国内外电子文件管理标准的对比研究

陈辉　龚轶谨　李月婷　李佼佼

【摘 要】电子文件管理是国家实施信息化战略的一项重要任务，是新时期国家管理的基础性工作。本文以电子文件标准为研究对象，比较分析了我国与欧盟及美国等发达国家电子文件标准的区别及存在问题。研究表明，我国有关的电子文件标准呈现“三低”的现象：1.国际化程度较低；2.我国电子文件管理领域采纳国际标准的比例比较低；3.自身的标准在国际上影响力较低。通过对比研究，提出进一步提高我国电子文件管理水平的意见或建议。

【关键词】电子文件；标准；我国与国外；对比

1 电子文档的定义

在GB/T18894-2002《电子文件归档与管理规范》中，电子文件的定义为“电子文件是指在数字设备及环境中形成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件”[1]。广义上的“电子文件”一般泛指由任何机构、组织或个人形成的所有电子记录，与传统文件、档案概念相对应。按照现代文档一体化的理念，广义电子文件概念同时涵盖了归档前的电子文件和归档电子文件。而狭义的“电子文件”，特指由政府部门、公共机构形成的电子化文件，它具有文件的各种属性，且一般是公务活动中形成的，具备一定规范化的形成、审核、流转等程序和管理要求，具有真实性、完整性和有效性。电子文件包括文本文件、图像文件、图形文件、影像文件、声音文件、超媒体链结文件、程序文件以及数据文件等八类。

2 国外电子文件管理标准的建设现状

从国际电子文件管理标准来看，各国政府都对电子文件标准极为重视，将其纳入政策支持范畴。在美国，电子文件管理如同文件管理一样，被看成是政府行政管理效率的有机组成部分和政府资源管理的重要内容。2011年11月奥巴马签署备忘录，预计2020年美国联邦政府将实现数字政府、无纸办公。2010年7月，美国国家档案馆公布了它最新的《电子文件档案馆的需求体系文件。美国电子文件档案馆（ERA）是国际档案领域中在国家层面上最先研制成功并正式投入运行的电子文件管理系统。它是建立在国际标准《ISO14721：2003开放档案信息系统参考模型（OAIS）》（ISO14721：2003 Space data and information transfer systems—Open archival information system—Reference model）。基础之上，结合文件管理的生命周期制定的，是目前在电子文件管理方面最完整、最系统的功能需求文件。美国电子文件管理参照文件生命周期管理模式，分为文件形成机构管理阶段、文件中心保存阶段和进馆永久保管利用阶段。美国国家档案和文件署统一制定联邦机构文件、档案管理的政策和指南，负责现行文件登记、集中存储和发布，并集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。

澳大利亚已将电子文件管理被纳入《包括电子文件管理的文件管理绩效审计》，是电子政府绩效管理、法律责任管理和电子政府的数字解决方案、政府变革管理的重要内容。加拿大国家图书与档案馆（LAC）2010年12月16日宣布从2013年6月30日起为配合2009年颁布的《文件管理规定》文件，不再代为保管非永久文件，将于2017年全面使用可信任数字仓储，在线网络接收所有永久文件并不再接受纸质文件。电子文件管理被纳入电子证据管理法律体系和信息管理框架，电子文件管理被看成是政府活动证据与信息资产管理的重要内容[1]。

欧盟于2010年12月公布了《2010文件系统模块化需求体系（MoReq

2010）》，该体系实际上就是欧盟的标准，所以具有规范欧盟电子文件管理的作用与意义。发布该需求体系的目的就是为电子文件系统的建立及更新提供一套完整的、简洁的、易于理解的需求模块集。虽然第一版MoReq提出了一整套电子文件管理要求，尤其是电子文件管理系统（ERMS）的功能需求，并对电子文件的管理元数据作了较为详细规定，但是其需求描述过于概括和抽象，无法直接用于设计和评价电子文件管理系统，且反映不出最新的研究成果和技术，所以进行MoReq的修订，出现了MoReq2，MoReq2的主要变化内容有术语的变化、分类方案的变化、需求的变化、元数据的变化等。MoReq2的特点：从MoReq到MoReq2，该项目始终坚持组织形式和人员结构的商业化、多元化和交叉化，这在一定程度上保证了该需求报告对不同文化传统，不同档案理论框架、不同档案管理体制、不同文件管理系统的适应和兼容。另外，MoReq2还具有灵活性、一致性、可操作性等特点。

3 我国电子文件管理标准建设的现状

从法律规章层面上来看，我国已发布了相关电子文件管理标准办法，如国办函〔2003〕65号发布《电子公文传输管理办法》和国家档案局6号令发布《电子公文归档管理暂行办法》。从国家标准层面上来看，现行的标准有GB/T17678.1～2-1999《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》和GB/Z23283-2009《基于文件的电子信息的长期保存的国家标准化指导性技术文件》等共10个国家标准。

从行业标准上来看，现行的行业标准有DA/T31-2005《纸质档案数字化技术规范》和DA/T48-2009《基于XML的电子文件封装规范》等共6个行业标准。除了上述国家标准和行业标准之外，中国核工、石油、航天、航空、银行、电信、电力、钢铁等重要行业的一些大中型企业也制定了一些与电子文件管理有关的企业标准。例如，中国石油天然气集团公司制定了本企业的《电子文件元数据规范》、《档案数字化技术规范》和《归档电子文件格式规范》等。尽管已经出台了上述一系列标准，但是我国的电子文件管理标准建设仍然存在一些欠缺，主要表现在：

一是，标准的系统性不足。由于缺乏统筹规划、组织协调，各标准研究制定单位相互封闭、各自为战，造成各个标准之间难以衔接，甚至相互冲突，整个电子文件管理领域的标准结构散乱、不成体系。

二是，标准的数量不足。目前仍缺乏涉及一些电子文件管理关键环节（如形成、捕获）、核心技术（如迁移、封装）的标准；缺乏音频、视频、网页等特殊格式，银行保险、航天航空、国防核工等特殊行业的电子文件管理标准。

三是，我国电子文件管理模式主要为文件形成机构管理阶段和进馆永久保存利用阶段，文件中心保存环节不明显。我国电子文件管理体制上的一大障碍是对现行期的“文件管理”与半现行、非现行期的“档案管理”的分隔。

四是，我国电子文件管理标准采标率低。是否采纳和应用ISO标准已被国际档案文件管理领域视为其管理水平是否先进的重要标志之一，从现有的电子文件管理标准来看，我们在制定标准的过程中较少考虑与国际标准的一致性，电子文件管理国际采标率非常低，能与国际标准的电子文件管理标准所占的比率也不高，这都为我国的国家数字记忆交流设下潜在的障碍。

4 结语

通过对比了解中国与美国、欧盟标准的状况，中国电子文件管理还有很多不足之处，积极构建我国电子文件标准系统、国家顶层设计和构建体系，设计标准更加具备实践性、灵活性、一致性、可操作性等；同时，要有计划地加强基础研究，理顺管理体制，制定相关标准，研发关键技术，改善管理流程，先行试点示范，开展审计认证，注重人才培养等等都不可缺少。

【参考文献】

[1]GB/T18894-2002，电子文件归档与管理规范[S].

[2]冯辉.《电子文件管理综述》[J].信息技术与标准化，2013（8）.

[责任编辑：王楠]