政府采购电子文件单套制归档的难点分析与应对建议

贠疆鹏 黄珀琳

摘要：随着我国信息化进程的不断推进，政府采购活动正面临数字化转型，采购过程中形成的文件也逐渐从传统纸质文件向电子文件转变。现阶段，对政府采购活动中形成的电子文件进行单套制归档，存在一定难点。论文基于实践视角，分析了政府采购的业务特点和政府采购电子文件单套制归档难点，并针对性地提出了相应建议，以期为有效管理政府采购电子文件提供参考。

关键词：政府采购 电子文件 单套制

政府采购（以下简称“政采”）是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政采法》）指出，要将政采文件（含采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件）至少保存15年。[1]随着我国加快实现数字化转型，政采业务流程逐渐向电子化模式转变，该模式下产生的招投标文件、开评标文件、合同等电子文件，可以作为查考、处理质疑和投诉的依据。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，要切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。[2]此外，国家通过陆续颁布《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》等政策，推进政采电子化进程。但现阶段，政采电子文件单套制归档仍存在一定难点。本文基于实践视角，分析政采业务的特点和政采电子文件单套制归档难点，并提出三个方面的建议，以期为有效管理政采电子文件提供参考。

一、政采的业务特点

政采是经济发展的必然产物，其业务具备一定的特点，即政采主体的范围广泛性、政采对象的属性多样性和政采流程的高度合规性。

（一）政采主体的范围广泛性

政采主体，也称政采当事人，是参与政采活动并享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、采购代理机构和供应商等。[3]按照执行采购的主体划分政采行为，可分为代理采购和自行采购。代理采购是采购人将政采项目委托给采购代理机构进行采购的行为，自行采购是由采购人自行采购所需项目的行为。[4]这两种类型的采购主体范围都十分广泛。就代理采购而言，涉及采购人、采购代理机构和供应商三方政采主体。首先，采购人的范围广泛，可以是国家机关、事业单位和团体组织。其次，采购代理机构范围广泛。采购代理机构又可以划分为集中采购机构和社会代理机构。省级以上人民政府每年会发布集中采购项目目录，目录以内或限额以上的政采业务必须由集中采购机构办理，社会代理机构只能负责办理集中采购目录外的政采业务。最后，供应商来源范围广泛。政采供应商是指向采购人提供货物、工程和服务的法人、其他组织或自然人。任何有能力向采购人提供符合特定技术规格要求的货物、工程和服务的供应商都可以进行投标，都是潜在供应商。就自行采购而言，采购人可以委托采购代理机构进行采购，也可以由单位自行采购，其中后者不涉及采购代理机构，除此之外两者并无区别。

（二）政采对象的属性多样性

政采对象，即所需采购的货物、工程或服务。政采对象包罗万象，有进口产品，也有国产产品；有军用产品，也有民用产品；有有形产品，也有无形服务。政采对象的属性多样性决定了政采方式和规程的多样性。一般而言，政采多以公开招标方式进行，但因采购项目对象属性、规模不等，公开招标难以适应各类采购场景，因而衍生出邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等多种采购方式。不同对象、不同方式可能导致业务全生命周期流程不同。一般政采业务全生命周期较为漫长，包括确定采购需求、编制采购预算和采购计划、确定采购方式及采购代理机构、制作采购文件、进行专家论证（重大项目）、发布采购公告和采购文件、资格审查、抽取评审专家开评标、确定并发布中标公告和中标通知书、签订并履行采购合同、组织验收并支付采购资金。在上述程序的基础上，因政采对象属性不同，政采业务方式、流程会略有差异。

（三）政采流程的高度合规性

政采作为国家宏观调控的手段之一，也是落实全面依法治国的重要内容，具备高度的合规性。相较于其他经济活动，高度合规性是政采活动的核心属性。根據《政采法》，政采活动应遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。[5]上述原则对政采活动提出如下要求：一是按照公开透明原则，政采招标公告、招标文件、中标公告、质疑投诉结果等过程文件均需向社会公开；二是按照公平竞争原则，任何潜在供应商都可以公平地参与竞争；三是按照公正原则，评审专家委员会应当客观公正地根据采购文件审慎评审；四是按照诚实信用原则，政采当事人要恪守信用，不得有伪造、销毁需要保存的文件等行为。从以上这些原则来看，政采活动在合规性上要求较高，又有采购人、采购代理机构、专家、供应商等多方参与，导致该过程中产生的电子文件归档难度大幅提高。

二、政采电子文件单套制归档难点

政采业务的特点一定程度上决定了其电子文件单套制归档的难点，包括文件形成来源广泛、文件产生过程复杂、电子签章应用受限。需要说明的是，政采电子文件单套制归档是指将采购流程中产生的电子文件收集、整理并成套归档；代理采购中归档责任人是采购代理机构，而自行采购的归档责任人是采购人。

（一）文件形成来源广泛

政采主体的范围广泛性一定程度决定了文件形成来源广泛。在政采活动中，采购人、采购代理机构和供应商都会产生文件，而将来自不同主体的电子文件进行收集、整理需要耗费一定成本。除政采主体外，其他利益相关者也会产生电子文件。例如，政采活动中的定评标环节需要评审专家提出意见，评审专家委员会最终的意见会影响定标结果，因而评审专家委员会产生的电子文件需要归档。另外，一旦产生争议，监管部门会介入政采活动后续投诉程序，因此其对投诉的行政裁决同样需要归档。由此可见，形成来源广泛是政采电子文件难以彻底实现单套制归档的重要原因。此外，需归档的电子文件不仅由系统自动产生，还会由人工形成。例如，采购代理机构或采购人要在“信用中国”“中国政府采购网”等多个网站查询不同供应商的征信信息，以确保供应商具备投标资格，部分人采取的做法是将查询记录截图打印，并扫描上传至系统，同时保存纸质文件。这不仅会增加投入成本和精力，降低工作效率，还会造成政采电子文件连续性的断裂。

（二）文件产生过程复杂

政采对象的属性多样性在一定程度上决定了文件产生过程复杂，主要是需归档的电子文件内容、背景或元数据较为复杂。不同的采购对象会产生不同类型的电子文件。例如，采购进口产品的项目需要归档上级相关部门的批复文件；采购一定金额以上的重大项目会有专家论证环节，这一环节产生的文件需要归档。由于政采对象属性多样，政采过程中产生的文件内容、背景、结构也有差异，目前无法制定相对固定的样式模板且难以统一规范，也未能在系统平台上实现自动归档功能，往往依赖人工手动添加需归档的文件。另外，随着时代的进步，政采对象范围越来越广泛，不断涌现新的产品和服务，政采方式手段也更为现代化，采购卡、网上竞价、电子商城等电子交易采购方兴未艾。新型对象和方式的广泛应用使得电子文件单套制归档面临更为复杂的数字环境。

（三）电子签章应用受限

电子签章（electronic seal signature），即使用电子印章签署电子文件的过程。[6]2021年12月，国务院办公厅发布《“十四五”数字经济发展规划》，提出将积极促进电子合同、电子公章、电子商务标签等的广泛应用。[7]然而，为确保政采活动绝对合规，政采过程中所产生的电子文件不被伪造、篡改，加之电子签章技术尚未成熟普及，政采电子文件单套制归档应用并不广泛。政采活动中会产生大量需要签章的电子文件，如涉及评审专家签字、部门负责人签字的文件。现阶段部分采购代理机构或采购人往往通过在纸质文件上签章后再扫描的方式上传至系统归档，而扫描件在检索利用、提取元数据方面会受到一定限制。这不仅使得电子文件单套制归档操作更为烦琐，还对电子文件检索利用造成一定困难。

三、政采电子文件单套制归档应对建议

（一）加快制定单套制归档规章制度规范

《政采法》规定，要对采购文件进行归档保存，且保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。这一规定对政采电子文件归档提供了政策依据。然而，现阶段电子文件单套制归档规章制度仍有缺失，有待进一步建立健全针对单套制归档的相关规章制度规范，甚至需要设置更为具体和更具操作性的指南。由于各地采购代理机构或采购人面临的内外部环境不同、数字环境不一，对电子文件单套制归档要求也不尽相同，我国现有的相关政策标准难以完全兼顾各地政采业务情况，对电子文件单套制归档指导有限。对此，建议相关主管部门针对采购代理机构或采购人，出台相应的行政法规、规章或规范性文件。另外，建议各地采购代理机构或采购人牵头制定更具针对性的行业标准、地方标准、应用指南，为解决政采实际问题提供更具针对性的指导。同时，各地财政部门和档案部门可以联合探索开展政采电子文件单套制归档的应用试点，以便及时总结先进经验并在全国加以推广。采购代理机构或采购人也需要结合顶层设计进行谋划，立足业务实际，对照相关标准，建立电子文件单套制归档制度。建立电子文件单套制归档规章制度，需要考量以下两个方面：一是基于机构职能，结合自身内外部环境特点，制定符合自身利益的规章制度，如严格划分保管期限，加强内部保密性等；二是实行纳入机制，应将政采电子文件单套制归档制度纳入机构信息化机制中，使其与信息化机制相适配，达到相辅相成的效果。

（二）加快构建全国统一的政采系统平台

政采主体分布较为广泛，使得不同主体产生的电子文件来源范围也相对广泛。就地域范围而言，政采可能涉及全国各地的供应商，有必要将全国范围内的政采数据进行整合。例如，对“供应商征信情况需要在多个网站平台查询后产生纸质文件扫描上传至系统”这一问题，可以加快构建全国统一的诚信记录系统平台，并将该平台对接至政采系统平台上，实现数据互通，进而促进电子文件单套制归档的实现。就业务流程而言，招标文件、投标文件、评审记录等电子文件往往是跨系统的，这使得电子文件的收集、整理消耗了一定的时间成本，大大降低了归档效率。另外，不同系统间的文件也缺少统一的格式规范，业务人员归档情况也各不相同。对此，有必要构建全国统一的政采系统平台。具体而言，可以构建一个集成性的系统平台，在该平台上实现政采流程的全生命周期办理，使业务流程具备连续性。对不同主体设置其限定的权限，实现政采全流程的电子化，以促进单套制归档。

（三）加快落地电子签章等先进技术的应用

《中华人民共和国电子签名法》指出“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”[8]。加盖安全可靠的电子签章后形成的电子文件既能确认签名人身份，还可验证是否被篡改，保证电子文件的真实性。然而，目前政采活动中电子签章技术应用程度受限。在数字化转型背景下，需要加快落地电子签章等先进技术的广泛应用，以追求更高效化的单套制归档。一方面，可以在系统平台中嵌入电子签章等技术，添加电子签章模块，使评审专家、采购代理机构工作人员、采购代理部门负责人在系统内部实现签章，不再产生纸质文件、手写签名和数字化扫描纸质文件，而是直接在系统中形成电子文件并归档。另一方面，可以強化电子签章配套技术的应用创新。在政采系统平台和电子档案管理系统配套运用CA证书、电子印章、电子签名、指纹识别等技术，保证归档的电子文件在全生命周期内符合《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国电子签名法》有关证据价值的要求。[9]在此过程中，必须不断推进电子签章配套技术的集成化应用，使技术应用与政采业务相契合，在合规基础上实现工作效率最大化，融入电子文件全生命周期管理中，进而发挥电子文件的独特优势。

注释及参考文献：

[1][3][5]党和国家政策法规库.中华人民共和国政府采购法[EB/OL].（2014-08-31）[2023-10-29].https：//zcfg.cs. com.cn/chl/a089c7cf0520342ebdfb.html？libraryCurrent=law.

[2]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].（2021-06-09）[2023-08-09].https：//www.saac.gov.cn/daj/tou？ tiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4]朱龙杰.政府采购概论[M].南京：东南大学出版社，2018：7-10.

[6]国家密码管理局.安全电子签章密码技术规范：GM/T 0031—2014[S].北京：中国标准出版社，2014.

[7]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知[EB/OL].（2022-01- 12）[2023- 08- 10].https：//www.gov.cn/zhengce/ content/2022-01/12/content_5667817.htm.

[8]全国人民代表大会.中华人民共和国电子签名法[EB/ OL].（2019-05-07）[2023-08-10].http：//www.npc.gov.cn/ npc /c30834 /201905/ 1d39b3ac29144348a01ffc43212a0b39. shtml.

[9]杨安荣，万昊周，孙涛，等.政府采购文件“单套制”归档管理研究[J].浙江档案，2017（4）：12-14.

作者单位：1.深圳交易集团有限公司

2.深圳公共资源交易中心