乡村振兴背景下特色小镇建设中土地政策研究

梁馨以 钟德仁 郝世绵

摘要：党二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。在当前乡村振兴的大背景下，特色小镇建成为了实现乡村振兴的关键路径之一。近年来我国特色小镇建设得到快速发展，但是在特色小镇的建设中也存在着许多问题。而土地政策的制定和执行在特色小镇建设中起着重要的作用。本文基于乡村振兴背景下结合我国特色小镇建设进程中土地流转的现状，通过对特色小镇建设中土地政策的研究，分析特色小镇建设中土地流转需求，对特色小镇建设中土地政策的创新探索。

关键词：乡村振兴 特色小镇 土地政策 需求 探索

*基金项目：安徽科技学院校级重点项目：基于全面发展视角下安徽省特色小镇与城乡融合良性互动研究（2021rwzd01）；安徽省教育厅人文社科重点项目（SK2021A0477）：新发展格局视域下安徽省特色小镇与城乡融合发展的路径研究；安徽省社会科学创新发展研究课题：推进我省城乡融合发展试验区建设研究（2021CX049）；安徽省高等学校人文社会科学研究重大项目：安徽省绿色食品产业链发展的绿色金融支撑研究（SK20212D0073）。

一、引言

党的二十大报告中再次提到了乡村振兴战略的重要性，同时首次提出了建设农业强国，说明“三农”问题仍是发展中的重中之重。在政策的倾斜支持下，“三农”问题得到了高度重视，但是我国农村基础较为薄弱城乡差距依然显著，支撑快速发展的底气不足，因此在实践过程中我们发现特色小镇的建立是乡村振兴实施得重要平台。由此建立和发展特色小镇，是加快农业产业化发展，推动农村经济提升，以及促进农民增收的有利途径。2016年国家相关部门共同出台了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，计划至2020年建设1000个富有特点和活力且美好宜居的特色小镇，其发展自此进入高速阶段。而国家对特色小镇的重视程度从侧面强调了特色小镇建设的时代性与重要性。

但是作为近年来新生事物的特色小镇，对土地的需求跟其他项目仍有不同。从政策的供给端来说，关于农村土地的政策很多，但是针对于特色小镇的配套土地政策还没有健全，由此导致了供需难以对接，这也给特色小镇的建设带来许多困难，基于此探索出适合特色小镇发展的土地政策是亟待解决的问题。

二、土地政策在特色小镇建设中的作用

深化土地制度改革是乡村振兴战略实施的重要制度保障，要想更好的实施乡村振兴战略则需要完善的制度供给保障，这种制度保障是一个全面的、系统的有机体系。而特色小镇的建设作为乡村振兴的重要平台，由此土地政策也是特色小镇建设的重要资源，土地政策的制定和执行对于特色小镇建设的成功至关重要。因此，特色小镇建设中的土地政策需要考虑以下几个方面：一是土地利用方式：土地利用方式是特色小镇建设的核心问题之一，需要根据不同地区的实际情况，合理规划土地利用方式，满足特色小镇建设的需要，同时保护土地资源，维护农民的土地权益。二是土地供给机制：土地供给机制是指政府如何保证土地供应的稳定性和可靠性。在特色小镇建设中，要尽可能避免土地闲置和浪费，促进土地的合理有效利用。政府可以通过土地征用、土地转让等方式保障土地供给，同时也需要关注农民的土地收益和土地权益。三是土地承包经营权的流转：土地承包经营权的流转是特色小镇建设中的关键问题之一。在土地承包经营权流转中，要保证土地流转的公平性和可行性，促进土地的集约化利用。政府可以在土地承包经营权流转中给予一定的政策支持和配套措施，鼓励土地流转。

在考虑以上需求的同时，土地制度与乡村振兴资金保障制度有着紧密的联系。特色小镇的建设除了需要大量的土地外也需要大量资金的支持。而除了国家每年的财政支持外，其他金融支持也是非常重要。而农村集体用地作为最主要且最具价值的金融资源，可以通过对农村土地的合理配置，吸引各金融资金成为特色小镇的资金来源。通过对集体用地的盘活，以及对承包土地的“三权分置”和宅基地改革赋予更多权力给农民，使得更多土地能够流转，从而促进更多受让方的开放性，吸引更多工商资本的投入，为特色小镇的建设及乡村振兴的实现培育了重要的资金来源。由此可见农村金融工作的发展与土地制度的发展有着密切的联系。

从产业化发展角度来讲，作为特色小镇的建设中，要以产业为重点发展方向，现阶段建设的特色小镇主要有，资源型特色小镇、产业培育型特色小镇、文化旅游型特色小镇、交通枢纽型特色小镇等类型。不同类型的特色小镇都需要根据自身的需求，自身的特点精准定位，明确规划、建设、运营、投资主体，等多种影响，制定针对其需求特色的土地政策。特色小镇跟传统的房地产开发不同，其是着眼于“三生融合”的小城镇综合体。不仅需要考虑经济效益，还要考虑其生态效益等多方面的内容。由此围绕各主体的产业发展进行规划，那么对土地的需求不同。需要制定出针对于各类型特色小镇的用地政策，从而保障各类型各区域的特色小镇健康快速的发展。

三、特色小镇建设中土地政策的路径探索

（一）引导农民参与特色小镇建设

在土地征用和土地承包经营权流转中，应该注重农民的参与，保障农民的权益和利益。利用土地政策可以有效地引导农民参与特色小镇建设，首先通过开展土地流转，政府可以通过资金补贴、土地流转补偿等方式引导农民将土地流转给特色小镇企业或合作社，以提高土地利用效率和农民生产经济效益。其次培育农村土地经济组织，鼓励农民自建市场，组织农村合作社及其他农村土地经济組织，开办特色小镇经营活动，带动整个特色小镇的经济发展。再次，政府可以为农民提供土地使用权保障，采取土地使用权质押或股份授予的方式，为农民提供土地使用权保障，并引导他们参与特色小镇的建设和运营。最后提供土地用途多样化选择，政府可以通过调整和优化土地用途，开辟更多的就业岗位和生产项目，为农民提供更多选择的机会，促进他们参与特色小镇的建设。另外对于参与特色小镇建设的农民，政府可以提供土地扶持政策，如补贴承包地土地租金、提供的税收减免等。综上所述，利用土地政策引导农民参与特色小镇建设是十分必要的，可以有效推进特色小镇的建设和农村经济发展，实现共赢的局面。

（二）建立差别化土地政策

依据不同类型的特色小镇应该根据当地的资源环境、产业特点和发展需求，建立差别化的土地政策，以最大限度地发挥当地的优势和潜力，例如资源特色型特色小镇。对于以独有资源为特色的特色小镇，政府可以建立土地税收减免、补助等政策，优先提供土地资源，鼓励企业投入建设、开展联合开发活动，通过土地价格、土地使用权等手段，引导投资者进入项目开发和运营。

同时针对文化旅游特色，政府可以鼓励和支持开展土地使用权股份投资、租赁、置换等活动，开展旅游休闲、娱乐等活动，吸引更多的游客，增加小镇经济收入。在此基础上政府可以以土地流转和入股参与等方式，加强土地开发活动，引进企业和专业人才，开办文化中心、古镇景区和文化旅游产业等，探索文化与经济结合，以提高文化遗产的同时增加小镇经济效益。

而对于产业型特色小镇需要大量的土地资源，土地政策的制定对于特色小镇的规划、建设和发展都有着重要的影响。首先，土地政策可以促进特色小镇的规划和建设。政府可以通过土地使用权出让、土地征收补偿等方式，将土地资源划拨给特色小镇建设者，为其规划、建设和发展提供保障。其次，土地政策可以促进特色小镇的产业发展。增加就业机会，提高居民的生活质量。另外政府可以通过土地征收、使用方式转变等方式，鼓励引进相关企业入驻，建立基地进行高科技、有机农业、新材料等专业化、集成化、全连锁化的产业链建设，全力支持小镇发展。总的来说，土地政策对于产业型特色小镇的发展有着重要的作用，政府應该根据特色小镇的实际情况，制定有利于其规划、建设和发展的土地政策。

针对交通枢纽型特色小镇，政府可以优先提供土地资源，引导投资者以市场化方式，尤其是以土地使用权股份授予等方式，开展土地开发、建设，以提高土地利用效率。同时集约化开发，政府可以制定土地开发规划，对土地用途进行分类和划分，鼓励集约化开发，例如建设交通枢纽、园区、商业中心等，使其周边的设施配套更加完善、资源利用更加集约，以发挥交通枢纽特点和优势。多元化地产发展。鼓励土地及物业经济发展，例如开设酒店、住宅等，吸引人员聚集，同时也提高交通枢纽特色小镇的吸引力和知名度。在流转方面政府可以打造特定土地流转市场，对于保障交通枢纽特色小镇发展重要地块，可以鼓励农民流转土地或通过土地股权或经营权等方式共同推动特色小镇的发展。交通枢纽特色小镇需要采取灵活多变的土地利用政策，以加速小镇的发展和对周边区域的引领作用，同时也需要同时考虑场地限制、环保、规划等多种相关因素的影响。综上所述，不同类型的特色小镇建设存在不同的土地资源和经济条件，应该建立差别化的土地政策，保持政策的灵活性和可调性。

（三）做好特色小镇用地需求与现行土地政策的对接

特色小镇建设的用地需求与现行土地政策之间的对接是一个关键问题，需要综合考虑多方面因素。随着我国城市化的加快和人口的不断增长，土地资源的供给与需求矛盾日益加剧。在这种情况下，特色小镇建设所需的用地，需要尽可能地合理利用有限的土地资源。当前政府已经出台了一系列的土地政策，包括土地使用总体规划、土地招拍挂、土地增值税等。特色小镇建设要与这些政策进行对接，符合相关规定和标准，不仅能够缓解土地资源矛盾，同时也能够更好地实现经济与社会效益。同时特色小镇作为新型城镇建设的重要组成部分，必须坚持可持续发展的理念，采用节约型、环保型、高效型的建设方式。因此，在用地规划和设计上，应尽量减少土地浪费，避免城镇过度扩张的问题。设计合理的公共设施和配套服务是特色小镇建设中的重要环节。在用地选择上，应优先考虑符合特色小镇定位的方向和定位，同时也要考虑到公共设施与配套服务所需的土地面积和功能。综上所述，特色小镇建设的用地需求与现行土地政策的对接需要综合考虑多方面因素，需遵循可持续发展的原则，在规划设计上做出合理的选择。同时，在政策方面也需要有更具体、更完善的指导，以实现特色小镇建设持久健康的发展。

（四）将土地政策运用于特色小镇建设各个环节

特色小镇建设是一个复杂而庞大的工程，活用土地政策可以在各个环节中起到重要作用。

首先在选址阶段，土地政策中关于制定土地使用总体规划的规定，可以帮助选址人员评估研判，明确特色小镇选址的范围和定位。同时，完善土地使用总体规划，可以统筹规划土地空间，减少土地浪费。在此基础上作为特色小镇的选址，不仅需要考虑产业发展的需要，还需要考虑到环境发展的需求，要注意回避永久基本农田保护区、各类自然保护区、土地利用总体规划确定的禁止建设区等禁区。由此作为针对特色小镇的土地政策，不仅要考虑到土地政策的总体规划，也要考虑到作为特色小镇的区域特点。灵活运用土地政策才能更好的选址。

其次土地供应阶段，土地政策中的招拍挂机制，可以有效地保障土地资源的供应，并优化土地资源配置，促进地方经济的快速发展。因此，特色小镇在土地供应阶段应该充分利用现行的招拍挂政策，提高用地的效益，并打造特色小镇的竞争优势。另外作为特色小镇，其大多数建设在农村地区，而农村集体用地则成为了特色小镇的土地主要来源，由此农村集体用地的流转也为特色小镇的土地供应提供了足够的保障。合理利用农村集体用地流转政策也是特色小镇建设中对土地政策灵活运用的重要方面。而现阶段的农村建设用地并不能充分满足产业用地需求，也无法保障特色小镇的建设需求，由此在我国耕地红线和建设用地不足的现实情况下，通过盘活农村宅基地以及加强对宅基地的集约节约利用，可以成为推动乡村振兴产业落地的重要用地来源。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。由此利用好农村闲置宅基地发展特色小镇，一方面为特色小镇建设提供了丰厚的土地，另一方面利用现有的宅基地建筑也可以保留乡村原有的乡风文化气息，保护农村传统文化风貌，对促进当地特色小镇文化旅游特色有着重要的意义。

再次到了土地使用阶段，特色小镇的建设需要用到大量的土地。因此，在土地使用阶段，要合法使用土地、保护土地资源、促进生态环境建设，同时严格遵循国家的土地管理政策，确保特色小镇的建设符合当地的土地政策法规。在土地使用中除了考虑产业、区位、原有资源等因素，还要考虑土地和环境生态等资源约束。应当充分利用原有建筑物，根据当地的地形地貌和传统风格进行规划建设，在保证不破坏当地风貌的前提下建设。在土地资源和生态环境约束趋紧的地区，策划定位选择产业时，要注意排除那些需要大量土地资源、大量新建项目和较大环境容量的产业。

最后到土地税收阶段，特色小镇建设完成之后，还要缴纳土地增值税等税费。此时，可以根据土地政策中的优惠政策，减轻特色小镇的税收负担，鼓励特色小镇的进一步发展、提高日常运营的盈利水平。综上所述，土地政策的活用，可以在特色小鎮建设的各个环节中起到非常重要的作用，特色小镇在建设过程中，应充分利用这些政策，逐步提升自身的建设水平。

（五）优化土地政策吸引人才

乡村振兴提出的人才振兴战略说明人才在推动三农工作中的重要地位，而特色小镇的建设更需要大量的人才，因此在未来较长时间内土地政策改革都要把更多精力放在人才的培养和引进上。优化土地政策要形成吸引人才效应，要从土地规模化流动入手，通过土地规模化流动吸引更多企业入驻，从而带动人才的流动，其次通过土地规模化流转带动的特色小镇中产业化发展，利用产业化发展吸引更多高素质人才回流，从而对特色小镇的建设提供更多的技术支持和管理经验。

此外探索农用土地的“三权分置”政策，利用土地的承包权和经营权，吸引更多的外来人才来到特色小镇创业，也就是在集体土地所有权不变的情况下，流转闲置土地从而吸引更多愿意投身于特色小镇建设的人才，只有吸引更多的人才才能够为特色小镇的建设储备人力资源，从而更好地建设特色小镇。

在此基础上，大量人才的流入势必需要完善相应的配套设施才能够使外来的人才更加愿意留在这里，政府可以出台政策，合理规划住宅用地，对特色小镇内的人才提供租房补贴或购房优惠政策，降低人才的生活压力。另外完善交通，利用合理规划修建便捷的公路，这不仅能够吸引人才，还能够吸引更多消费者到特色小镇中消费。

参考文献：

[1]王俊龙，张艳梅，郭贯成.国内农村土地流转问题研究的演化路径与追踪——基于CSSCI期刊相关论文的知识图谱分析[J].中国农业资源与区划， 2022，43（10）：246-256.

[2]论农村土地流转面临的问题及建议——以通辽市科左后旗为例[J].宏伟.农村实用技术.2021（11）

[3]金梦薇.特色小镇土地政策研究[D].浙江大学，2018.

[4]兰红燕.乡村振兴视域下的农村集体土地法律制度完善[J].河北法学， 2019，37（04）

[5]岳晓武.对特色小镇建设中的土地政策集成运用的思考[J].南方国土资源，2018，No.181（01）：52-55+58.

[6]乡村振兴背景下农村土地流转问题探析——基于陕西省Q县调研[J].康轲岚.经济研究导刊. 2022（09）

[7]郭贯成，盖璐娇.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革探讨[J].经济与管理，2021，35（03）：11-15.

（作者单位：安徽科技学院管理学院安徽科技学院财经学院）

责任编辑：李政