的支持和引导，同时，也离不开企业的积极参与。

一、公共政策及其功能限度

公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定的目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人行为，其表达形式包括法律法规、行为规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。[1]公共政策的功能是指公共政策在社会公共事务管理中的功效与作用，从其对社会所起到的基本作用来讲，主要有以下几个方面：一是作为规范公众行为的社会准则的导向功能;二是对目标群体进行约束的管制功能;三是调控社会各种利益关系的调控功能;四是对社会公共利益进行分配的分配功能。公共政策功能不是万能的，其限度主要是指公共政策的作用与功能的区间，它既包括政策本身所具有的能够实现政策目标的能力区间，又包括公共政策系统在政策过程中所具有的能够实现政策目标的能力区间。

二、民营化

上世纪七八十年代，随着全球化的推进以及信息技术的发展，社会环境发生了剧烈的变化，传统的科层制政府模式因自身结构僵化和行动迟缓等原因，已经难以有效应对纷繁复杂的公共事务，西方国家的政府开始了以“企业家精神”为口号的新公共管理改革，其中，民营化无疑是这场改革的主要举措之一。民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。[2]在实践过程中，民营化主要有委托授权、政府撤资以及政府淡出三种形式。而政府之所以要采用民营化的策略，是因为民营化可以削减机构内部的支出、改善政府服务的质量、推动创新、提高政府工作效率以及改善基础设施的建设和运营状况。

三、民营化政策及其功能限度

（一）民营化政策的功效

民营化之所以备受瞩目，是因为其在基础设施领域、教育以及社会福利等领域的改革都发挥着重要的作用。民营化通过在公共服务的供给中引入市场竞争机制，在很大程度上弥补了政府功能的盲区，使科层和市场的力量相得益彰。

第一，完善基础设施建设。私人部门在资金、技术、物资和人力方面可能比政府更具有优势，故而在各方资源更充沛的情况下基础设施的建设也能够得到更大程度的完善，例如福建省泉州市的刺桐大桥、宁波的杭州湾大桥、威望迪浦东自来水公司、浙江万里学院等都是民间资本参与公共事业项目的成功典范。[3]

第二，增加项目的技术可行性。民营化可以使市场上的科技创新因素为公共项目服务，为公共服务的供给过程注入活力。因为这不仅关系到企业的利润，还关系到企业的声誉，所以企业会通过不断的技术改进和创新来保证公共服务的项目所运用的技术可以更好的为社会服务。

第三，利用民间资源弥补政府资源的不足。通过民营化来引入市场力量，可以有效解决政府在资源方面的稀缺问题，企业不仅可以在人、财、物等资源方面保证相对充足的供给和储备，还可以在某些稀缺資源上提供必要的支持。此外，与传统的政府债券相比，他们更喜欢进行一些高风险、高回报的投资。

第四，提高公共服务供给的质量和效率。通过政府合同招标或委托授权的企业一定是通过严格的筛选而产生的，故而这些企业在公共服务的供给中具备使服务效果更好的能力。此外，企业通过参与到民营化也是了赢得利润，所以企业为了自身的利益以及企业形象都会尽力提高公共服务供给的质量和效率。

第五，节俭财政开支。通过企业来承担公共服务的供给职责，可以引入社会资本来减少财政开支，即使是政府购买服务，政府也可以通过合同条款的规定来进行支出，避免因为人为因素而造成财政资源的浪费。同时还有分担公共部门承担的风险的功能。通过企业来承担公共项目的建设和运作，可以将一部分原本有政府承担的责任分到给企业，这样一来就避免了一些政府官员因为惧怕承担责任而不愿尝试提供更多的公共服务的被动局面。

（二）民营化政策的功能失灵

民营化在改善公共服务的质量，提高服务的效率等方面有着显著的成效。然而，民营化政策并不能够解决所有的问题，在某些情况下，公共事业的民营化难以发挥其应有的功效。我们在看到民营化政策积极作用的同时，也不能忽视其功能的局限以及限制其功能发挥的条件，理解民营化的功能限度是我们推行民营化政策的必要前提。

第一，对民营化的反对。推行民营化政策需要克服阻力，而这些阻力正是来源于民营化政策的反对者。政府官员会因为自身利益的受损而反对民营化，工人可能会因为担心裁员而反对民营化，企业则会因为民营化触动了其利益而反对民营化，公民也可能会抵制民营化，公众反对民营化可能出于对价格上涨或不得不为过去“免费”的公共服务付钱的担心。[4]

第二，对民营化的误解。对民营化的误解主要有以下几点：一是认为民营化改革的效果取决于产权变更;二是认为民营化改革的价值取向是效率至上;三是认为民营化是包治百病的灵丹妙药;四是认为民营化就是私有化。[5]

第三，市场缺陷的存在。民营化中的公私关系实际上就是委托代理关系。承包商可能不会完全遵从政府的意志，而会在信息不对称的掩护下，利用各种手段为自己而不是为政府谋求最大化的利益。这些或严重或轻缓的市场缺陷不仅会放大委托代理问题所产生的各种困境，而且会抵消由市场竞争带来的不少好处。[6]

第四，政府职能尚未完全转变。在民营化改革中，政府的角色是“掌舵”，而不是“划桨”，即政府只负责决策工作，将具体的社会服务工作交由社会来完成。在现阶段，我国政府的职能尚未完全转变，传统的官僚制政府的弊端仍在显现。政府官员为了维护既得利益，不愿将手中的权力交由社会，如此一来，民营化就难以得到推进。

第五，法律体系有待完善。民营化将市场力量引入到了公共服务领域，这就是公共服务供给的主体开始走向多元化，而不同领域、不同背景的企业在提供公共服务过程中的行为也是千差万别，无法规范企业的行为，就会削减民营化对公共利益的促进作用。

第六，缺乏监控机制。民营化增加了企业的自由裁量权，而这些权力被滥用的可能性又很难通过程序和标准加以根本消除。而在行使自由裁量权的时候，若是缺乏必要的监控，公共利益便可能不再是首要目标。对于政府来说，“行政机关更关心的是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者”。[7]，而企业也可能会因为自身利益的驱使而损害公共利益。

四、把握民营化功能限度的途径

（一）树立正确的民营化观念

民营化政策的有效推行，离不开政府以及社会对于民营化的正确理解。

对于政府而言，第一，应该清楚地认识到民营化是解决公共事业机构臃肿、财政困难、冗员冗杂等问题的有力举措，是保障公共利益的主要途径，同时也是保证公民参与权利的必然要求。第二，政府应该纠正官僚制政府中的官僚主义思想，不能认为民营化会损害政府官员的既得利益，要认识到民营化是实现政府与社会良性互动的桥梁。第三，政府也应该认识到民营化并非是解决问题的万能良药，民营化也有其功能的限度，公共事业民营化改革也会面临着腐败风险、商业风险、财政风险和政治风险，要做好迎接困难的准备。

对于社会机构及公民而言，一方面民众要正确认识民营化，要以开放的态度迎接不同渠道的公共服务供给;另一方面，社会机构也要树立正确的理念，负担起社会责任，要认识到民营化不是单纯牟利的手段，追求公共利益始终是民营化的根本目的。

（二）转变政府职能

民营化减少了政府的作用，转而更加注重发挥社会其它机构的作用，这就要求政府转变其职能，由“划桨”变为“掌舵”，即政府应该全面后退，只需要做好决策工作，将提供社会服务的任务交由社会来完成。政府要做的不仅仅是转变自身的观念和角色，还应该对社会中的其它机构多加引导，一方面增加社会机构对民营化政策的认识，加强参与民营化改革的意愿;另一方面，政府应该通过舆论宣传以及政策指导来提高社会机构在参与公共服务供给中的能力，以保障公共利益的首要地位，同时又能够使社会机构在此其中受益。

值得注意的是，民营化改革虽然倡导减少政府的作用，但是这并不意味着要降低政府在公共事务管理中的权威和地位。民营化改革需要的是一种能够高效率、高效力、反应性地运作的强有力的政府。只有一个好政府才能确保在政府规模和职能适度的前提下，有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，以便使私营部门充分发挥潜力。[8]所以，我们一方面要避免政府过多干涉民营化改革，另一方面我们又要避免“无政府”主义，不能偏颇地忽视政府的重要性，要认识到政府在公共事务管理中的权威是保障公共利益的前提条件。

（三）完善制度保障

民营化的推行必须建立在完善的制度保障机制基础上，不得损害民间机构和公众的利益。西方民营化得以顺利推行的一个重要原因就在于通过完善的法律来规范和约束民营化进程，对民营化的原则、程序、责任划分等做出严格规定，防止出现损害公共利益，以权谋私、贪污腐化等现象。健全的法律法规体系能够避免民营化改革的盲目性、随意性和不确定性，减少改革成本，保证民营化的公正性和透明性。

民营化的前提是确立良好的规制框架，否则其预期中的效率提升目标将很难实现。这种情况在转型国家的背景下，体现得尤为明显。因此，在推行公共任务民营化改革之前，规制框架的确立成为良好规制的基础。规制框架主要包括以下内容的确立：有关民营化的法规政策体系的建立和完善，对特定民营化项目的科学论证的制度设计，规制目标的明确、规制机构的建立程序及其责任承担、规制方式的确立等，这都构成了前民营化规制的重要内容。[9]

（四）实现有限民营化

民营化改革虽然可以有效提高公共服务的效率和质量，但是我们仍然要理性地看待民营化的作用领域和功能限度。从各国的民营化进程来看，并不是所有国有企业和公共服务都要实行民营化改革。实际上，国有企业在一些行业领域仍然在起着其他社会主体不可替代的作用，成为政府进行宏观调控的重要手段，而且有些国有企业从运行效益、管理质量等方面来看并不比私营部门差。对于公共服务领域而言，要针对其“公共性”的程度高低，产出可衡量性的难易程度以及市场竞争程度的强弱，有选择地推行民营化改革。

此外，不同的国家有不同的国情，而不同的地区的发展水平也各有差异，所以，在推行民营化政策的时候，我们不能一味照搬西方国家的方法和经验，也不能眉毛胡子一把抓，不分重点。在推行民营化政策之前，我们需要了解一个地方在政治、经济等方面的发展水平，此外还要客观地分析该地区政府以及市场的发展水平，因为在政府职能尚未转变、市场经济不够发达、制度建设不够健全的地区实行民营化改革，结果很可能是适得其反的。所以民营化政策的推行，离不開对现实状况的客观分析和对于其作用领域的理性把握。

参考文献：

[1]谢明公共政策分析导论（修订版）[M]中国人民大学出版社，2008

[2][4][美]ES萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系[M]中国人民大学出版社，2002

[3][5][8]詹国彬公共事业民营化改革的认识误区及观念重构[J]公共管理学报，2009（1）

[6]叶托超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务[J]中国行政管理，2014（4）

[7][美]朱迪弗里曼合作治理与新行政法[M]毕洪海，陈标冲译北京：商务印书馆，2010

[9]陈思融，章贵桥民营化、逆民营化与政府规制革新[J]中国行政管理，2013（10）

（刘灿山，武汉大学政治与公共管理学院）