乡村振兴背景下农村金融的现状、问题与改革路径

侯海波 周尚思

摘要：建立健全乡村振兴资金保障机制，离不开农村金融服务和信用体系建设，当前各级政府通过政策性涉农融资担保、政策性农业保险以及普惠金融发展专项资金等方式，引导金融机构加大支农惠农力度，提升农村金融服务供给质量。但农村金融服务供给存在“四多四少”的典型问题：“政策性服务多，市场性产品少”“样板性服务盆景多，成熟性产品风景少”“单一金融产品多，相互赋能少”“消费信贷多，生产性信贷少”，制约农村金融服务高质量发展。对此，从加强再贷款贴息补助政策、完善结果导向的资金评价、通过数字技术整合农村金融资源、推进农业生产经营升级等四个方面提出政策建议。

关键词：农村金融 融资担保 农业保险 乡村振兴

金融是现代经济的血脉，是撬动农业现代化转型的重要支点。健全农村金融服务体系，将更多金融资源有效投入农业农村产业建设，是全面推进乡村振兴、建设现代农业强国的应有保障机制。2023年6月，中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、财政部、农业农村部发布的《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》，系统阐述了对做好粮食和重要农产品稳产保供金融服务、强化对农业科技装备和绿色发展金融支持、加大乡村产业高质量发展金融资源投入、优化和美乡村建设与城乡融合发展金融服务、强化巩固拓展脱贫攻坚成果金融支持、加强农业强国金融供给、提升农村基础金融服务水平、强化金融支持农业强国建设政策保障等相关措施。农村金融在乡村振兴中的作用不断得到重视和强化。

一、我国农村金融发展现状

农村金融服务是指农村金融机构向当地农户、中小企业和地方政府等农村金融需求主体提供包括存款、贷款、结算、保险、期货和证券等在内的金融活动。当前，我国农村金融的融资主体包括政策性机构（如，中国农业发展银行）、合作性机构（如，农村信用社、农村合作银行）、商业性机构（如，中国农业银行）以及新型农村金融机构（如，村镇银行）。农村金融既包括由正规金融机构即农村特色金融机构提供的服务，也包括非正式金融机构即民间金融机构提供的服务。

（一）我国农村金融发展历程

农村金融改革是我国金融体系改革中的重要组成部分。自新中国成立以来，我国农村金融发展经历了以下几个阶段：一是1949至1978年计划经济时期，以国家银行为主體、农村信用合作组织为辅、允许民间金融发展的阶段；二是1979至1993年，恢复中国农业银行，实施农村信用社“三性”（群众性、民主性、灵活性）改革，允许农村金融组织多样化以及多种融资方式并存；三是1994至1996年，组建中国农业发展银行，提出建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系；四是1997至2005年，亚洲金融危机之后，着力抑制整顿非正规金融行为，加大金融风险监管，开展深化农村信用社试点改革等；五是2006至2013年，为解决农村金融覆盖率低、供给不足、竞争不充分等问题，进一步放宽农村地区金融机构准入，探索发展村镇银行、贷款公司、农村互助社等新型农村金融机构，促进农村金融多元化发展；六是2013年至今，以十八届三中全会发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出有关大力发展普惠金融、深化农村金融体制改革等为标志，我国农村金融市场改革体系进入深化改革阶段，着重建立多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系，增强金融服务能力，并顺应金融行业数字科技化、可持续与包容性发展的趋势。

（二）新发展阶段我国农村金融发展呈现的特点

1.农村金融服务供给能力不断增强，金融服务深化程度不断增加

一是从供给总量上看，近年来，通过加大涉农经营主体融资扩面增量，增强“三农”金融服务供给能力，农村地区金融供给水平总体上得到进一步优化和改善。截至2023年5月，我国农村金融机构总资产为53.2亿元，占银行业金融机构比例13.6%，同比去年增长9.2%，相比于2014年5月增长157.1%；总负债为49.5亿元，占比13.8%，同比去年增长9.5%，相比于2014年5月增长156.6%。

二是从金融机构数量看，农村金融机构和网点数量反映出农村金融服务供给水平变化情况。自2012年以来，我国涉农金融机构数量以及营业网点数量显著增加。截至2020年，我国涉农金融机构数为3898家，相比于2009年3467家增长12.43%；营业网点数为80012个，相比于2009年75935个增长5.37%。

三是从结构分布上看，2009至2020年期间，随着农村信用社改制农村商业银行政策的推行，以及鼓励新型农村金融机构与多元化金融服务的发展政策的实行，我国的农村信用社由2009年的3056家减少至2020年的641家，从业人员数由570366人降低至165368人。相比之下，农村商业银行以及新型融资机构中的村镇银行的机构数量以及从业人员占比不断提升，农村金融组织结构进一步向全方位、多层次、多元化的方向发展。

2.农村金融服务供给效率不断提升，数字化与风险监管能力不断提高

一是从农村金融数字化程度上看。2014至2022年期间，我国淘宝村分地区数量从2014年的212个上升至2022年的7780个，电子商务与数字金融在我国农村地区得到显著发展。并且从地域分布上看，我国目前的淘宝村多集中在东部地区，侧面显示出东部地区农村电子商务更加发达，农村金融基础设施更加完善的情况。

二是从农村金融风险的监管能力上看，近年来，随着我国政策投入力度加大、对农村金融监管体系的完善、提升对各类农村金融融资机构治理的效能、补齐监管制度短板等措施有效推进，我国农村金融风险管控取得显著成效：我国农村商业银行不良贷款率从2005年的6.10%显著下降到2023年的3.24%水平，但与城市商业银行与行业平均水平相比仍处较高位，并且近几年受到宏观经济下行压力、三期矛盾叠加的情况影响，我国的农村金融领域风险呈现小幅上升趋势，因此需进一步加强审慎监管。

二、当前农村金融存在的问题

（一）政策性服务多，市场性产品少

由于农村经营主体“散小弱”的特点，大型银行机构扎根农村市场的积极性不足。目前农村金融市场主要由地方农商行、村镇银行来提供。然而，对于地方农商行、村镇银行，一方面吸收存款对象单一，主要为农村居民，且多以长期存款为主，付息成本高，平均比大型商业银行吸储成本高出2—3个百分点；另一方面，地方农商行、村镇银行的盈利模式主要依靠存贷款“利息差”，因此，贷款利率也平均比大型商业银行高出2—3个点。虽然大型商业银行可以较低的贷款利率给农村经营主体“大户”贷款，但大部分中小微农业经营主体只能选择贷款利率高的地方农商行和村镇银行。因此，造成农村金融服务主要依赖政策性融资担保兜底、对金融机构“支农支小”服务的考核以及针对地方农商行和村镇银行开展央行再贷款贴息等行政手段或政策性措施引导，市场化金融服务较少。

（二）样板性服务盆景多，成熟性产品风景少

当前农村金融服务创新试点具有明显政绩色彩，多是为打造样板以供宣传，无法形成可供推广的一般性经验。例如，当前部分地区在推行“党建引领信用村建设”项目，将村集体的党建能力和水平作为对村庄整体授信额度的依据，村集体再根据民主决策程序将授信转给村里的“大户”或“能人”，旨在通过村集体党建为农户提供无担保或抵押贷款。尽管类似政策性试点已推行多年，但多集中在某些村集体经济较为发达且信用程度较高的农村，表面上看起来是依据村集体的党建水平，其实质是村集体经济的资产实力和隐性“背书”的能力，不仅存在“幸存者偏差”，而且只是用来宣传和展示的“盆景”，无法形成推广，成为农村金融服务的一道“风景”。

（三）单一金融产品多，相互赋能少

不同类型农村金融服务之间存在叠床架屋、机构重叠，各种金融产品难以形成“增信”“互补”的合力。例如，在中部某省，政策性农业保险不仅对生猪死亡进行保险，而且还通过叠加商业险对生猪价格波动予以保障，有保险公司的兜底保障，养殖业大户就可以生猪作为抵押进行贷款。但调研发现，大部分地区的农业保险和银行金融两套系统数据尚存在“壁垒”，农业保险虽然积累了海量的農业保险数据，这些数据主要用于保险经办公司内部经营管理分析，未将农业保险数据梳理整合，与金融机构共享；同时，银行机构通常也不愿意将粮食作物、畜禽作为抵押物为农户授信，因为这些抵押物容易受气象或疫病等灾害的影响而灭失。然而，政策性农业保险或补充商业险已经可以对粮食作物、畜禽开展完全成本甚至价格保险，即便标的物灭失，保险补偿依然可以作为抵押物，因此，商业银行为农户授信并不存在实质性障碍。但由于两套系统存在“壁垒”，无法相互赋能，最终限制了涉农金融产品和服务的深化发展。

（四）消费信贷多，生产性信贷少

某调研省份的农商银行数据显示，信用贷款中消费类约占50%以上，农户用信占比低、信贷总量不高，并且生产类信贷占比偏低，新型农业经营主体数量少且户均用信额度低，产业发展类信贷需求不旺，该省某乡镇金融专干认为目前缺乏好的农业产业项目，外部资本投资三农领域“炒作”概念的多，用心发展产业的偏少，农村本地产业发展的融资诉求不高，信贷增长主要由消费驱动而非生产性投资驱动。

三、政策建议

（一）加大对农村金融支持力度

建议针对地方农商行“支农支小”贷款，在现有政策性融资担保等辅助政策的基础上，进一步加大央行再贷款贴息补助政策，降低地方农商行、村镇银行吸收存款成本，提高立足农村市场、“支农支小”的积极性。另外，亦可鼓励市县级国有企业以实缴资本等方式入股地方农商行、村镇银行，一方面优化上述金融机构股权结构，另一方面，发挥国资国企服务经济社会发展的“中流砥柱”作用。

（二）建立健全农村金融服务政策以服务“三农”结果导向的政策、资金绩效评价体系

坚决杜绝在农村金融服务方面把“说了当做了，做了当做成了”，防止地方有关部门基于政绩考虑的夸大宣传，地方金融监管局、财政部门应依托财政性引导资金投入，开展以服务“三农”结果导向的政策、资金绩效评价，并将绩效评价结果应用到后续资金安排、政策调整中去。

（三）加强省级对地方统筹规划与协调的角色，推动数据共享，以数字技术赋能农村金融发展

构建金融资源供需联动格局，可以从省级层面加强协同机制建设。保险、银行、担保、期货基金机构及省级主管部门要通力合作，运用好“农业保险+担保+信贷”等“金融产品”，优化农村金融资源配置，畅通金融资本渠道，建立现代数字信息共享平台，提升农村金融服务覆盖面、便利度和可获得性，真正形成“一网通办”，逐渐提高各项涉农数据真实、准确、完整，支持各金融机构推进产品线上化速度。建议从省级层面出台实施细则，推动农业保险与信贷、担保、期货、基金等工具联动，引导更多金融资源进入农村，促进“三农”高质量发展。

（四）推进农业生产经营升级，实现金融服务供给与产业发展有效需求的精准匹配

进一步壮大农村经营主体，尽快延伸农业产业链和价值链，培育发展农业新产业新业态新模式，加快实现农业现代化转型升级，以产业发展带动农村金融服务“扩容提质增效”。其次，提高农民产业发展的首创精神。农村金融服务依赖于三农领域的有效需求，建议进一步通过盘活农村闲置宅基地、撂荒地等村集体资产，引入专业化经营主体，创新经营模式，提高农业经营的价值含量，不断提升农村产业发展对金融服务的有效需求，实现供给与需求的精准匹配与衔接。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔