盐城市农业保险发展现状遇到的问题与对策研究

魏怡方

摘 要：农业关系着国计民生，其生产经营面临气候和市场2大风险，农业保险作为分散农业风险的保障手段，逐渐成为我国支农惠农政策的首选。江苏盐城作为国家开办农业保险的试点地区之一，于2007年开展政策性农业保险“联办共保”模式。为了发现并解决盐城市农业保险发展所面临的问题，采取问卷调查和实地调研相结合，通过多次座谈会，深入了解盐城市农业保险发展现状，分析了目前盐城农业保险开展中存在的问题和原因，并针对此提出相应的建议及对策。

关键词：农业保险；做法；问题；对策

中图分类号：F840.66 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160832060

1 盐城市农业保险发展现状

2007年盐城市政策性农业保险工作开展以来，取得一定的成绩：保险总规模、保险覆盖面、争取江苏省财政补贴总额、受益农户数、政府巨灾风险金“五项指标”连续保持江苏省第1。2015年，盐城市政策性农业保险稳步推进，保费总收入达5.2亿元，高效农业保险保费收入占总保费的比重达50%以上，但距江苏省高效农业保险比例60%还存在一定差距。

1.1 盐城政策性农业保险险种情况

1.1.1 盐城政策性农业保险总体执行情况

2012年至今，中国人保财险盐城市分公司累计为825万户（次）农户提供319亿元风险保障，实现签单保费15亿元，向326万户（次）农户支付赔款总额8.9亿元。2012年至今盐城市高效农业累计实现签单保费6.28亿元，赔款支出3.96亿元。

1.1.2 盐城政策性农业保险各险种开办情况

中国人保财险盐城市分公司开办险种有主要种植业险种（水稻保险、小麦保险、棉花保险、油菜保险、玉米保险），主要养殖业险种（能繁母猪保险、奶牛保险、育肥猪保险），以及其他特色险种（肉鸡、蛋鸡、养蚕、肉用仔鹅、鸭养殖、内塘螃蟹、山羊、蔬菜大棚、陆地旱生蔬菜、陆地水生蔬菜、露地葡萄、桃、陆地西瓜、梨、杂交水稻、丹参、何首乌、瓜蒌、菊花）。2012年至今，主要种植业承保258.81万hm2，水稻、小麦承保200.90万hm2，棉花、油菜、玉米承保58.03万hm2。杂交水稻制种保险属盐城特色险种，该险种于2011年开始开办，至今累计实现签单保费2775.13万元，赔款支出8089万元，赔付率高达291.5%。

1.1.3 盐城新型农业保险情况

目前盐城开办的指数保险仅内塘螃蟹水文指数保险，于2012年正式开办。开办初期主要为加大宣传力度，借助农经站，发展内塘螃蟹保险，近二年人保财险公司主要通过逐镇排查，深挖内塘螃蟹养殖户，积极宣传。2012年至今，累计实现保费收入7637万元，赔款支出2712万元。但该险种覆盖面较小，一些县如东台还未开办此保险。今年计划试点内塘养鱼保险666.67hm2。

涉农贷款保证保险目前仅1笔，贷款金额30万元。东台计划6000万，但还未启动。

1.2 盐城农业保险应对大灾巨灾方面的成绩

自农业保险开办以来，盐城积极应对农险巨灾，经济补偿作用在抵御各种自然灾害中得以充分发挥。2012年，盐城市近90万农户获得农险赔偿，赔款达2.27亿元，其中仅夏季小麦赤霉病就赔付1.41亿元，动用市级巨灾风险准备金1800万元。2012年小麦赤霉病，人保财险公司向51.5万户农户支付赔款1.3亿元。2013年7月，大丰市杂交制种大户投保的753.38hm2杂交水稻在扬花期间遭遇华东地区罕见的持续高温天气，致使杂交水稻制种受损，获得赔款474.39万元。2014年应对低温寡照天气，人保财险累计向水稻、玉米、棉花、制种稻农户支付1.1亿元。2015年盐城面临多次台风袭击，特别是8月初苏迪罗台风直面登陆盐城，损失严重，累计向受灾农户支付1.05亿元的赔款。

1.3 保险公司基层服务网点情况

截止目前，中国人保财险盐城市分公司已建成中心乡镇28个，辐射乡镇84个，其中2015年建成中心乡镇6个，中心乡镇人员达189人，全年累计补贴中心镇开门费用36.16万元。累计建成三农保险服务站104个，三农保险服务点1702个，农村市场综合拓展能力明显加强。特别是2015年全市拟定8家中心乡镇计划建设成集销售、承保、理赔、客服等职能于一体的新型综合性运营服务平台。

2 盐城农业保险发展中遇到的问题

尽管盐城市农业保险的发展取得了一定成绩，但随着农业现代化进程加快和新型农业经营主体的发展，盐城市农业保险的发展仍然面临一些老情况和新问题。

2.1 地方财政不配套，保障水平低，理赔标准不合理

就盐城市东台县情况来看，东台作为种粮大县，主要种植业面积大，地方财政配套压力相当大，地方财政资金匮乏，形成承保越多负担越重的现状，制约了该地农业保险的开展。

盐城的主要种植以水稻、小麦为主，其保额为8245.88元/hm2，保险保障的程度大约占直接物化成本的84%，但只占全部生产成本的33%，连种子成本都无法覆盖。东台县养蚕保险保额400元，而农户的实际成本在600～800元，保险保障无法保本。对于小农户来说，由于保障水平低，即使没有保险赔付自身也能承担灾害损失，因此参保积极性不高。对于规模农户，其因土地承包经营权流转，形成了种养大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体，农业生产成本大、风险高，一旦遭受大灾，将会面临重大损失，目前农业保险的保障水平远不能满足其风险保障需求。

江苏省的农业保险理赔起点最开始是70%，即损失达到70%时才理赔，对农户来说，理赔点过高，受灾时获得理赔较难。现在，理赔点降到了10%，标准过低。以种植业为例，在没有灾害的情况下，一般种植正常的损失就是10%，比如下一场雨就会造成10%的损失率。那么，理赔率降到这么低，保险理赔工作就比较难操作，所有参保农户在下一场雨后都能够达到理赔起点，这样会导致持续赔付，地方财政乏力，如果出现大灾财政将难以应对，则农业保险不能可持续发展。

2.2 保费收取成本高，查勘定损难，承保理赔手续复杂

保费收取时，以主要种植为例，农户承包的土地上种植多种作物，1a要收保费多次：上半年要收水稻、玉米、棉花保费1次；下半年又要收小麦、油菜保费1次；如果农户还参加养殖保险，中途育肥猪、山羊还要收1次保费，春蚕收1次，秋蚕收1次。农保员需要到农户家里一户一户收取，成本太高，效率低。

在查勘定损方面，例如协保员对大棚的出险情况查看时，因为工作涉及千家万户，而大棚由于1d损失非常大，在遭受损失时当天就必须全部恢复，几十万户需要一一查勘人手严重不足。还有15a夏季盐城遭受台风、洪涝灾害，水稻种植大面积受灾，死亡的可以得到赔付，但没有死亡的由于看不出来受损，无法定损则农户得不到赔偿，然而实际上产量下降，造成了损失。

在承保理赔方面，根据对盐城农户的问卷调查显示，大多数农户认为农业保险的承保理赔速度较慢。农户缴纳保费后，保险公司须经上级一一核准后生成保单。农业保险承保以县为单位集中统一录入，工作量大，需要一定时间。理赔时要经过农民申报、村组核报、乡镇初审、县级查勘、 市级核查、张榜公示、理赔兑付7个流程，需要一定时间。

2.3 保险条款不明确，保险责任过窄

如何界定大灾，没有统一的标准。例如单次事故达到如何程度可以认定为大灾，2012年小麦赤霉病被认定为大灾，盐城市财政启动了巨灾准备金，但2014年、2015年2a的事故盐城市委农办均未认定为大灾。

农村实际土地种植面积参保问题：由于土地流转、征用占用、转让、土地复垦等造成土地面积与原有统计面积的不一致。一些农户的实际种植面积大于种粮直补面积，要求按实际面积承保；一些农户改种经济作物或高效农业，实际种植承保品种的面积已经低于直补面积。在大面积承保时存在如何一户户去核实，如何界定承保种植面积，是按照统计年鉴面积则明显投保不足；如果按照实际种植面积，是大于统计年鉴面积。

保险责任方面，以东台养蚕为例，蚕宝对气味敏感，桑叶上由于洒了农药导致蚕中毒死亡，蚕农虽然投有保险，但蚕属于间接死亡在保险责任里没有，如果按现行条款则无法获得赔付。

2.4 农业保险品种难以满足农户需要

农业保险种类以种植和养殖业为主，近几年来其具体险种不断扩大，基本涵盖了农、林、牧、渔业，但目前的农业保险险种也只做到了基本保障，还无法满足农户尤其是规模农户的保险需求。由于地方财政不配套、压力大，对于江苏省级以上财政没有补贴的险种在盐城都没有开展，种植业上还有一些农户需要的险种如大麦保险未开办。以盐城市东台县为例，当地目前还没有开展价格指数类保险，对于当地养猪大户来说，近几年猪价波动较大，2013年和2014年猪价走低，连续2a亏损，直到2015年6月猪价上涨，至现在达到顶峰，但同时带来的风险相当大。养殖户不能避开市场整体的波动，只能选择随波逐流，猪价上涨时补栏，多养猪多赚钱；猪价下跌时宰杀能繁母猪，少养猪少亏钱。除此之外，菜农也长期面临市场风险大、价贱伤农等问题。

2.5 涉农贷款保证保险开办积极性不高

以盐城东台为例，涉农贷款保证保险计划6000万还未启动，因此在对当地农户的问卷调查中显示，大部分农户对涉农贷款保证保险不了解，购买意愿不高。而在盐城建湖县，涉农贷款保证保险虽已开展，但目前开展效果不太好，主要存在如下问题：保险公司的前期准备工作较多，需要进行调研，有一定成本；险企承担风险大；贷款申请手续繁琐；保费支出增加了农民贷款成本，又不能得到政府财政补贴；地方政府部门重视程度不一，政策支持力度不大；银行推进意愿不强，更偏向与担保公司合作，且担保公司费率低于保险公司费率。

2.6 政策性农业保险承办主体工作机制滞后

承办政策性农业保险的经营主体、组织推动方式、各级政府在政策性农业保险中的责任以及如何具体实施等方面都缺乏明确的制度安排，导致政策性农业保险在理赔工作中不够规范，有关部门的职责不够明确。政策性农业保险江苏省由省金融办负责，但其不能对日常的查勘理赔进行明确指导，而县里有的是农委负责，有的是农办负责，容易造成上下不一致，部门职责不明确；承保公司内部目前只是设立一个农险部，负责农业保险的承保理赔人员只有不到10人。

3 优化盐城农业保险发展的对策建议

针对盐城实地调研发现的问题，提出如下建议，以促进其农业保险健康发展。

3.1 加大财政补贴力度，优化资金投入比例

3.1.1 提高保额，同时降低规模农户自交保费比例

随着农资成本不断增长，地方政府应根据实际情况适当增加农业保险保障金额，使农户受损时能够弥补大部分成本，例如将主要种植保额由8245.88元/hm2提高到10494.75元/hm2。同时，规模农户由于种养规模大，保费支出较多，应当降低其自交保费比例，缓解成本负担。适当增加保险金额、调整赔付标准，提高保障能力。

3.1.2 对主要种植作物保险全额补贴，提高理赔点

对于主要种植作物保险，建议取消农户自交比例，由地方政府统一买单，缓解小农户保费支出压力；提高农户参保积极性。同时，调整理赔标准，由目前10%的理赔点提高到30%，这样也可以缓解地方财政压力，保证财政资金对重点受灾理赔，轻微（正常）受损时不赔，提高保障能力。

3.1.3 财政补贴资金投入向苏北种粮大县倾斜

逐渐减少、取消县区财政保费补贴比例。对于盐城东台，经济欠发达，财政实力薄弱但农业保险需求较高，有必要建立起与区域相联系的地方政府补助体系，中央及省级财政向苏北等欠发达地区加大财政补贴力度，逐步减少或者取消产粮大县保费补贴比例，使地方财政资金能够更好地积累，进一步提高保障水平，开展符合地方特色的险种如盐城的池塘淡水养鱼保险，加快种粮大县的农险发展速度，全面保障粮食安全。

3.2 简化承保理赔程序

3.2.1 设立主要种植业综合险

现在的水稻、棉花、玉米、小麦、油菜保险保额和费率都一样，建议对这些主要种植作物开办一个主要种植综合险，农户投保不用再按种植种类一一区分收费，而是按承保面积收费，比如1hm2地不管是种了小麦、玉米或者水稻，统一按每公顷保费多少进行收费，这样就可以对主要种植作物1a收费1次，大大减少收费成本。

3.2.2 加强农险队伍建设，积极应用高科技产品查勘定损

保险公司要充实自身农险人员，加强农险队伍建设；借助外力，充分发挥基层村组干部协办农险的作用。同时，积极应用高科技产品查勘定损，比如使用无人机航拍等，高效及时完成查勘定损工作，增强理赔及时性。

3.2.3 简化审批手续

农业保险以镇为单位只出一张保单，下面附上各村详细表，在县统一录入时只需录入各镇一张保单的情况，然后以镇为单位批案，每个镇自己核实到村，村核实到户。这样一层层管理进行，可以极大减轻工作量，缩短理赔审核时间。

3.3 完善保险条款和保险责任

进一步完善政策性农业保险的法律体系，明确条款内容。由于政策性农险具有特殊性，需要加快其立法进程，对政策性农险的经营目的、性质、原则和组织形式、承保范畴、保险费用、保险责任等都做出明确规定，保障政策性农险在法律框架内健康发展；同时保险机构要制定和完善相关的政策性农业保险操作规程，加强内部风险控制。保险责任应涵盖除投保人主观故意以外的所有自然灾害和意外事故，赔偿标准可划分多个档次，保障农户切身利益。

3.4 丰富农业保险品种

拓展政策性农业保险险种。随着农业和农村经济的迅速发展，三农对农业保险的需求在扩大，这就要求保险机构要巩固和发展传统的小麦、 水稻、能繁母猪保险，努力实现应保尽保；应该加大创新力度，结合当地实际，开展诸如水产、家禽、牛羊养殖等具有当地特色的保险，从而增大政策性农险覆盖面。盐城的种植业中，大麦种植占据一定比例，但政策性农业保险中并无此险种，根据当地农户的需求，建议种植业中增加大麦保险。进一步完善相关补贴政策，开展价格保险等新型农业保险。受当下市场价格波动，盐城市应该完善地方财政配套，开展生猪价格指数、苗鸡价格指数保险、蔬菜价格保险等。

3.5 大力发展“保险+信贷”

加大财政支持力度，扩大财政补贴标准和补贴范围。国家和地方政府对金融机构以税收减免、财政贴息或置换不良资产等方式予以补偿；对商业性金融机构服务“三农”的项目提供利差补贴并弥补呆账贷款损失；按照农业保险的业务比重对商业性保险公司给予相应的保费补贴，并减免涉农保险营业税；加大宣传力度，改善外部环境。保险业应加强与各级政府部门的沟通，积极主动参与农村金融市场，宣传开展涉农贷款保证保险即“农业保险+信贷”的重要意义，为其在农村金融领域的发展争取政策支持；加强与新闻媒体的沟通，宣传典型案例，农户了解其保障作用，引导农户主动投保。

3.6 调整农业保险工作机制

建议农业保险由农委牵头，农委具有农业方面技术优势；农委具有人才优势，有许多专业人才可以为农业保险发展献计献策；建议中国人保财险公司下面成立一个农业保险分公司，将农业保险承保、理赔分开，优化运行机制，更好地为“三农”服务。

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