法政策学视域下乡村教育振兴的制度需求与立法构造

[摘 要] 乡村教育振兴作为乡村振兴战略中农村发展能力建设与乡村文明建设的制度承载，从“政策引导”到“法律跟进”的顶层设计应当是乡村教育振兴的发展逻辑，法政策学则为法律跟进乡村教育振兴提供了方法论。在法政策学视角下，对“目标—工具”的政策模式与“权利—义务”的法学范式进行有机整合，以受教育权保护为立法起点推进乡村教育振兴的法律机制落实。通过制定篇章结构为总则章、农村学前教育章、农村义务教育章、农村职业教育章与法律责任章的《乡村教育振兴条例》，明确乡村教育振兴的概念意涵、权利义务主体、立法目的、主要制度、模式与程序等基本规范要素，配合《中华人民共和国乡村振兴促进法》建构助力乡村教育振兴的多元规则体系。

[关键词] 乡村教育振兴；法政策学；受教育权；立法模式；《乡村教育振兴条例》

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.014

[中图分类号] DF36; G520; D922.16       [文献标识码] A   [文章编号] 1004-0544（2023）11-0128-10

基金项目：中央高校基本科研业务费项目“生态文明交叉学科科研创新团队建设”（2722023AL003）。

作者简介：袁明（1994—），男，中南财经政法大学法学院博士研究生。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村①。《中共中央 国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中对“要推进县域内义务教育优质均衡发展，提升农村学校办学水平”“强化政策保障和体制机制创新”[1]的规范表明了乡村教育振兴的重要作用。乡村教育振兴可以视为农村发展能力建设与乡村文明建设的制度承载，不再是仅关注农村教育如何服务城乡共同发展的问题[2]（p52-57），而是以更全面的视角探索如何把中国农村教育建设为“在农村、富农村、为农民”的教育[3]（p8）。在制度结构上，乡村教育振兴以乡村文明建设为价值目标、以发展能力建设为基本原则、以“教师素质强化＋教育制度供给”为运行机理、以制度规则为基本保障，通过历史性视角与规范性视角准确把握乡村教育振兴的实践属性、制度主体、制度客体与运行机理，立足于我国具体国情逐渐构建起具有中国特色的农村教育模式。

乡村教育振兴的重要性不言而喻，基于乡村振兴的社会秩序要求与法治秩序要求，对乡村教育振兴进行法治构建实属必要。当前，乡村教育振兴的学术讨论更多地集中于历史、民生、社会领域，法学探讨则尚处于粗糙化的状态，实践中乡村教育振兴的法律规范体系构建也有所不足，聚焦法学理论与法治实践对乡村教育振兴的智识供给和制度保障已然成为当务之急。

一、法律跟进：乡村教育振兴的规范走向

当前乡村教育振兴的制度实践暴露出法律建构对农村教育的制度保障尚处于滞后状态，法律的结构性介入与稳定性运行是乡村教育振兴无法回避的问题。

（一）实践坎坷：乡村教育振兴政策依赖隐忧

以全国人大常委会制定的法律为例（见表1），我国乡村教育振兴缺乏整体性、专门性的规范体系，散见于教育法或农村法中。在立法价值理念上，现有法律大多缺乏对乡村教育振兴立法模式的探寻，难以适应乡村教育振兴的现实状况；在具体制度设计上，缺少约束力强、可操作性强的法律条款作为支撑，使得乡村教育振兴因欠缺具体性制度条款而停留在纸面上。与此同时，乡村教育政策正迅速推出，对乡村教育振兴的现实情况作出及时回应。以“乡村教育”为关键词、以2023年2月11日为截止时间，在国务院政策文件库进行标题检索与全文检索，分别有9部专门政策性工作文件与1135部相关政策性工作文件（其中国务院文件352部、国务院部门文件410部），呈现出法律冷而政策热的现象，使得乡村教育振兴多依靠自上而下的政策驱动。但仅依靠政策无法形成统一合力，容易造成公权力权威与公共资源的浪费。

第一，中央政策覆盖范围与地方政府理性的不协调使得目标与行动存在抵牾。由于中央政策以宏观性视角覆盖乡村教育振兴所有事务，为地方政府基于自身利益对政策解释与变通预留了隐形选择空间，会出现一定的执行偏差[4]（p61-63），表现为：（1）将乡村教育振兴等同于农村学前教育、义务教育、职业教育中的一种类型，将本属于某类教育资源的投入应用于其他类型教育发展中，回避了政府需要承担的乡村教育振兴多元化职责；（2）现有政策无法涵盖不同區域农村教育类型扶持的所有因素，政府仅根据政策得出的结论可能与农村实际教育情况存在出入，农村教育情况的实然被领导心中的应然所替代，政府直接以财政拨款“扛着”农村教育往前走有悖于现实需求与政策目标[5]（p65-70）。

第二，具有利益偏好的地方政策容易造成“教育选择悖论”。政府在政策制定与实施中扮演的主导角色，使得政策成为政府能力的体现，而政府能力的价值偏好也会被政策所延续，容易因追求特定利益而忽视其他利益的存在。从逻辑上看，一个农村教育项目的打造与成熟往往需要几年甚至更长的周期，而绩效压力容易使地方政策囿于近视效应而以建设GDP等近期利益与数字指标为价值取向，选择效率更高、时间更短的“短平快”教育项目，这是对乡村教育振兴规律的悖逆。这容易使得乡村教育振兴陷入“教育选择悖论”，无法打造具备可持续性的农村教育项目。

第三，政策精细化有限引致乡村教育振兴主体异化与偏离。具有复杂性、系统性特征的乡村教育振兴是一项需要精细到方方面面的战略工程，而偏向于宏观价值宣示的政策以指导意见居多，无法精细到制度内容的方方面面，容易导致乡村教育振兴主体的异化与偏离。即教育资源传递因跑偏漏失与瞄准偏离而外溢到不需要教育帮扶的农民或孩童，“挤入”“搭便车”和“悬崖效应”等政策失灵现象造成同一受益对象被多次帮扶或应受益对象没有帮扶，导致农村教育资源的分配不均和浪费[6]（p83），加剧了农村教育环境与农村教育秩序的紊乱。

（二）制度呼唤：乡村教育振兴亟须法律融入

仅依靠政策本身，很难实现乡村教育振兴所要达到的政治目的[7]（p53），对法律的制度呼唤证成乡村教育振兴亟须法律融入。

1.农村家庭的底层弱势结构是推动立法的深层动因。乡村教育振兴本身存在着一定的内在张力。“教育振兴”属于行政范畴，主要由政府不断推出支持城乡教育均衡发展的政策方案与制度规范，增强教育资源向农村流动的效率性和实效性[8]（p43-45）。但是“农村”属于社会范畴，流动的教育资源会造成教育压力迅速转嫁给农村家庭，直接加重农村家庭的经济负担，间接弱化了农村儿童的教育环境[9]（p29），难以形成农村教育环境的优良建设。因此，乡村教育振兴中行政逻辑与社会逻辑之间如何统筹应当是制度运行首要面对的问题。

立法可以通过明确政府管控和社会发展的相互关系，厘清行政管理职能与市场化改革的功能范围[10]（p133-135），在遵循教育资源配置的科学性以及更好保障农民家庭的目标原则基础上，使行政逻辑与社会逻辑在法治中明确各自的运行曲线。政府要在规范自身的角色定位、职责范围的基础上，在体制、机制、制度等方面推动乡村教育振兴的制度完善。

2.农村居民的受教育权保障是法律生成的直接原因。政策规范以国家义务为主线、利用国家权力来推进乡村教育振兴，具体表现为设置政府工作目标、安排教育资源流动权责、教育运行监管等。然而过分强调国家义务容易使农村人口的受教育权被片面理解为“国家恩惠”而处于弱势地位。参照阿玛蒂亚·森运用权利视角对贫困进行的厘析[11]（p1-64），乡村教育振兴从农村人口的受教育权出发方能从根本上解决教育资源分配不公、不均、不合理等现象，仅依赖强调国家义务的政策会使农村人口的受教育权虚置化[12]（p142-143），失去对政府职责准确评定与科学矫正的动力，造成公权力的实施效能降低。

当前，农民在社会、经济与文化的比较范畴中还处于弱势位阶，强势群体和弱势群体在教育资源占有份额上的客观不平等决定了农村人口的受教育权需要特别保护，而法律的深刻理念决定了它是保护农村人口受教育权的最佳选择。法治的正义价值起码是公平与权利的内在统一[13]（p10），要求法律必须对每个人的权利予以平等保护。故此，法律应当作为农村人口受教育权保障、实现生存与发展的武器[14]（p117），追求农村人口受教育过程中的实质正义与平等[15]（p70）。

3.农村政策的制度软性补强是法律融入的应有之义。乡村教育振兴的政策暗含一个假定逻辑：农村教育项目只要审批通过、资金到位，农村学生的教育情况与农民的发展能力必然能提高。但是该逻辑的成立前提在于政策能够按照预想落实到位。实际上，政策执行主体的不固定以及多元主体价值目标的不相同，容易引致乡村教育振兴的政策实施面临被扭曲的风险。从制度环境的外在要求来看，政策实施被扭曲的原因在于政策与法律之间的衔接不足，政策聚合的价值共识没有法律制度的支撑，无法抑制政府对农村教育特定的价值偏好。

法律与政策都是社会治理中的重要装置，分别以刚性规制与柔性管理形塑出科学合理的治理秩序[16]（p57）。相较于政策而言，法律提供了较为稳定、精准的明线规则，并通过立法、执法、司法和守法的内在融通与外促保障，对政策进行规范与保障，减少政策在落实过程中被扭曲的风险。因此，乡村教育振兴政策的“软法”局限性，须借助相关立法发挥更具精准性、实践性的功能。

二、乡村教育振兴法治形态的需求透视：基于法政策学视角

乡村教育振兴法律跟进的规范走向映射出一个深层疑問：乡村教育振兴应当以什么样的法治形态具体展开，此疑问应然落脚到法政策学的研究进路。法政策学是属于法学与公共政策学的交叉研究方法，着重观察法律与政策的交互关系，通过分析具体领域中从公共政策到法律的转变机理，从解释论过渡到构建制度的立法论[17]（p31-32）。法政策学能为乡村教育振兴提供方法论，既因于法政策学以更加宽广的视域关注法律与政策所构成的规范体系，还因于乡村教育振兴政策转化为法律的紧要性与可行性。

（一）乡村教育振兴与法治互动是法政策学的分析起点

公民社会发展到高度秩序化的结果便是国家的出现，国家任务也随之而来。在政治学范畴中，自由主义国家和福利主义国家两个发展阶段的国家任务基本演化为“消极→保护→给付”三个阶段。给付国家任务是指社会发展与个人进步不再是分割的两部分，宪法秩序下的国家权力应当深入社会各个层面来增进民生福祉[18]（p185）。乡村教育振兴作为保障受教育权平等、发展农民综合素质、实现共同富裕的制度承载，依循国家有保障人民生存基础的义务的法治理念[19]（p17-18），理应纳入国家任务。依循时间脉络，当国家任务形成一定的治理结构且获得国家与社会承认时，法治不仅须尊重其基础性要素，还需要制定科学的法律规范作为其底线与保障。

当国家任务处于起步阶段，各方面都需要实践探索以寻求具体问题与解决路径，具备灵活性的政策显然要比滞后性的法律更加适应这一阶段的制度实践。政策主导能够提高乡村振兴战略的推进效率，快速将任务分解。从纵向看，无论是政策要求还是上级压力，地方政府都需根据中央部署尽快落实任务分配，有针对性地实施乡村教育振兴政策要求的各项措施；从横向看，政策从起草、颁布、实施到变更都可以高效完成[20]（p43），部门之间可以依托政策快速进行农村教育规划布局的结构调整与职能对接。故此，乡村教育振兴的起步阶段以政策为主导有其必然性。

当国家任务处于发展阶段，更多的是追求国家任务在法治轨道上持续稳定地推进。许多短期且不成熟的政策随时都有可能因缺乏规律性而被频繁整改、废止，会导致乡村教育振兴外部的评价标准和规范缺失，给公权力创造出极大的寻租空间。此时，具备稳定性的法律就成为保障乡村教育振兴稳步推进的首要选择。法律主导可以限制政策依赖的负效应，保障乡村教育振兴的循序推进与教育资源在时间空间上的合理分配，并符合政府机关、社会公众对法治的期待，这使得乡村教育振兴由政策依赖转向法律主导具有必然性。

（二）乡村教育振兴中法律政策的功能互动是探索方向

乡村教育振兴与法治互动意味着乡村教育振兴要通过破旧立新来构造良法善治的法治形态。依循法政策学的思维范式，乡村教育振兴应当遵照实验性立法模式，将既往教育脱贫和乡村振兴的政策作为立法的储备资源与论证材料；同时，法律通过指引政策以保障政策不侵入法律禁区。

公共政策对法律具有供给、支持作用。乡村教育振兴战略紧迫、任务繁重，无论从先行先试的角度抑或功能主义的角度，具备问题指向性的公共政策显然可以在乡村教育振兴中帮助法律探索实际的制度需求。乡村教育振兴立法可以根据乡村振兴的价值目的①对既有教育脱贫与乡村振兴政策总结出成熟的规范结构与治理措施作为立法资源，推进因应性的政策向稳定性、长效性的法律转变，将政策措施落实为法律机制，以此作为乡村教育振兴法治建构的基本路径。

法律对公共政策具有规制、指引作用。法律对政策的功能流动可以表现为法律对公共政策的引导和改造、控制与细化，使其具备形式合法性与内容合理性：通过对公共政策的制度内容和实施程序予以互补与调整，乡村教育振兴中的法律可以保障政策的合法性与实施性；通过不断将权力、权利与义务等规范要素渗入到政策中，使得乡村教育振兴中的法律与政策在内容与价值上保持理性趋同。

（三）乡村教育振兴中法律政策的制度分工是需求核心

法政策学视域中，乡村教育振兴中的政策与法律需要在找到“黄金分割点”的基础上互相配合，构建有机协同的规范体系。

1.法律。法学是权利—义务之学，以权利为“黄金分割点”方能在乡村教育振兴立法中寻求一种可能，重塑政府责任边界、具体制度等内容。一是明确权利是乡村教育振兴的立法逻辑起点。人权一般更多地指向受限群体（所谓的弱势群体）[21]（p150-151），而乡村教育振兴的受益群体（农村人口）在社会比较范畴中作为弱势群体，其权利应当归入人权保障的范围。在权利语境中，由于乡村教育振兴解决的是农村人口的教育问题，教育问题所对应的受教育权理应是乡村教育振兴的立法逻辑起点。二是厘清受教育权的权利结构方能有的放矢地设计具体立法方案。权利结构存在二元论与三元论之说：二元论认为权利结构包括应有权利与法定权利；三元论则认为权利结构包括应有权利、法定权利与实有权利[22]（p49-50）。农村人口受教育权的划分显然与层层递进的三元论更为契合。在应有权利层面，宪法序言第七自然段明确了国家建设须贯彻新发展理念，《乡村振兴促进法》第四条也明确了乡村振兴战略要贯彻新发展理念，这意味着乡村教育振兴的受教育权要从“创新、协调、绿色、开放、共享”五个方面进行全面变革与价值超越，至少需要在“教育方法、教育资源、教育环境、教育视野、教育平等”五个面向进行优化。在法定权利层面，当前《乡村振兴促进法》第四条明确了要重视农村人口的主体地位与权利保障，法律建构需要对农村人口积极生活的姿态与人之全面发展在受教育权范畴中进行更高层次的规范体现。在实有权利层面，如何通过执法、司法将农村人口受教育权落实到位应当是乡村教育振兴制度中的重要课题。故此，乡村教育振兴应将受教育权作为立法逻辑起点，围绕乡村教育振兴的实践需要，合理地规定农村人口受教育权的范围与边界，进而类型化地描绘农村人口受教育权保障的具体制度。

2.政策。最好的制度是要在规则的“百宝箱”里选取最能实现制度目标的工具。通过立法规范乡村教育振兴的权利义务关系具有应然性和必要性，但即便完成立法，仍需要公共政策以保障乡村教育振兴法治形态的实效性。作为国家治理基础性规范的公共政策，遵循“目的—手段”的思维模式、围绕现实问题进行构造，可以作为法律的互补规范发挥作用，具体分为两方面要求。一方面，协同性。在法律明确权利义务的前提下，乡村教育振兴需要在政策思维与法律思维之间找到协同可能，这不仅仅是功能主义的考量，更是乡村教育振兴的现实需要。鉴于政策具有创新性、因應性、高效性的优点，针对乡村教育振兴实践所出现的新经验、新问题、新情况，政策可以作为一种试验性的制度工具，在法律规定的内容之外，发挥先行试错、制度创新与机制构造的复合功能，两者互相配合可以及时地解决新问题。另一方面，专业性。行政机关在推进乡村教育振兴中，不仅面临实践的专业知识要求，而且还会从实践中不断获得新知识与经验。较法律而言，政策可以更高效地容纳专业知识和新经验，及时发现和解决实践中更具专业性的问题。一定程度上，政策可以作为乡村教育振兴法律的技术性规范发挥重要作用。

三、法政策学构想：乡村教育振兴的法律建构

鉴于《乡村振兴促进法》的出台，乡村教育振兴的法律跟进须以立法的体系性与可操作性为理路，既要厘清价值目标与权限安排，也要注重内容选择和程序依循，建构一个层层递进、勾连互补的乡村教育振兴法律体系。

（一）乡村教育振兴的立法模式

1.统一立法模式。统一立法模式是指由立法机关对乡村教育振兴的共性问题出台专门法律法规进行统一规范，这是当前学界面对新领域探讨较多的一种立法模式。考虑到乡村教育振兴的实际情况，这不失为一种合理选择。但专门制定的法律法规所要求的规范性、统一性会与不同农村区域教育资源条件、经济发展情况之间的差异性存在矛盾，使得立法既要面临立法技术上的难题，还需克服诸多不周延、不协调状况。

2.分散立法模式。分散立法模式是指通过《乡村振兴促进法》《教育法》《义务教育法》等单行法律以及为数众多的规范性文件，对乡村教育振兴进行综合规制。以多部法律为载体构建乡村教育振兴法律体系的原因在于，依法治国背景下，乡村教育振兴的专门立法要保持谨慎态度，需要在现有政策和法律框架下对复杂的制度实践进行长时间观察，尽可能不改变整体结构而通过优化和创新各单行法规则来构建乡村教育振兴法治框架。

依循乡村教育振兴的实际情况与立法现状，我国乡村教育振兴立法应当采用统一立法模式进行专项规定与制度补充。原因在于：第一，尽管我国《乡村振兴促进法》《教育法》等单行法对乡村教育振兴可以提供一定的规范支撑，但相关条文数量较少，且主要集中于宏观价值指引而不是微观制度建构，乡村教育振兴的概念、原则与制度都缺乏专门规范予以明确；第二，乡村教育振兴的实践推进需要建立专项的乡村教育振兴权责清单予以保障，为乡村教育振兴提供全面明确的实施细则。因此，参照《农业保险条例》的立法定位与功能属性，建议国务院出台《乡村教育振兴条例》（以下简称“《条例》”）来全面确立乡村教育振兴的具体规范，条例结构可分为总则章、农村学前教育章、农村义务教育章、农村职业教育章与法律责任章。

（二）总则：乡村教育振兴立法的价值原则

《条例》总则应围绕受教育权保护来构筑乡村教育振兴的立法目的、概念意涵、基本原则等原则性规范。

1.立法目的。目前我国相关政策没有直接明确乡村教育振兴的实质目的，导致规制范围无法清晰界定。《条例》立法目的不能盲从政策导向，而应坚持法律客观理性的品质，秉持权利保护的立场，将乡村教育振兴作为保障农村知识吸收、塑造文明乡风、提供人才支撑的重要战略，以此明晰乡村教育振兴目的的内容要求①。

2.概念意涵。概念是构建法律规范的基础。既往规范对乡村教育振兴的概念解读未能体现乡村教育振兴对教育方法、教育资源、教育环境、教育视野、教育平等的复合型要求，也没有挖掘出乡村教育振兴的特有权利意蕴。因此，乡村教育振兴的概念阐释至少应当在受教育权视阈下坚守两点：一是立足于乡村的集体精神与乡土情怀，以学生的素质培养和农民的发展能力为服务对象，构建保护型的农村公共教育体制来激发乡村教育振兴的思想自觉与行为自发；二是通过规范装置将应当受教育的人带入教育链中，促使农民在形塑自我的同时将人才责任感与乡村社会生存切实关联[23]（p163），实现乡风建设与共同富裕②。

3.法律原则。法律原则是《条例》的基本立场及行动指针。在我国乡村教育振兴既有政策和权利要求的基础上，《条例》应当尊重法律调整对象的特殊性与受教育权的普适性，将教育普惠原则、协同共治原则、分类管理原则和全程控制原则确立为基本原则，在未来可随着实践发展再增列其他法律原则。

教育普惠原则：《条例》须把普惠性作为制度规则的首要价值选择，通过普惠性教育机制的建构让农村教育真正作为乡村振兴的公共服务，改变乡村教育发展不平衡的现状，实现平等、无差别地惠及农村所有应受到教育的人[24]（p4）。

协同共治原则：《条例》要遵循乡村教育协同共治的发展规律，重在构建系统性、开放性的教育资源配置模式，并依托协同体制机制引导农村外的教育资源流入农村，努力形成农村经济、产业类型与教育模式的共生机制。

分类管理原则：《条例》需要针对不同类型地区、不同类别教育、不同程度资源投入、不同程度教师素质等层次差异的教育要素制定不同类别的管控措施，坚持梯次机制建设与多样化建设路径，以解决乡村教育资源不充分的实际问题。

全程控制原则：《条例》既要依照线性系统、水平立法的模式对乡村教育振兴进行过程控制与系统管控，又要对可能导致农村教育资源配置不均与教育扶持供给不足的关键环节进行重点管制，主要在项目立项、运营与帮扶等方面进行细则建构。

（三）分则：乡村教育振兴立法的制度规则

《条例》总则需要有分则的制度规则作为支撑，主要通过权利义务的关联性将教育素质与乡风建设融为具有代表性、可实施性的制度规则，以此调动行政资源与司法资源。

1.乡村教育振兴分类管控制度。根据政策总结，乡村教育振兴主要包括农村学前教育、农村义务教育与农村职业教育三种类型（见表2）。《条例》分则应当相应形成农村学前教育章、农村义务教育章、农村职业教育章，分别对三种模式中涉及的具有实践意义的政策性规定进行法律细化，重点是以权利保护为中心，对农村教育项目审批、农村教育经费监管、农村教育信息公开、农村教育绩效评价、农村教育项目验收、农村教育审计检查、农村教育公众参与等项目管控进行规则建构。

2.乡村教育政府市场协同制度。乡村教育政府市场协同制度应当贯穿于《条例》的农村学前教育章、农村义务教育章与农村职业教育章。政府负责具体实施政治支持、规范供给、财政支持与过程监管四项制度内容：政治支持是指立法明确乡村教育振兴作为国家任务的定位认知，可作为意识形态层面的价值指向；规范供给是指国家根据农村学前教育、农村义务教育与农村职业教育的实践需要调整建构的制度供给；财政支持是政府基于公共产品理论对乡村教育振兴的制度回应，是乡村教育振兴正向激励属性的内生需求；过程监管则要求政府构建乡村教育振兴利益监管制度，形成农村儿童、学生等应当受教育人口就学的长效保障机制。

法律赋予政府的治理权无法全面涵摄不断变化的乡村教育振兴实践，特别是农村职业教育的制度内容需要依循乡村产业系统的增进调整结构和空间。因此，《条例》既要明确政府指导与高素质人才引进、社会教育资源回流的高度关联，还要通过构建当地产业的市场引导机制与动员体系来实现农村职业教育系统与乡村产业系统的制度协同[33]（p49）。

3.乡村教育振兴经费投入制度。乡村教育振兴经费投入制度是农村学前教育、农村义务教育与农村职业教育的重要保障性制度，《条例》需要根据“投入—分配—监督”的构建脉络全方位地保障经费的高效使用。首先，在经费投入机制的建构上，《条例》需要明确政府对乡村教育振兴各类项目的主要职责、行政义务与经费保障责任，依照农村学校建设费用、农村学校运营费用、农村学生入学支持费用以及农村教师保障费用等经费目录合理划分各级政府的负担比例。其次，在经费分配机制的建构上，《条例》要贯彻分类管理原则，注重不同地区、不同类型的乡村教育振兴经费的差异化使用，引导政府依照当地教育实际情况与经济产业类型，对不同教育项目进行类型化的专项经费投入。最后，在经费监管机制的建构上，《条例》要通过主体责任预设、目标评估考核、完成标准设定、评估指标设定、经费使用审计、不当干预预警等制度确保经费投入分配的全流程监管[34]（p105），并定期将经费投入与使用情况及时地向全社会公布，引导社会公众对经费投入使用进行监督。

4.乡村教育振兴普惠金融制度。乡村教育振兴普惠金融制度主要通过奖励模式的正向引导和责任模式的基本规制，赋予或创设农村应受教育人口参与乡村教育更多的权利基础与制度保障。《条例》需要对农村教育领域金融资本投入的政策进行制度对接，扩大微观教育投资①与宏观教育投资②的具体来源[35]（p18），优化普惠金融的工作流程。《條例》既要鼓励金融资本投入的民办学校参与到农村学前教育、义务教育与职业教育中，畅通各类普惠金融资源对乡村教育振兴的资源供给路径[36]（p44-45），又要适度放宽乡村学前教育、义务教育与职业教育贷款的限制条件，并减小农村人口教育还贷的压力。

5.应受教育人口精准识别制度。鉴于农村人口身体状况、经济状况、发展能力的多样性，《条例》应当构建应受教育人口的精准识别制度，从识别标准多元化、识别程序专门化、识别管理动态化三个层面来识别出需要帮助的应受教育人口。识别标准多元化是指除了以应受教育年龄为判断标准外，还需要综合考量城乡收入对比、实际发展潜力、教育容纳维度等内容，背后代表着对乡村教育发展的实现能力、社会教育地位与人格文化素养的个体性差异的关注；识别程序专门化是指构建专门化的应受教育人口定期核查程序，通过构建与公安、教育、社保、财政等部门的储备信息联动机制来具体判断；识别管理动态化是指建立系统完善的动态识别机制与应受教育人口合理退出机制，实现应受教育人口精准识别的常态化管理。

6.乡村职业教育指导目录制度。源于产业发展序列制度的乡村职业教育指导目录制度，应当是农村职业教育章专设的特别性法律制度，其目的在于引导政府管理、社会投资合适有序的农村职业教育项目。地方政府、职业院校等制度主体受限于获得的农村职业教育信息的有限性，可能会导致农村职业教育的教学方向与技能培养出现偏差，与当地农民群体的经济情况以及产业结构不相适应。而乡村职业教育指导目录制度是优化农村职业教育结构、减少农村职业教学技能选择偏差的因应性制度，可以参照《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《产业结构调整指导目录》等规范性文件的结构形式，并采用定期向社会公布与调整的动态管控模式。目录选择应当以农村地区产业实际状况为主、农民职业能力发展状况为辅，明确规定各种农村产业类型所对应的中等与高等职业教育类型。

四、结语

乡村教育振兴是乡村振兴的重要组成部分，法律应当积极面对乡村教育振兴的实践之思，回应对乡村教育振兴的制度支持。本文从法政策学的视角出发，在厘清乡村教育振兴法律与政策的关系以及乡村教育振兴政策的共性的基础上，描绘了由总则章、农村学前教育章、农村义务教育章、农村职业教育章与法律责任章组成的《乡村教育振兴条例》的设计方案。该条例可以作为国家在乡村振兴战略中具体措施的创新、突破，也可以为乡村振兴其他子领域的立法提供参照。为确保《乡村教育振兴条例》制度规范的立法质量，未来还须围绕具体制度展开更加明确、细致的研究，方不负乡村振兴法治同行的时代使命。

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责任编辑   杨   幸

1习近平总书记在党的二十大报告的“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中，对全面推进乡村振兴的重心与发展方向作出了重要指示。参见：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，2022年10月26日，第一版。

1《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确了乡村教育振兴的价值目标，如“继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化”。

1譬如，参照当前法律规范，立法目的条款可拟为“为了发展乡村振兴战略，规范乡村教育振兴活动，保护乡村教育振兴活动中农村学生、农民等应受教育人口的合法权益，提高乡村文明与发展能力，促进农村教育事业健康发展，根据《中华人民共和国乡村振興促进法》《中华人民共和国教育法》等法律，制定本条例”。

②譬如，参照当前法律规范，概念条款可拟为“本条例所称乡村教育振兴，是指国家实行学前教育、义务教育和职业教育协调发展的农村教育制度体系，通过明确农村教育系统内的机构设置、教育形式、教育对象、教育学制、教育目标等，保障农村学生享有平等接受高素质教育的权利，并通过职业教育实现城乡发展能力的均衡化，更好地适应实现共同富裕的需要。”

1主要是指支付学费、购买图书资料和学习用品等农村家庭对学生教育的投资。

②主要是指建设学校房屋、购置教学设备、支付教师薪酬等政府和社会对农村教育环境的投资。