乡村振兴战略背景下村级集体经济发展的探索与思考

关键词：村级集体经济；发展问题；对策建议；乡村振兴；古浪县

党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，把壮大集体经济作为一项重要战略举措。习近平总书记指出，“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”要坚持党在农村的基本经济制度和基本政策，把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众的能力。党的二十大报告进一步强调发展新型农村集体经济。2018年以来，甘肃省古浪县深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和发展壮大村级集体经济的重要指示精神，坚持把党建引领发展村级集体经济作为巩固脱贫攻坚成果、推动乡村全面振兴、提升基层组织力的重要举措，积极探索多元发展模式，集思广益广开思路，采取有效措施推动村级集体经济不断取得突破，走在了省市前列。

1 基本县情

甘肃省古浪县地处河西走廊东端，是青藏、蒙新、黄土三大高原交会地带，地势南高北低，海拔1550-3469米。县域内山、川、沙三大地理单元分处祁连山北麓、石羊河流域上游和腾格里沙漠南缘，生态环境非常脆弱。全年平均气温5.6℃，年降水量300毫米，蒸发量2300毫米以上，日照时数2852小时，无霜期140天左右。全县国土总面积5046平方千米，下辖19个乡镇1个街道，现有行政村186个。2020年全县常住人口25.02万[1]。

古浪县曾是国家六盘山集中连片特困地区甘肃58个贫困县和甘肃省23个深度贫困县之一。2020年2月，现行标准下14.23万农村贫困人口全部脱贫，古浪县整体退出贫困县序列，历史性地告别了绝对贫困。2021年，古浪县被国家确定为160个乡村振兴重点帮扶县之一，也是甘肃省河西五市中唯一一个国家级重点帮扶县。

据《古浪统计年鉴》数据，2020年古浪县地区生产总值61.38亿元，在武威市3个县区中位列第3位，占全市526.41亿元的11.66%。产业结构比为40.07∶9.88∶50.05，一产、三产占比相对较高，二产占比偏低。据甘肃省国民经济和社会发展统计公报，2020年全省城镇居民人均可支配收入33 821元，全省农村居民人均可支配收入10 344元。古浪县同期城乡居民收入水平皆低于全省平均水平。2020年，古浪县城镇居民人均可支配收入25 561元，是全省平均水平的75.6%。农村居民人均可支配收入8121元，是全省平均水平的78.5%。2020至2022年，古浪县农村居民人均可支配收入中，工资性收入占比保持在36.9%左右，外出务工收入为当地农村居民收入的主要来源。而同期甘肃省农村居民工资性收入分别为2986元[2]、3337元[3]、3498元[4]，在人均可支配收入中的占比分别为28.9%、29.2%、28.8%。

2 村级集体经济发展概况

古浪县曾是多年的国家级贫困县，近几年全面推进落实乡村振兴战略富有成效。根据甘政办发〔2023〕30号《关于2022年度县域经济发展评价情况的通报》，古浪县被评定为“县域经济发展进步县”第1名。2019至2022年，古浪县村级集体经济发展连续三年位居武威市三县区第一，居于全省前列。全县群众切实增加了收入，村级公益性事业得到发展，农村基层党组织的组织力得到显著提升，他们推进发展村级集体经济的做法和实践具有一定代表和参考意义。

2.1 总体发展情况

2018至2022年，古浪县先后投入各类村级集体经济发展资金共计8.25亿元，累计实现收入1.9亿元。村级集体经济年收入从2018年的419.77万元突破式增长到2022年的6116万元，186个行政村集体经济年收入全部达到5万元以上，村均32.9万元[5]，村级集体经济“空壳村”全面消除，基层党组织实现了“有钱办、能办事、办好事”的可喜局面，其凝聚群众、服务群众的能力显著增强，为巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴提供了坚强组织保障和经济基础。

2.2 资金投入情况

按投入年度来看，2018年全县投入村级集体经济发展资金1.12亿元，2019年投入2.49亿元，2020年投入3.89亿元，2021年投入0.21亿元，2022年投入0.54亿元1。

按投资方向统计，2022年度投资发展光伏产业2.42亿元，占29.3%；投资县属国有企业1.33亿元，占16.1%；投资乡镇农业产业发展（扶贫）公司1.6亿元，占19.4%；投资村集体自主发展产业1.67亿元，占20.2%；投资县供销合作社商服楼0.43亿元，占5.2%；购置商铺0.26亿元，占3.2%；入股农民专业合作社0.27亿元，占3.3%；入股中小型企业0.27亿元，占3.3%2。

2.3 运营收益情况

2018年以来，全县累计实现村级集体经济总净收入1.9亿元。其中：2018年419.77万元，2019年2005.99万元，2020年5161.24万元，2021年5305.37万元。2022年实现收入6116万元，186个行政村村均收入32.9万元3。

3 主要做法

古浪县始终坚持以党建引领为突破方向，积极探索村级集体经济发展路径，着力在组织引领、经营运作、规范监管等方面下功夫，形成了“345”模式为主的党建引领集体经济发展的一系列机制，全面推动村级集体经济扩量提质增效。

3.1 “三级联动，一体统筹抓推进”的党建引领机制

古浪县建立了县乡村“三级联动”的村级集体经济发展党建引领机制。制定出台了《古浪县强化党建引领发展壮大村级集体经济五年行动计划》《古浪县村集体经济收益分配管理办法》等政策文件，督促推动村级集体经济各项任务落地见效。建立县委统一领导，组织部门协调统筹，农业农村部门管理指导，财政、乡村振兴等部门等合力推动，乡镇和村具体落实的县乡村三级联动工作机制。县委发挥“指挥部”功能，由党政主要领导亲自挂帅，担任全县村级集体经济发展总指挥。其他县级领导包抓19个乡镇，统筹谋划布局村级集体经济发展“路线图”。乡镇发挥“主力团”功能，严格落实乡镇党政正职抓村级集体经济发展直接责任和班子成员具体责任，明确村级集体经济发展“任务书”，建立村级集体经济发展研究例会制度，对村级集体经济发展情况进行定期分析研判，协调解决村级集体经济发展中出现的难点瓶颈问题。各行政村党组织发挥“先锋队”功能，实施村党组织领办村级集体经济产业、党组织书记领办项目、党员领办任务“三项计划”，充分发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，为村级集体经济发展注入新动能新活力。

3.2 “四种形式，聚合资源促发展”的经营运作机制

坚持党建引领，探索形成壮大村级集体经济的经营运作机制。尝试项目扶持、光伏支持、龙头带动、社企联建、能人引领、帮扶推动等6类“党建+”创新方法，多方聚合发展资源，充分激发要素活力，推动村级集体资金扩量增效和保值增值。逐步形成了光伏发电、物业出租、资产参股、居间服务四种经营运作形式。

“党建+项目”扶持和“党建+帮扶”推动是争取扩大村级集体经济资金投入来源方面的探索和做法。通过争取实施中央和省财政扶持壮大集体经济项目、全国组织振兴红色美丽村庄建设项目、东西协作和社会帮扶项目、党费倾斜扶持项目等，为全县重点村和薄弱村落实村级集体经济扶持资金。

“党建+光伏”支持、“党建+龙头”带动、“党建+能人”引领是将村级集体资金通过投资，入股光伏发电企业、本地龙头企业、县乡扶贫公司或农民专业合作社，形成稳定的村级集体经济收入。

“党建+社企”联建是村级党组织整合村级集体资金，投资联建古浪县供销合作社商服楼或购置商铺，通过固定资产出租获取集体经济收益。

居间服务则是村集体组织村民，从事土地流转后的有偿农业劳动，例如基础设施维护，乡村建设等工作，获取集体经济收益。

3.3 “五项机制，强化保障促规范”的严格监管机制

古浪县通过不断完善组织引领、项目管理、经营指导、利益联结、风险防范等五项机制，有力保障村级集体经济稳步发展壮大。健全组织引领机制。通过大学生公开招考，落实行政村配备专职党组织书记和专职文书工作，同时实施村干部学历提升工程，使村党组织书记高中以上学历达到96.7%，全面提升了村干部学历水平和履职能力。换届以来，古浪县大部分村实现了村党组织书记兼村委会主任“一肩挑”，年报酬提高到4.5万元，村党组织书记通过法定程序兼任村级集体经济组织负责人。注重优化村干部队伍，从本村致富能手、农民经纪人、合作社负责人等优秀人才中选拔懂经营、善管理、发展集体经济意识强的能人担任村干部。据统计，目前古浪县村党支部书记中致富带头人占比达到46.2%。举办全县村党组织书记抓党建促乡村振兴培训班和发展壮大村集体经济业务专题培训班，提升其适应市场和发展集体经济的能力，为村级集体经济发展提供了智力支持和组织保障。完善项目管理机制。全面推行“四议两公开”工作法，强化民主议事、民主监督。探索采取村级集体经济项目储备、论证、筛选、申报、审批、立项、实施“七步工作法”，每年年初以乡镇为单位，组织所辖各村认真谋划村级集体经济项目，经乡镇汇总初审、古浪县县直有关项目牵头单位集中会审、县乡实地论证后，筛选确定拟实施项目清单，及时将村级集体经济项目纳入巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库，反馈至乡镇及相关村制定项目实施方案，科学推动村级集体经济健康发展并不断壮大。规范经营指导机制。建立农业农村、乡村振兴等县直行业部门业务指导、县直项目牵头单位工作督导机制，督促指导乡镇和村制定完善村级集体经济发展具体规程。组建13个“市县专家+县乡技术人员”服务团队，采取团队包产业链、队员包产业点方式，为全县村级集体经济提供技术服务。构筑利益联结机制。建立健全村集体、农民、经营主体抱团发展、互利共赢机制，引导投资主体和经营主体把村级集体资金重点用在发展现代农业优势主导产业方面，带动群众主动发展产业，就地就近务工就业，促进稳定增收。建立风险防范机制。强化项目实施全过程监管。由县委组织部牵头，农业农村、财政、审计、乡村振兴等部门联合成立工作专班，每年对186个村集体经济运行情况进行全覆盖审计评估。对分红不到位、协议续改签不及时等问题建立台账，建立“月调度、季通报”机制，盯办整改。对运营不佳或发生亏损的，由乡镇和村两级党组织及时进行研判，需要调整经营主体的及时调整，需要追回资金的通过司法部门及时追缴，确保村级集体经济不受损失。规范实施村级自治事务和村级集体资金资产资源运营管理事务联审联签制度，通过签订财产担保协议、督促购买农业保险、县财政担保、固定资产和活畜抵押等方式，最大限度降低风险，确保村级集体资金安全规范运行。

3.4 其他相关机制

规范集体经济收益分配机制。根据《古浪县村集体经济收益分配管理办法》和古浪县农业农村局文件《古浪县农村集体经济组织“三资”管理暂行办法》（古农发〔2023〕83号）规定，村级集体经济年度总收益的30％用于扩大生产规模和再生产经营、60％用于基础设施建设和公共服务等公益性事业、10％用于农村精神文明建设，最大限度地发挥村级集体经济综合效益。坚持固强补弱。对集体经济基础雄厚、发展势头好的村，每年拿出一定比例的分红收益，用于扩大再生产，注重延长产业链，推动集体经济稳定增值。对集体经济相对薄弱的村，在政策上予以倾斜支持，因地制宜发展特色产业，有效推动村级集体经济均衡发展。

同时严格分配程序，通过制定方案、征求意见、审议方案、公示方案、组织实施、结果公示等6个环节进行，促进收益分配工作规范开展。年度收益分配方案由村级集体经济组织理事会提议、理事会和监事会商议、三分之二以上村级集体经济组织代表（股东）会议讨论通过，经公示无异议后报乡镇人民政府审核同意后实施。推行发展成果共享。将集体分红收益用于改善民生福祉和村级公益性事业，支持建设“一老一幼”关爱服务中心、幸福食堂等公益服务设施，探索为老年人、困难群体缴纳合作医疗、养老保险，补贴支付餐费等，对“最美家庭”、孝亲敬长模范、优秀网格员、最美村干部等先进典型给予奖补，让群众体会到村级集体经济带来的好处，引导群众关注并参与村级集体经济发展，切实增强村党组织的凝聚力、战斗力和号召力。

建立审计监管机制。开展定期审计，同时规范开展日常监督和巡察提级监督。建立收益分红和项目资金返还及时督促、提醒机制。乡镇党委、村党组织定期了解掌握集体经济经营主体经营情况，在合同约定收益分红时限到期前2个月与经营主体对接，提醒按期分红。全面规范村党组织书记权力运行，落实“小微”权力清单，督促指导村务监督委员会、村级集体经济组织监事会等组织充分行使监督职责，引导村民参与村级事务、村级项目、村级集体资金监管，确保村级集体经济健康有序发展壮大。县委巡察办面向各乡镇和村开展巡察提级监督，抽查了解资本、资金、资产等“三资”管理制度、流程及工作现状，对村级集体“三资”运营管理，惠农资金发放等工作情况开展全面巡察检查。

4 存在的问题及对策

近些年，古浪县推进发展村级集体经济的实践和举措还处在探索和尝试的初级阶段，势必存在诸多不成熟的方面和不足之处，在甘肃和中西部欠发达省份具有相似性和普遍性。问题主要是总体发展水平不高、效益不稳定、发展不平衡、要素投入和经营方式单一。在资金来源上主要依靠政策性投入，具有投入不可持续性。在发展方式上主要依靠政府自上而下的政策性推动[6]，村干部群体发展集体经济内生动力不足的状况比较普遍，群众参与度不高。需要在今后的发展中采取有针对性的对策，不断改进完善，推动集体经济健康高质量发展。

4.1 经营方式方面

从具体经营方式的规范归类来分析，古浪县近些年形成的村级集体经济四种经营运作形式，其中的光伏发电和资产参股本质上都是资本运营型经营模式。物业出租实际上是资产租赁型经营模式，居间服务则是生产服务型经营模式。概而言之，全县村级集体经济经营运作方式还比较单一。

今后，要探索尝试土地合作、资源开发、资产盘活、联合发展等村级集体经济多种经营形式，多方拓宽农村集体经济发展有效路径，并尝试文旅融合等新业态。同时，在所有制结构方面，除集体所有制形式外，还可以探索和尝试股份合作制、混合所有制等多种所有制形式的集体经济。

4.2 要素投入方面

全县自2018年启动发展村级集体经济以来，主要通过国家省市专项资金从无到有投入，形成了村级集体经济的初始启动资金。几年来，通过各种渠道和项目，不断增加资金扶持规模，并通过灵活运营，实现了村级集体经济即资金的保值增值和滚动发展，全县村级集体经济要素投入以资金投入为主。近几年，古浪县各乡镇不断推进实施的土地流转，主要以村组为单位将承包地集体流转给经营大户，流转收入全部归农户，村集体极少从中提留。土地合作经营还处在尝试阶段。农村闲置资源、劳动力、固定资产、技术、管理等其他生产要素投入的村级集体经济还处于探索阶段。总体而言，全县村级集体经济投入要素不够丰富，总体偏于单一。

应探索多要素投入方式和集体经济多种实现形式。同时，不断提升投入效率，提高产量和产值，实现收益最大化。把握不同投入要素特点及其对收益影响的权重，合理优化配置要素，充分催化要素活力，释放发展潜力。不断激活农村各类要素潜能，赋予农民更多的财产权利。积极探索推广村级集体经济收益贡献与村干部报酬挂钩的机制，激发村干部群体推动发展的积极性与内生动力。注重农业生态环境保护、资源节约和可持续发展，发挥资源禀赋优势，发展绿色、有机、智慧产业，注重品质提升和品牌打造，坚持走高质量发展之路。

4.3 各村发展状况方面

2022年， 古浪县各村实现集体经济总收入6115.56万元，其中，10万元以上的村128个，达到全部行政村的68.82%；50万元以上的村30个，占16.13%；100万元以上的村13个，占6.99%；200万元以上的村2个，占1.08%；10万元以下的村13个，占比近7%。收入偏低村的集体经济收入是全县村均收入的1/6，与高收入村的差距则更大，发展很不均衡1。

今后要进一步固强补弱。集体经济薄弱村应全面评估原因，分析症结，从实际出发，提出有针对性的发展思路，落实发展举措。县上在投入政策上持续倾斜支持，税务、金融部门分别落实退税、免税、减税政策和金融支持政策，因地制宜、因村施策发展现代农业优势特色产业，带动群众增收致富，有效推动村级集体经济均衡发展。重视制定落实中长期发展规划，不断积累积聚农村集体经济产业规模优势、质量优势、品牌优势、市场优势。

4.4 经营监管方面

村级集体资金和收益分配，主要由村组织为主体管理、运营和组织，依靠县级领导和县级多个行业部门及乡镇监管落实，客观上增加了监管难度和成本。同时，村级集体经济长期发展过程中存在的经营风险，也增加了考核和监管难度。

应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥党组织的政治功能和组织优势，进一步发挥“县乡村”三级联动党建引领机制的作用。抓好村党组织书记头雁队伍建设。激发群众创新意识，尊重群众首创精神。重视优化营商环境，尊重经济规律，遵守法律制度，促进公平竞争，充分激发各类市场主体活力。依法依规办事，严格并完善监管机制，优化提高监管效率。认真贯彻《古浪县村集体经济收益分配管理办法》和《古浪县农村集体经济组织“三资”管理暂行办法》等规定，落实并细化审计监管、巡察提级监督和“五项机制”等制度，探索并借鉴其他地区有效的监管机制和方式。

4.5 群众参与方面

持续推进的工业化、城镇化和土地流转，导致青年农民群体大部分外出务工，农村真正懂经营、会管理、善营销、有技术的人才匮乏[7]，村级集体经济运营管理和收益分配，也需要群众民主参与、民主决策、民主监督。大部分留居群众对村级集体经济认识不到位，参与度不够，共同关注参与、谋划发展村级集体经济的主动性不高，这也是制约村级集体经济发展壮大的重要因素。

要注重共享发展成果，切实增加群众收入，以发展凝聚人心，以实际的获得感引领、带动群众增收致富。充分发挥党组织的宣传、组织、凝聚、服务群众优势，充分调动群众积极性、主动性，激发群众创造性。引导农民转变观念，树立主体参与意识，积极关注参与集体经济发展。重视技能培训和职业教育，培养适应现代农业发展需求的职业农民群体，不断提升其法律、农业技术、经营管理等综合素质。坚持吸引人才与留住人才并重，制定长期性扶持优惠政策，吸引返乡人员、城镇人员、外地人员、成功人士返乡创业，投资兴业[8]，参与村级集体经济发展。建立留住人才的配套制度，保障返乡创业者长期发展和正常受益。

5 结束语

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。发展新型农村集体经济，不仅关系着全面推进乡村振兴战略的成效，也关系着现代化进程和共同富裕目标的实现。近几年，古浪县推动发展农村集体经济的探索和创新性做法，体现着全县各级党组织和群众的创新精神和开拓意识，为本县和省市农村集体经济发展和推进乡村全面振兴积累了一定经验。综合来看，古浪县农村集体经济发展还处在探索和尝试的初级阶段，呈现的一般性特点，反映着诸多薄弱和不足，需要在今后的持续发展中不断完善和改进，特别是要借鉴东部沿海发达地区的成熟经验，因地制宜、因村施策，探索出符合本地发展实际的村级集体经济发展之路，并为甘肃省内兄弟县区和中西部欠发达省份积累可供参考的经验。