检察机关提起公益诉讼职能定位的理论溯源与现实困境

2023-12-04李傲侯皓瀚

理论月刊 2023年11期

李傲　侯皓瀚

[摘要] 检察机关提起公益诉讼作为传统检察职能的突破与发展，在“四大检察”“十大业务”中形成了新的权力配置格局。检察机关办理公益诉讼案件存在受案范围“等”外领域扩张的无序化、起诉资格与起诉顺位的结构化以及办案模式实然层面的主导化。而检察公益诉讼的理论基础主要依托于固有的当事人适格、诉讼担当、诉讼信托以及支持起诉等理论，并未区分法律监督与直接提起诉讼之间的权力—权利界限。检察机关办理公益诉讼案件的应然状态应考量公益诉讼起诉人的立法定位、调查取证的权利边界以及不同程序之间衔接的具体向度等方面。

[关键词] 公益诉讼；行政化；刑事化；调查核实；调查取证

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.013

[中图分类号] D925.3; D922.68 [文献标识码] A [文章编号] 1004-0544（2023）11-0120-08

基金项目：2022年教育部人文社科重点研究基地重大项目“新时代生态文明建设司法保障与服务的完善研究”（22JJD820014）。

作者简介：李傲（1968—），女，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师；侯皓瀚（1998—），男，武汉大学法学院博士研究生。

一、引言

党的二十大报告指出“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”[1]（p18）。2021年6月，党中央在《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称为“《法律监督工作意见》”）中，提出了“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能”的要求，将检察自觉和检察担当融入检察各项工作全面协调充分发展。检察机关履行法律监督职能，应与其他各类监督形态之间形成有机贯通和相互协调，在全面深化司法体制改革过程中提升检察监督的制度能效。自公益诉讼试点以来，检察机关提起公益诉讼从依据来源上具备了法律效力层级的规范授权。2017年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称为“《民事诉讼法》”）第55条第2款，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为“《行政诉讼法》”）第25条第4款，将检察机关纳入提起公益诉讼的适格起诉主体范围。而在传统的民事诉讼构造当中，民事诉讼起诉主体的资格确认须以“当事人适格”为理论基础。这要求当事人享有权利和义务并且是与案件有“直接利害关系人”，否则不能成为适格的民事诉讼原告[2]（p19）。对于行政诉讼而言，检察机关作为超然的法律监督主体，亦不能直接通过参与诉讼来督促行政执法。依照《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称为“《检察院组织法》”）第21条的规定，检察机关通过发出检察建议、纠正意见和提起抗诉的方式实现诉讼监督效能，第20条第4项将“提起公益诉讼”作为一项独立的职能体现在检察权体系当中。

由检察机关作为公益诉讼起诉人角色，其在提起公益诉讼的过程中涉及无法量化的公益侵害，此种客体的侵害涵盖不特定多数受害人的情形。以环境公益诉讼为例，环境污染、非法采砂或者非法捕捞等环境犯罪案件可同时对特定的和不特定的多数人产生直接侵害结果。在特定多数人的代表人诉讼之外，环境公益诉讼将适格的环保组织或者检察机关纳入起诉主体资格范围。立法将检察机关拟制为适格的当事人，体现了诉讼能力、诉讼资源和专业知识三方面的要求[3]（p99）。在不特定多数受害人的公益诉讼案件情形中，从应然层面考察起诉主体的适格性，这反映了诉讼担当理论的依据来源；而对于没有受害人的公益诉讼案件，检察机关是首要的直接起诉主体。例如，国财国土、野生动植物保护以及食品药品安全等[4]（p99）。这就意味着，检察机关根据法律的直接授权代表“不特定多数人”利益参与民事、行政公益诉讼，从职责权限上其与民事、行政原告并无二致。然而，受限于有限的诉讼能力，自然人并不具备提起诉讼的条件。检察机关在不特定多数受害人的公益受到侵害的情形中，仅作为备位的诉讼实施权人。因而，起诉顺位的立法设计揭示了公益诉讼的办案模式应当区分是否存在不特定多数受害人的情形。提起公益诉讼的主体与不特定受害人之间仅在合法权益的公共价值属性层面具备关联性，即将国家利益与公共利益予以关联。但是，这一解释缺乏同一诉讼内原被告之间相对的权利义务关系。不得反诉这一规定与传统民事、行政诉讼法以私益救济为目的的办案价值相矛盾。

根据近年来的司法实践可知，检察机关办理公益诉讼案件愈加关注公益范畴的边界探讨。在原有的公益诉讼案件类型中，逐渐朝着“数据权利”“个人信息保护”乃至“政府诚信”等方向延伸。基于此理，检察机关在提起公益诉讼的法定职能中更加倾向于成为第一顺位的诉讼主体。社会组织参与公益诉讼的能力乃至资源将进一步削弱，不特定多数受害人作为公益侵害对象的案件范围进一步缩减。由此，本文试图从检察机关参与公益诉讼案件的角色定位出发，明晰“四大检察”职能中公益诉讼检察职能的应然定位，丰富检察公益诉讼运行模式的法理依据，尝试形成契合公益诉讼案件固有属性的实践方案。

二、检察机关公益诉讼职能履行的具体表现

2018年《检察院组织法》修订后，“四大检察”改革反映的是检察业务模块化和一体化的职能重组。检察机关办理公益诉讼案件，其权力溯源须满足逻辑自洽的理论论证，且应当明确公益诉讼的权能单列于公诉关系之外乃属传统理论的突破。在法益侵害的公益保护路径中寻求法理依据，这也是为了契合国家监察体制改革背景下公益诉讼检察业务构建与原有监察職能转型的时代需要[5]（p50）。

第一，检察机关办理公益诉讼案件受案范围扩张的专业化与专门化。公共利益范畴的概括性与司法上难以界定等特点，使得检察机关提起公益诉讼的案件范围不断延展。从学理层面，新近的研究成果均指向了检察机关办理公益诉讼案件的范围应予拓展而非收缩。“等”外领域探索默认了国家利益与公共利益保护方式的同一性，尽管二者在具体侵害对象指向的意义上并不当然一致，但是公益诉讼救济模式的专门化使得检察机关以该种方式办理案件可获得更为广泛的理论基础、政治依据和社会支持。正因为我国的政治制度建立在党的领导这一根本立场之上，公共利益保护兼有政党属性与政府属性的二重特点。广义政府应依据政党治理逻辑应对涉及政治要素的公共管理问题，在公益诉讼中即体现为英烈保护、国财国土等公益客体。而面对非政治的公共利益保护问题时，广义的公共治理应重视以政府治理为主导的实践逻辑[6]（p2）。由此可知，检察机关办理公益诉讼案件的范围亦在公益保护的社会治理过程中逐渐扩张。

第二，检察机关参与公益诉讼案件办理的起诉顺位趋于结构化。在以社会组织为主要起诉主体的环境公益诉讼案件中，大量的环境公益诉讼案件的实质起诉主体成为检察机关。此种将环保组织或者其他社会组织机构排除在首要考虑的环境公益诉讼主体范围之外的现实做法，实际上已经偏离了立法的本意，其背后大多是缘于诸如社会组织的调查取证能力有限、方式单一以及程序效果的刚性缺乏等方面的不足。而对于不存在特定受害人的公益诉讼案件，检察机关自动获得固有的起诉顺位。此种起诉顺位的结构化，在公益诉讼实践中潜移默化为起诉能力的判断。而检察机关除了通过诉前程序支持起诉之外，更常见的是以直接起诉的方式代行主位诉讼实施权主体的起诉权限。有观点将此表述为“支持起诉异化为起诉的直接参与”[7]（p50）。以环境公益诉讼案件为例，涉及水土保持、河流生态建设等领域的损害鉴定费用高达数十万甚至上百万。社会组织参与此类公益诉讼案件的起诉积极性较低，原因往往出于费用高昂，甚至费力不讨好。再者，公益侵害的主体可因纳税能力较强而备受地方政府“关照”。若社会组织并未获得相应公权力机关的支持，作为非政府组织直接参与诉讼意味着以其自身力量对抗政府的地方经济发展规划，此种“动蛋糕”行为的后果可想而知[8]（p117）。在其他适格主体应然行使主位的起诉权时，实際上难以严格区分检察机关直接参与诉讼与协助社会组织调查取证活动。尤其在检察机关代表国家行使法律监督权时，此种超越于两造身份的超然监督主体身份对具备起诉能力的社会组织而言亦是一种无形的压力。基于公权力主体介入的审慎与谦抑考量，检察机关直接参与公益诉讼案件，从起诉顺位的结构化视角也反映了社会组织等适格主体在诉讼能力的实质性提升上并未得到更多的外界帮助。

第三，实然层面的主导化。基于大公诉主义的公诉权与法律监督权之间形成的现实分野，后者在监督范围上经历了一般监督到诉讼监督的历史演进过程。以法律监督为基础的一般监督涵盖对抽象性规范文件的规范审查以及对一般行政违法的即时监督效果。而后，检察机关在民事、行政案件中的法律监督逐渐过渡为基于案件的诉讼监督。基于职能归属的考量，鉴于刑事公诉权范畴随着法律修订而同步调整，提起民事、行政公益诉讼在学理上还存在着“民事公诉”和“行政公诉”的概念延伸。在《民事诉讼法》第55条第2款修订后，检察机关应然成为立法中唯一有权代表国家利益和社会公共利益的民事诉讼主体。此时，当检察机关与社会团体同属公益诉讼的适格起诉主体时，检察机关直接参与诉讼被视为公诉在民事诉讼中的运用，此依据来源于有限处分原则[9]（p177）。基于刑事公诉语义范畴的特殊性，在公益诉讼案件的语境下，其作用范围可从刑事案件扩展至民事、行政诉讼领域。尤其在公益受到现实侵害或者存在将来发生的危险或者威胁时，可考虑适度降低公益诉讼的起诉标准[10]（p50）。这意味着，民事、行政公益诉讼的公诉化可突破原有的诉讼构造而形成检察主导的局面。从公民推动到国家主导，以检察机关为代表的“国家化”逻辑体现了国家治理转型的路径依赖与结构互嵌。公益诉讼的功能定位完成了自发型向组织型权力监督的转变。这一权力监督反映了国家权力与社会组织权利之间，以及不同属性的国家权力之间的博弈关系，公益诉讼办案模式趋向于在原有诉讼构造基础上实现多元主体参与的大诉讼格局[11]（p43）。

三、检察机关提起公益诉讼职能的理论溯源

检察机关提起公益诉讼在法定的检察职能中，其正当性依据需从传统的诉讼构造和原理中寻根溯源。从理论依据层面，可溯源至固有的当事人适格、诉讼担当、委托—代理以及支持起诉等方面。上述理论依据并非以诉讼监督的方式呈现法律监督职责本位，而是以适格当事人身份明确检察机关公益诉讼起诉人的诉讼主体角色特征。

（一）固有的当事人适格理论

当事人适格作为民事诉讼基础理论之一，在公益诉讼案件中反映在检察机关直接参与诉讼而非支持起诉的案件办理过程之中。当事人适格指案件诉讼标的应符合实施诉讼行为的条件，诉讼主体具有请求法院作出判决的法律资格。该资格亦被称为诉讼实施权或者诉讼遂行权[12]（p204）。基于当事人变更的制度安排，由当事人的诉讼能力可反映诉讼主体的特定性，其并非意味着诉讼主体必须满足纠纷解决的妥当性，此亦即当事人适格的另一样貌[13]（p105）。这往往意味着，基于当事人适格理论，诉讼主体资格的取得须立足于庭审的视角，并对其适格的内容从实体法和程序法两个维度予以类型化区分。传统的当事人适格主要依托实体法寻求识别和判断标准，这种方法难以解决实体法规则的“留白空间”。而在现代语境下，复杂案件中只有通过程序法规则明确诉讼主体参与诉讼的意愿、程序处分的选择、司法裁量以及社会公众参与等因素，才能平衡多元诉讼主体参与诉讼的能力以及优化诉讼资源的合理分配[14]（p40）。固有的当事人适格，意味着检察机关在直接参与公益诉讼程序运行的过程时，基于法律的直接授权而获得应然的当事人身份。此种诉讼实施权的取得并非以超然的法律监督主体身份提起诉讼，而是将其纳入与被告相近的诉讼参与人范畴。

（二）诉讼担当理论

诉讼担当理论，代表了诉讼实施权来源的差异，即在权利行使的授权委托层面，还可由法定或者约定的差异而划分为法定的诉讼担当和任意的诉讼担当。在公益诉讼案件中，当诉讼系属发生实体变更时，法定的诉讼担当可作为当事人适格理论的必要补充。法定的诉讼担当虽能从程序上将诉讼实施权主体范围予以延展，但并不能使固有当事人的适格地位与实体法之间形成冲突[15]（p150）。检察机关办理公益诉讼案件若需参照该理论时，须明确立法文本中明确授权的起诉顺位乃属法定诉讼担当的应有之义。由此可知，检察机关由法定诉讼担当获得的诉讼实施权本质上乃属不特定多数受害人直接参与诉讼的权利。即使具备法律规范的直接授权效力，该法定的诉讼担当亦不能突破同一诉讼构造双方当事人权利义务的界限范畴，而获得超然的调查取证权力。相较于法定诉讼担当，任意诉讼担当从本质上属于诉讼实施权的约定移转[16]（p140）。从法律授权层面考量，法律规范文本并未授权诉讼担当人创设新的诉讼实施权。当具有多个诉讼实施权主体在同一公益诉讼中明确起诉顺位时，任意的诉讼担当不会限制或剥夺固有诉讼实施权人的诉讼资格，也不涉及多数诉讼实施权人之间的起诉协作问题[17]（p163）。正因任意诉讼担当基于双方的合意，此种模式在检察机关办理公益诉讼案件中难以出现，而主要出现于存在多个利害关系人获得独立起诉资格的情形。

（三）委托—代理理论

作为公共信托理论的分支，“委托—代理”涉及公共信托中自然资源、公众信托权益以及政府的公共信托义务三个方面。公共信托理论中的权益范畴实为全民福祉的信托利益，而非作为民众私人利益集合或者简单叠加[18]（p33）。以消费公益诉讼为例，消费者让渡诉讼实施权应纳入任意的诉讼担当。而在以授予诉讼实施权为目的同时转让债权请求权，此从实体法层面已然超出了诉讼担当的范畴而应归入诉讼信托[19]（p116）。诉讼信托即信托的一种，代表了委托—代理关系形成后的实体权利让渡。当前，检察机关办理公益诉讼案件时，不仅可代表不特定多数受害人行使相应的诉讼实施权，而且指向涉及惩罚性赔偿、损害修复等方面，在实体权利上亦获得相应的处分权利。而作为公益诉讼的两造一方，检察机关本身代表的公益诉讼起诉人却不可反诉。在委托—代理理论的影响下，我国以政府为起诉主体的生态环境损害赔偿诉讼，其重点落脚在实体性权益的公共利益归属。同理，检察机关办理公益诉讼案件能否据此同样形成关于多种类型公益的委托—代理关系？从生态环境损害赔偿诉讼中，政府作为一方起诉主体的调查取证权利义务范畴可知，政府并不具备超出原被告的强制取证权力。因而，此种委托—代理更接近于一種特别的任意诉讼担当。即公共利益的委托方将一部分诉讼实施权通过意定的方式让渡给适格主体，由其以委托者名义代理实施诉讼，并将诉讼结果反馈于委托方。

（四）支持起诉理论

在2017年《民事诉讼法》修订以前，检察机关直接提起环境民事公益诉讼的实践障碍主要体现为检察机关如何成为原告直接利害关系人的资格限制。而支持起诉在回避此类问题的前提下，则可作为检察机关参与公益诉讼的主要依据之一[20]（p87）。因此，支持起诉理论与检察机关办理公益诉讼案件的行政化与刑事化倾向关系甚密。若检察机关办理公益诉讼案件仅披着民事、行政诉讼的外衣，办案过程中运用到的手段和方法若仍未偏离刑事、行政检察职能，其难以契合与纠纷性质相对应的既定诉讼构造。相较于上述三类理论来源，支持起诉乃是基于法律监督的视角明确检察机关民事、行政检察职能的公权力属性。有别于私权主体的特性，支持起诉更多反映为通过检察建议等方式，在诉前完成对其他适格主体的证据调查协助以及法律帮助等内容。检察机关用好支持起诉的诉前程序，可帮助其他适格的诉讼主体获得相应的法律帮助或者证据支撑。然而，支持起诉的泛化和滥用也不可避免地导致检察机关在办理此类特定案件时，趋于用传统的刑事检察职能推动案件案情的进展。在检察公益诉讼中，尽管支持起诉实现了从一审到二审的覆盖，而司法实践中社会参与的弱化以及对支持起诉现实必要性的判断乃至有限介入的探讨明显不足[21]（p101）。未来对支持起诉理论的应用更多应关注于诉前阶段如何通过检察机关法律监督主体身份实现纠偏功能，而非单纯地从公益诉讼实施权的获得混淆支持起诉和参加诉讼的界限。

由上述理论可知，检察机关在环境受损的公益诉讼案件中，其多重角色身份并不能决定其自动获得诉讼实施权。而在突破了程序法定和法律保留原则的情形下，检察机关提起环境民事公益诉讼的依据便落脚于值得保护的利益。由此，原告资格的取得不仅可从上述理论中寻找依据，亦是利害关系学说时代演进和发展的体现[22]（p37）。

四、检察公益诉讼职能定位的现实困境

有学者指出，法律监督与公益代表的结合是中国特色社会主义检察公益诉讼制度的基本走向，凸显检察公益诉讼的客观诉讼性质[23]（p102）。按照刑事、民事、行政检察的业务属性可知，检察机关正以超越当事人主体身份地位的法律监督角色行使立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督的不同权能。而《检察院组织法》第20条已将提起公诉和提起公益诉讼分置，意味着二者之间非谓同一语义，因而更不可混为一谈。学理上，学界曾有观点指出公诉范畴予以扩张的必要性。但从刑事诉讼程序运行的基本规律可知，公诉与公益诉讼在权力运用和权利分配的来源依据、法理基础以及程序效果等方面均指向性质不同的诉讼构造体系。

（一）检察机关代表国家利益的实然定位

中国共产党是国家治理体系中最重要的主体，基于功能性分权的现实需要，国家的有效治理须明确决策权、执行权和监督权相互协调制约的权力结构[24]（p26）。在以诉讼的方式实现公益保护的路径形成过程中，检察机关的检察自觉和检察担当的角色功能须依托国家有效治理的逻辑本位。作为公益诉讼起诉人，检察机关提起公益诉讼从身份上体现了宪法和部门法赋予的应然职责，在功能上是代表国家以当事人的角色直接参与到诉讼当中，从目的上是实现国家利益、公共利益乃至不特定多数人的利益免受当前乃至将来的侵害。作为当然的公权力主体，检察机关在提起公益诉讼中的身份混同，实则遮蔽了当事人和法律监督主体二者之间的界限。公权力主体的角色本位意味着检察机关在与社会团体处于同一诉讼顺位序列时，难免将自身的角色与代表人诉讼混同。当学界从数字赋能的角度探讨新时期检察机关法律监督的新领域时，法律监督的数字化更倾向于“办案一体化”的部门联动效应。这对于公益诉讼案件的办理过程而言，作为国家利益和公共利益的共同代表，检察机关的行政化办案倾向自然可形成更为优越的诉讼主体地位乃至调查取证手段。这无疑是从智慧司法的实践规律中探寻法律监督的新的实施机制。例如，在公益诉讼案件中，法律监督可通过数字化智能化的改革实践路径，完成人工智能语言的机械学习流程。尤其在个人信息保护公益诉讼的治理路径中，不断建设和完善大数据法律监督平台，包括建构法律监督算法模型，探索智能辅助“深度学习”机制，推动数字检察监督体系双层建构[25]（p37）。然而，即使以数据赋能法律监督的视角探讨检察机关办理公益诉讼案件的身份角色，也无法从直接参与诉讼的起诉角色层面解决检察机关与其他不同顺位起诉主体间的职能定位问题。再如，在检察机关通过纠正意见实现法律监督效果的场景中，案件网上流转、案件卷宗智能生成、签名签章电子生成，执法办案全业务、全流程线上办理等方式并不需要以诉讼当事人的角色参与案件的调查取证，检察机关全程监督和实时纠偏的功能从作用场域上不得及于两造对立公益诉讼构造当中[26]（p20）。

（二）检察机关诉讼资源分配突破原有案件类型

自国家监察体制改革以来，集中、统一和高效的国家监察以全周期的方式实现了“三不一体”的法治反腐效果[27]（p61）。而从“两反转隶”以來，检察机关的刑事检察业务的重心已经落脚于法律监督本身的内涵范畴与立法定位。普通刑事、民事和行政案件的法律监督，须明确公诉与公益诉讼之间的界限。检察机关提起民事、行政公益诉讼乃是作为当事人角色直接参与诉讼，其调查取证手段上应与其他民事、行政原告并无二致。此时，检察机关基于检察建议、纠正意见和抗诉的法律监督职能范畴，其享有的调查核实权能易与调查取证混为一谈。为了避免“既当运动员、又当裁判员”的司法责难，在检察机关办理公益诉讼案件中应然须甄别调查取证与调查核实的界限。作为直接参与诉讼的一方当事人主体，检察机关不论基于固有的当事人适格抑或诉讼担当，均无法以超然的角色行使优越于社会组织的调查取证权能。然而，在二者混同适用的实践路径之中，公益诉讼案件的办理，检察机关或多或少地会主张法律监督的调查核实职能。通过检察建议的方式，意在将调查取证的手段予以扩充从而提升办案效率。《人民检察院检察建议工作规则》中明确了“公益诉讼型”检察建议，此举在区别于社会组织的一般调查取证权限基础上将调查核实的“不配合，不协助”后果与内部行政关系乃至监察处置责任进行了关联。而仅以原告身份参加公益诉讼案件的社会组织，尽管在部分公益诉讼案件范围中具有优先起诉的主体顺位，然而并不具备与此种程序规制效果相同的制度效能。在诉讼资源分配日趋紧张的当下，缘于立案登记制的诉讼数量陡然增多的现实状况，代表了“案多人少”的局面在某一时期内难以得到根本缓和。从检察机关自身办案效率层面考量，公益诉讼案件的办理模式若不依托公权力主体介入，仍舍近求远地借助社会团体的一般调查取证，则无异于将法律监督的效果等同于提起诉讼。在此逻辑的推演下，检察机关可借助超越于一般民事原告的取证手段提升起诉主体资质的认可度，由此形成起诉主体选择上相对稳定的不可替代性。这不仅将导致社会团体在公益诉讼案件中的功能趋于弱化，也会使得未来二者主体之间的取证效果形成更为显著的诉讼能力鸿沟。

近年来，在办案一体化思维的指引下，各地频频出现异地用检的现象。异地用检尤其多见于刑事公诉资源的跨地区配置。有学者提出，异地用检应限缩在新型、集团性和专业性较强的案件范围之内，明确异地用检的决定主体应为刑事检察而非公益诉讼检察部门，防止因越俎代庖而架空下级检察机关的领导权[28]（p47）。为满足公诉方与辩护方之间的对抗性和平衡性，检察机关在遇到多名辩护人组成的辩护团队的情形下，往往不得不通过上级指令的方式异地调用检察官来完成支持公诉的任务。但是，由2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款可知，上级检察机关可依法统一调用辖区检察人员办理案件的权力，被调用的检察人员可代表办理案件的检察机关，履行出庭支持公诉等各项检察职责且并未限定在刑事检察领域。由此可知，在支持公诉职能的“等”外领域，实践中并未否认公益诉讼案件可纳入异地用检的职能范围。由此，从立法定位上可知，刑事案件异地用检尚未同公益诉讼案件予以甄别。相较于检察机关跨域集中办理环境类公益诉讼案件，环境公益诉讼案件办案模式亦随即发生了转型。检察机关作为备位的诉讼实施权人替代了其他适格主体成为主导案件走向的国家利益代表，在跨地区、跨流域的公益诉讼案件资源分配过程中，对包括环保组织、其他适格的社会组织业已造成无形的压力。且以最高人民检察院挂牌督办的武汉市南湖巡司河案为例，最高人民检察院第八厅联合生态环保执法、水务部门集中办理了跨域环境污染公益诉讼案件，从污水排口整治、市政管网完善以及雨污分流改造等方面提出了相应的检察建议，在短期内实现了较为明显的生态恢复和环境改善等治理效果。又如，作为流域跨省（区）生态环境受损的典型案件，万峰湖案是最高人民检察院直接办理的第一起公益诉讼案件。在专案组的“清源、清网、清岸、清违”专项活动中，多地检察机关向本地党政机关及时汇报案件进展，取得了有效的支持[29]（p63）。在万峰湖专案中，检察机关还通过检察听证督促有关部门履职，对于涉案企业的现实纾困，给予适当的生态修复宽展期[30]（p34）。作为社会环保组织，其既无调动有关行政执法资源的能力，也无法承担起跨域参加环境公益诉讼案件的人力、物力、财力以及时间成本。

（三）检察机关法律监督职能的概括性

检察机关法律监督职能在学理上的争议，主要体现在检察权与法律监督权、法律监督与权力监督、法律监督与其他类型监督形态之间的界限。从实践逻辑层面，不论基于《中华人民共和国宪法》还是《检察院组织法》，检察权都涵盖法律监督权[31]（p137）。对此表示支持的观点认为，检察权与法律监督权都体现为同一事物的不同面向。但这并不意味着，检察机关的所有职能都具备法律监督的特质[32]（p121）。

因此，法律监督能否代表着检察机关以接近诉讼参与人的身份直接提起诉讼，这从学理上亦须展开探讨。从研究脉络上，为区别于普通民事、行政原告，公益诉讼起诉人将反诉、上诉、调解以及和解排除在公益诉讼案件之外。法律监督职能的概括性决定了其权能外延边界并非处于一成不变的状态，而是在与时俱进的过程中悄然发生着权力运行和规则适用上的转型与重构。追溯至20世纪90年代，早期学界观点认为，法律监督涵盖对社会主义法律实施的所有运行机制的监督，此即对法的实施产生保障作用的所有监督形式皆可称为法律监督。由此可知，在一般性监督的语义范畴下，法律监督的主体范围不仅超出了检察机关的外延，且对象覆盖国家机关、社会团体、企事业单位乃至公民个人[33]（p10）。有学者提出，法律监督应走出权力监督的理论框架，法律监督的去魅须转向法律监督的行为内容，法律监督的目标应定位在法律的执行和法律的遵守。为防止法律监督权力的异化，借鉴责任政治的原理将法律监督与法律责任予以联结，因而其应主要关注违法行为[34]（p9）。

五、代结语：回归公益诉讼纠纷性质的应然构造

时至今日，法律监督的范畴亦跟随法的调整产生相应变化。从一般性监督到诉讼监督的发展，检察机关履行法律监督的方式仍代表国家权力的刚性。而以行政检察职能为基础的一般性监督，往往与诉讼监督共同组成了狭义的法律监督[35]（p139）。而回归一般性监督的制度尝试，更是在国家监察体制改革后检察内设机构改革的一种自我觉醒。一般性监督背后的职能概括性，意味着未来法的制定、修改和解释等均应围绕检察权这一核心命题展开。《检察院组织法》第20条既已明确提起公益诉讼是检察权应然权能之一，其应在公益诉讼案件的办理过程中形成必要的制度张力。在法律监督的语境下，检察院提起公益诉讼往往与权力制约产生或多或少的联系。囿于监督的单向性，监督通常以建议权作为权力运行的基本形态[36]（p58）。循此推断，检察机关办理公益诉讼案件，当其作为适格起诉主体参加诉讼时，并非完全基于监督主体的身份参加诉讼。而其在诉前程序中通过发出检察建议督促行政执法机关依法履职，方能纳入应然的监督权力范畴。立足于检察机关的诉讼主体身份，未来在提起公益诉讼的“四大检察”业务中，检察机关法律监督职能的理论基础和正当性依据仍在不断完善。法律监督的权能附着于调查取证的手段之时，仍存在着检察机关与其他公益诉讼的参与主体之间的身份定位冲突，有必要明确检察公益诉讼中调查取证的限度，避免与检察机关其他权能作用的时空场域产生混同，这有待进一步探讨。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[J].求是，2022（21）.

[2]肖建华.民事诉讼当事人研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]王译.环境公益诉讼起诉资格范围之检讨[J].河南财经政法大学学报，2018（2）.

[4]占善刚，王译.检察机关提起民事公益诉讼的角色困境及其合理解脱——以2018年《检察公益诉讼解释》为中心的分析[J].学习与探索，2018（10）.

[5]陈军.“四大检察”改革背景下的检察权能配置探析[J].政法论丛，2020（5）.

[6]陈国权，卢志朋.广义政府：当代中国公共管理主体及其双重性[J].公共管理学报，2023（1）.

[7]张嘉军，武文浩.异化与重塑：检察民事公益诉讼支持起诉制度研究[J].中州学刊，2022（9）.

[8]蔡輝.论我国公益诉讼起诉主体制度的完善[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2018（5）.

[9]傅郁林. 我国民事检察权的权能与程序配置[J]. 法律科学（西北政法学院学报），2012（6）.

[10]王翠敏.美国环境公益诉讼起诉标准上的回归与启示[J].云南大学学报（法学版），2013（1）.

[11]黄圆胜.从公民推动到国家主导——行政公益诉讼变迁反思[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），2022（5）.