利益承载：宅基地资格权功能定位与法律实现

2023-08-27包欢乐

江苏社会科学 2023年4期

内容提要“两权结构”宅基地制度难以有效满足农村社会发展需求，难以契合乡村振兴战略的现实需要。宅基地资格权的本质功能在于承载农民居住福利保障利益，目标在于促进宅基地使用权的纯粹物权化。宅基地资格权权利化可以使得“三权分置”从政策语言向法律语言合乎法理地转变。成员权是宅基地资格权的应然性质，农户是宅基地资格权的权利主体。宅基地所有权是宅基地资格权的抽象集合，宅基地资格权是宅基地所有权的具体呈现。宅基地资格权是宅基地使用权的权利基础，是宅基地使用权利益之替代利益的生发来源。宅基地集体所有权—宅基地资格权—宅基地使用权，是宅基地“三权分置”合理的法律构造，可以实现宅基地使用权与替代利益之间的转化，解决历史与未来两个维度的农民居住福利保障难题。

关键词“三权分置” 宅基地资格权利益承载替代利益

包欢乐，扬州大学马克思主义学院博士研究生南京大学住房政策与不动产法研究中心助理研究员

本文为江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心“学习贯彻党的二十大精神研究专项”重点项目（23ZXZA009）、江苏省（扬州大学）研究生科研与实践创新计划项目（KYCX22_3406）的阶段性成果。

党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]。挖掘宅基地财产利益，增加农民财产性收入，是宅基地“三权分置”改革的重要目标。历年中央一号文件均对宅基地“三权分置”改革做出了重要工作部署，学界也对其展开了丰富的研究。但遗憾的是，由于宅基地问题的复杂性，学界对其中的一些问题仍然没有达成共识，并且在国家开展的试点探索中也未形成可复制、推广的经验，宅基地资格权也是如此。目前，学界对于宅基地资格权的争议主要集中在宅基地资格权的内涵以及宅基地资格权能否权利化、权利性质是什么以及如何参与“三权分置”模式构建等方面。宅基地资格权对宅基地整体制度的构建具有基础性作用，因而上述争议亟待解决。制度功能的实现是宅基地制度改革目标的基础和前提，回归其功能定位可以为解决宅基地资格权相关争议提供符合制度实际需求的视角。通过对宅基地资格权的功能进行科学定位，可以促使宅基地资格权在法律层面得以有效表达，对宅基地制度改革具有重要的现实意义。

一、需求与政策双重驱动：宅基地资格权功能定位的现实基础

制度诞生的前提是社会对发展中所遇到的问题能够予以有效回应，制度生命力的延续在于其能够根据所处的现实基础不断予以有效进化。因此，探寻宅基地资格权功能定位的锚点不仅要置身于催生其诞生的土壤，而且要在不断调适的政策演进中把握宅基地资格权的生命特征。

1.发展需求是宅基地制度改革的现实动能

“两权结构”宅基地制度已经难以适应农村社会的发展，其为农村社会发展带来的藩篱亟须被打破。目前农村出现大量宅基地闲置和超占现象，不仅造成土地资源浪费，而且破坏了农村宅基地公平利用的秩序。一方面，工业化、城市化进程引发农业人口向工业转移，从而使得农村人口向城市转移，农村人口逐年减少。另一方面，城市发展带来了巨大的城乡差距，特别是教育资源的差距进一步促使农村人口向城市迁移。二者共同导致农村宅基地闲置现象的出现。与此同时，农民宅基地财产利益实现的需求得不到有效满足。我国现行法律法规对宅基地使用权的流转持相对限制态度，农民拥有的宅基地财产价值囿于現行制度难获外显。但是在现实实践中，有些农民将房屋出租、出售给非本集体成员，宅基地使用权隐性流转现象越来越多。

此外，乡村振兴战略内生宅基地改革需求。乡村振兴是乡村发展的全方位振兴，目的在于打破城乡发展壁垒、缩小城乡发展差距。城乡二元结构阻碍了城乡间发展要素的自由流动，降低了农村发展的效率。对此，党的二十大报告提出要全面推进乡村振兴，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[1]。宅基地作为农村土地的一种类型，是农村重要的生产要素。提高宅基地利用效率、发挥市场对资源配置的决定性作用促使宅基地财产价值外显，可以有效挖掘宅基地作为生产要素所具有的促进农村社会发展的内生动能，从而为乡村振兴提供驱动力。

2.政策演进是宅基地制度改革的方向指引

2018年我国正式确立了宅基地改革的基本模式为以“放活宅基地使用权”为目标的“三权分置”，随后改革以此为方向持续推进。2019年中央一号文件指出，“不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”，“稳慎推进农村宅基地制度改革”，“开展闲置宅基地复垦试点”[2]。可见政策已经明确农民进城落户并不意味着退出承包地和宅基地，以及闲置宅基地可以重新转为耕地。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障[3]。由是观之，宅基地资格权蕴含一定的财产价值，是一项可以主动放弃的权利。宅基地和集体经营性建设用地之间实现转换后，宅基地的价值将获得市场化显现，具有实现对价的可能。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策[1]。2021年与2022年中央一号文件均提出规范开展房地一体宅基地确权登记[2]。2023年中央一号文件强调探索宅基地“三权分置”有效实现形式[3]。如此而言，宅基地使用权应以“房地一体”为原则进行流转。综上所述，从政策演进中可以标定宅基地资格权的政策靶向：以实现宅基地使用权适度放活为初衷、以居住福利保障为核心内容、以“房地一体”为基础、以遵循私法合意为流转与放弃的规则以及以具有所含居住福利保障实现对价的可能为保障，共同助力构建宅基地转换为集体经营性建设用地和耕地的机制。

二、农民居住福利保障利益：宅基地资格权的功能指向

立足于宅基地资格权的现实基础，准确将宅基地资格权的功能锚定农民居住福利保障利益，以此来明晰宅基地资格权本质功能是对农民居住福利保障利益的承载。探明多样化是宅基地资格权利益实现形式发展的客观选择，可以促进宅基地资格权与宅基地使用权各司其职，有效回应农村社会发展对宅基地制度改革的呼唤。

1.利益承载是宅基地资格权的本质功能

在政策层面提出“宅基地资格权”这一概念，其目的在于“适度放活农房和宅基地使用权”[4]。出于对农民居住福利保障利益谨慎保护的考量，目前我国土地管理方面的法律法规对宅基地使用权流转持相对限制态度，导致了现今宅基地使用权成为收益权能缺失的用益物权。因此，宅基地使用权若要实现其财产价值，需要通过制度重构使其在流转中具备收益权能。只有宅基地使用权不再承载居住福利保障利益，作为纯粹用益物权参与生产要素流动，才能打破宅基地使用权的流转限制。因此，克服“两权结构”宅基地制度对宅基地使用权的束缚需要以“两权结构”宅基地使用权财产利益与居住福利保障利益分离为基础，宅基地财产价值外显需要以恢复宅基地使用权收益权能为手段。分离后的居住福利保障利益需要一种新的权利来承接，这是宅基地资格权（政策层面语言）应运而生的直接动因。如此而言，宅基地制度改革的核心在于宅基地使用权“还权赋能”[5]，恢复用益物权的完整权能，将其蕴含的居住福利保障利益归于宅基地资格权，塑造宅基地资格权承载居住福利保障利益的本质功能。这一点在德清县实践中已经得以明确。“德清模式”中宅基地资格权是一项独立的权利，如果宅基地资格权人申请落实宅基地资格权，集体经济组织会为其提供多种权利落实的方式，并且在符合规定的情况下，宅基地使用权和农房使用权可以一并抵押、出租、转让以及进行特定经营活动[6]。显然，“德清模式”中宅基地使用权不再承载居住福利保障利益，而是将其内蕴于宅基地资格权之中，以此实现自身纯粹物权化的流转。

2.多样化是宅基地资格权利益实现形式发展的客观选择

宅基地资格权（政策层面而言）承载了宅基地居住福利保障利益，并且发展出了多种权利落实的方式[7]。概括而言，宅基地资格权多样化的具体实现形式主要有两类：一是申请宅基地使用权，二是申请宅基地使用权利益之替代利益。

宅基地资格权本质功能是承载集体赋予农民的居住福利保障利益。宅基地资格权是农民集体赋予的，属于集体利益分配的结果。居住福利保障利益的取得基于农民身为农民集体成员的身份状态，具备农民身份且符合相关规定就可以申请获得宅基地使用权，这是“两权结构”宅基地制度具有的基本功能。

申请宅基地使用权利益之替代利益就是指宅基地资格权人选择将通过宅基地使用权实现的居住福利保障利益替换为其他形式来享有，其根本目的在于以宅基地资格权作为载体享有居住福利保障利益。首先，宅基地资格权的历史使命就是承载“两权结构”下宅基地使用权蕴含的居住福利保障利益。其次，在“三权分置”模式中，由于宅基地财产价值的外显，通过多种形式来承载本由宅基地使用权承载的利益，可供农民个体作出多样化的选择。再次，通过提供多样化选择推进宅基地复垦以及宅基地集中转换为集体经营性建设用地是一条较为有效的途径，特别是可以促进已经或即将进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，由此促进市场要素在城乡之间合理流动，推动城乡融合发展。最后，试点地区的成功实践已充分证明，宅基地居住福利保障利益的实现形式已经不拘泥于占有、使用宅基地，而是发展成为蕴含多种方式的综合实现形式，可以适时扩大推广。“武进模式”允许农民自愿有偿全部或者部分退出宅基地，退出补偿按照镇上一年度集体经营性建设用地入市交易平均价格确定[1]，实际上是将经济补偿变相规定为宅基地资格权实现形式。“德清模式”规定了多种宅基地资格权落实的方式：分配宅基地，申请县政府住房政策，凭“宅基地资格权票”申请居住补贴，在集体能够满足的情况下申请集体公寓，置换城镇国有住房，等等[2]。

三、从“政策”走向“法律”：宅基地资格权法律基础构建

勘明宅基地资格权的功能和实现形式，为宅基地资格权从“政策”走向“法律”奠定了基础。从政策语言走向法律语言，需要进一步对宅基地资格权进行法理检视和规范塑造。

1.权利化是宅基地资格权的法律生命之基

宅基地资格权的权利化是构建宅基地资格权法律制度的基礎。宋志红认为宅基地资格权无法权利化[3]，原因在于，第一，资格权是集体成员基于成员身份所享有的权利，是一种身份与资格。第二，享有资格权不代表确定获得宅基地，仅代表获得的可能性，此种不确定性与民事权利性质不符合，难以成为法律意义上的权利。这种观点似乎很有说服力，其实不然，宅基地资格权权利化是宅基地改革的应有之义。首先，一项权利的特定功能是其诞生的生命基础。上述观点忽视了宅基地资格权的功能使命。宅基地资格权应宅基地“三权分置”改革而生，为消弭宅基地利用现状与当前社会需求间张力而来。“作为使松散的社会结构紧紧凝聚在一起的黏合物，法律必须巧妙地将过去与现在勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求。”[4]因此，宅基地资格权天然需要配合宅基地集体所有权、使用权协力实现宅基地财产价值和公平利用秩序修复。“两权结构”中宅基地使用权兼具身份和财产利益属性，难以有效实现财产价值外显。只有在“三权分置”下，通过宅基地资格权承载居住福利保障利益，才能促使宅基地使用权实现完满的用益物权权能。其次，宅基地资格权具有确定的利益。根据耶林关于权利本质的利益理论，受法律保护的利益就是权利[1]。受到法律保护的农民居住福利保障利益显然应该是一项法律权利。宅基地资格权所承载的是基于农民集体成员身份而得到的居住福利保障利益。最后，试点实践已然证明通过提供宅基地居住福利保障利益的多样化选择可以充分使得农民居住福利保障利益得到落实。宅基地资格权实现权利化是宅基地制度改革的必然要求，宅基地资格权成为法律语言，才能更好地完成其功能使命。

2.成员权是宅基地资格权的应然性质

宅基地资格权实现权利化后的首要问题则是其权利性质的认定，这直接关系到宅基地资格权权利内容的构建与规范。学界关于宅基地资格权性质的研究，目前主要有剩余权说、使用权说和成员权说。剩余权说认为宅基地资格权是宅基地使用权人将宅基地转让给第三人占有后的宅基地使用权剩余部分[2]。使用权说认为宅基地资格权就是“两权结构”宅基地制度中的宅基地使用权[3]。成员权说认为宅基地资格权属于成员权，有学者认为其是基于成员身份对集体享有的请求分配宅基地的权利[4]，有学者认为其是基于成员身份享有的对宅基地使用权的优先受让权[5]。

从多个层面分析，本文认为宅基地资格权性质当采用成员权说为宜。首先，即使存在对宅基地资格权性质的认知分歧，但是学界通说认为宅基地资格权需要以身份属性为核心。自1962年现行的宅基地制度确立以来，集体成员身份一直是农民获得宅基地的基础。“三权分置”背景下，宅基地使用权需要“还权赋能”以完成纯粹物权化，实现财产利益的内蕴。在集体所有权权能不变的前提下，宅基地居住福利保障功能，当然属于宅基地资格权的承载范畴。甚至可以说，农民集体成员身份是其诞生的根本。其次，宅基地资格权利益来源于农民集体的赋予。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定了生产队对宅基地享有所有权，社员享有永久使用权[6]。我国“两权结构”宅基地制度由此得以确立。从土地私有到土地集体所有的制度脉络中，农民对宅基地的权利从所有权转变为使用权。农民获得宅基地的过程就是农民集体基于土地所有权按照相应规定赋予其成员宅基地使用权的过程。1982年我国正式确立了村民委员会制度，村民委员会成为生产大队的替代者。村民委员会与生产大队具备类似的组织外观，土地和成员范围相一致。对于虚化的农民集体而言只是其治理组织发生了变化，土地和成员范围仍然是确定的。并且，虽然从“两权结构”到“三权分置”过程中宅基地资格权权能往往被认为是来自“两权结构”中宅基地使用权的部分权能，但是此惯性认知仅仅是宅基地制度变革的表象显示，而非制度塑造的本质。确切而言，宅基地资格权所承载的利益在过去由宅基地使用权一并承载，但是在“三权分置”中已经换由宅基地资格权进行承载，权利承载主体的更替与权利来源的异同存在本质区别。因此，农民居住福利保障利益仍然来源于农民集体，来源于集体所有权。再次，落实宅基地集体所有权的需要。在“两权结构下”，农民集体是一个虚化的为彰显公有制而存在的概念。落实宅基地所有权的重要基础是集体对宅基地所有权的权利由“虚”转“实”。确立宅基地资格权的成员权性质有利于构建宅基地资格权赋予制度，有利于实现集体对居住福利保障利益的分配权，从而实现对宅基地所有权所蕴含财产利益的合理控制，将集体所有权落到实处。最后，针对成员权说的内部分歧，基于上述宅基地资格权的利益承载功能，宅基地资格权在政策导向与实践样态层面均表明了其是农民获得居住福利保障利益的权利形式，而非宅基地使用权流转中的优先资格。

3.农户是宅基地资格权的权利主体

关于宅基地资格权权利主体的争议在于，权利主体究竟是农户还是农民个体？刘恒科等认为根据2018年中央一号文件以及《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）第62条“保障宅基地农户资格权”“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的表述，理应认定“农户”是宅基地资格权权利主体[1]。岳永兵等支持宅基地资格权权利主体应该为农民个体，认为由于宅基地资格权来源于农村集体经济组织成员权且成员权的法律主体是“成员个人”，从而其权利主体应为农村集体经济组织成员[2]；与此同时，“农户”主体范围与主体形态的不稳定将导致对应法律关系的严重混乱，难以保障农村集体经济组织成员的权益[3]，且“农户”并非民事法律主体，不具有适格的法律地位[4]。

从多个角度来看，本文认为宅基地资格权权利主体应为“农户”。首先，在法律存在不明之点的情形下，必须从解释论角度对法条进行释明和续造。在承包地“三权分置”改革中，农户被确立为承包地的权利主体，属于民事权利主体范畴。《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）第55条和第56条第2款将农户确定为农村承包经营户的债务责任主体，农村承包经营户的债务由农户财产承担。即使“事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担”的情形，从民事法律交易安全理论而言，也僅仅是农户内部成员的责任分担，无法对抗善意第三人。承包地的承包经营利益与宅基地的居住福利保障利益具有两个共同点：一是利益均来源于农民集体的赋予，二是利益均以“户”为单位享有。因而，可以进行类推解释，将“农户”确立为宅基地资格权的权利主体。至于《民法典》并未以与其第55条和第56条第2款的相似规定将农户确立为宅基地资格权权利主体，是因为《民法典》编纂恰逢承包地“三权分置”改革。其次，农户并非如上述所指，主体范围与主体形态不具有稳定性。农户遵循类推解释的路径成为民事法律主体之后，属于拟制的法律主体，对外以“户”代表全体成员意志，无论内部成员如何变化，其法律地位始终是不变的“户”，因而始终拥有适格的法律地位。最后，从历史的视角来看，自土地革命开始，农民对耕地的需求大于对宅基地的需求。农民需要实现“耕者有其田”以保障家庭户的生存与增收，而对宅基地的需求较之耕地则往往小得多，并且农民以家庭为单位共同生产生活，“户”中个体只有形成独立生产单元才会再申请宅基地以建房生活[5]。因而在以公平为价值导向的土地改革中，集体向农民分配宅基地以“户”为单位，不仅仅是对公平价值理念的贯彻，也是农村社会的实际所需。也正因为此，来源于农民集体成员权的由农民个体享有的宅基地权利，在实践中形成了以“户”为单位行使的由个体权利组成的抽象的权利束，“农户”成为“两权结构”中宅基地使用权的实际权利主体。因此，在宅基地“三权分置”改革中宜遵照历史与现实，宅基地资格权之主体仍应该遵循上述由“自然人”到“农户”的转换路径。

四、“三权”协作：宅基地资格权法律实现的具体路径

宅基地资格权权利化后，如何与宅基地所有权、宅基地使用权相互协作，以有效实现承载农民居住福利保障利益的功能、有效促进宅基地制度有序运转、有效完成宅基地制度改革目标，是宅基地资格权法律实现的当然内容。

1.宅基地资格权是宅基地所有权的具体呈现

获得宅基地资格权的成员身份是农民集体成员身份而非农村集体经济组织成员身份。“德清模式”规定，成为集体经济组织成员是获得宅基地资格权的前提。这种前置条件的设立造成了错误的表象，即获得宅基地资格权的成员身份是集体经济组织的成员身份，这使得对居住福利保障利益来源的认知发生错位。在“三权分置”中，宅基地资格权利益来自集体赋予，农民集体享有宅基地所有权。根据《民法典》第261条规定，宅基地集体所有权的主体是农民集体，但是《民法典》并未赋予农民集体以民事主体地位。为此《民法典》第262条和《土地管理法》第11条规定，集体经济组织或村民委员会可以代表农民集体行使集体所有权。由此可见，立法已经确认农村集体经济组织仅是集体所有权的行使代表而非权利主体，非权利主体则无处分权。与此同时，农村集体经济组织成立时规定农民集体与农村集体经济组织的成员范围一致，但集体资产股份实质化后，由于农民集体成员资格因出生而自动取得，农村集体经济组织成员范围因市场化因素而突破初始范围，必将造成二者成员范围不一致，从而造成二者利益主体不同[1]。因此，上述情形将导致部分并不属于农民集体成员的集体经济组织成员获得宅基地资格权，从而造成宅基地利益流失。综上而言，宅基地资格权不应以集体经济组织成员身份来认定，应该根据目前我国农民已然占有、使用宅基地的现状，确立以农民集体成员身份为获得宅基地资格权的前提。

明确获得宅基地资格权的身份属性后，需要进一步勘明宅基地资格权与农民集体成员权间是何关系。有学者指出，农民集体成员权天然地被涵盖于农民集体所有权之中，只不过在“两权结构”宅基地制度中，农民集体成员权并未单独存在，而是通过“宅基地使用权”中的身份属性表现出来[2]。《民法典》第261条明确规定，农民集体的财产属于本集体成员集体所有。宅基地属于农民集体财产之一，其处分权归属于农民集体所有权中的宅基地集体所有权，从而宅基地资格权是农民集体成员权在宅基地权利上细分的部分权利，属于具体与概括的关系。因此，宅基地所有权是宅基地资格权的抽象集合，宅基地资格权是宅基地所有权的具体呈现。

继上而论，分散的宅基地资格权人又该如何有效保護宅基地资格权利益？宅基地资格权人作为农民集体的一员，在法理上应该享有自己所属部分的宅基地所有权，只是碍于集体所有制的权利行使机理，享有的宅基地所有权无法为个人单独行使。因此宅基地资格权利益中当然包括一定抽象份额的集体所有权利益。在土地集体利用行为中，宅基地资格权人有着当然的参与权。在“三权分置”改革中，宅基地可能被转换为集体经营性建设用地，宅基地资格权人如何有效保护和发展自己的相关利益成为不可回避的问题。此中利益如何分配，利益诉求如何表达？在农民集体中，由于村民委员会和集体经济组织已经被法律授权成为农民集体的意志代表，农民群体欲有效表达自己的利益诉求只能通过在村民委员会或集体经济组织中占有话语权。目前，我国广大农村地区很多地方并未建立农村集体经济组织，即使在已经建立农村集体经济组织的地区，农村集体经济组织和村民委员会往往是“一套班子、两块牌子”，并且其实际上成了基层政府意志的代表，从而导致农民集体利益极易受到侵蚀，难以获得有效保护。准此而言，首先要立法明确集体经济组织与村民委员会代表行使集体所有权的顺位，明确集体经济组织代表行使集体所有权的优先性，明确村民委员会代表行使集体所有权仅仅是未成立集体经济组织情形下的补位选择。其次，如果已经建立了集体经济组织，则需要进一步明确村民委员会和集体经济组织职责的分工与制度安排，充分发挥各自在农民利益保护方面的积极正向作用。最后，在集体经济组织代表农民集体行使集体所有权的情况下，要建立科学的组织和决策机制，以确保集体经济组织的意思有效形成。

2.宅基地资格权是宅基地使用权的权利基础

通过宅基地资格权申请获得宅基地使用权，本质是获得占有、使用宅基地的财产权。从历史角度来看，当前农民大部分已经取得宅基地使用权，享有居住福利保障利益，即其宅基地资格权利益已经得以实现；从未来角度来看，如果农民集体仍然具有可供分配的宅基地，农民申请宅基地的请求可以得到满足。准此而言，宅基地“三权”法律构造具体可以表现为：集体所有权—宅基地资格权—宅基地使用权。因此，宅基地资格权与宅基地使用权的互动机理为：首先，宅基地使用权是宅基地资格权的实现形式之一，宅基地资格权人如果申请获得宅基地，则宅基地资格权的居住福利保障功能视为已实现，申请人获得宅基地使用权。此时，资格权人不可再申请宅基地使用权。其次，申请获得的宅基地使用权（农户通过享有宅基地使用权获得初始占有、使用宅基地的利益）可以进行物权化流转，而不再受到身份性束缚，宅基地资格权人也可以因此而享有收益，本质上仍然保有居住福利保障利益，只是因意思自治，享有的利益形式发生了转换。最后，申请获得宅基地使用权之后，宅基地资格权变为利益已经实现的状态，仅享有宅基地使用权流转期限届满的期待利益，并可以此期待利益申请退出宅基地获得对价，或者可将宅基地使用权再次流转，退出宅基地获得完整对价。

3.宅基地资格权是宅基地使用权利益之替代利益的生发来源

基于土地资源的稀缺性，未来农民申请宅基地难以都获得满足。在申请而未取得宅基地或者根据具体需求而不需要获得宅基地的情形下，可以通过申请宅基地使用权利益之替代利益，促使农民居住福利保障利益得以落实。如此而言，宅基地资格权与宅基地使用权利益之替代利益的互动机理为：首先，资格权人因宅基地资源短缺或实际需求可申请获得宅基地使用权利益之替代利益。在获得宅基地使用权利益之替代利益后，资格权人不可再申请宅基地使用权或者宅基地使用权利益之替代利益。其次，申请获得的宅基地使用权利益之替代利益，需要根据替代利益之性质进行分别规制。一种是以退出宅基地资格权为前提的利益，另一种是以保留宅基地资格权为前提的利益。如果是以退出宅基地资格权为前提而获得的替代利益，则宅基地资格权人被视为退出宅基地，不再保有宅基地资格权剩余权能。如果是以保留宅基地资格权为前提而获得的替代利益，则资格权人仍然享有权利的剩余权能，可据个体需求退出宅基地并获得权利剩余利益之对价，或在可能的情形下行使宅基地资格权剩余权能。当然，如果根据相关规定，所获得的替代利益可以因享有相应权利而为处分，则具备对应之处分权。例如，在试点实践中出现的货币安置、地票、房票和公租房等形式。

宅基地资格权的实现本质上是一种农民实际保有居住福利保障利益的状态。换言之，宅基地资格权不因居住福利保障利益的實现而被视为权利用尽，而应该被视为权利继续，只是部分权能因权利在先行使而处于限制状态。在宅基地资格权人获得宅基地使用权或其替代利益后，资格权人非因特殊原因不能再次申请居住福利保障，但是仍然享有宅基地使用权流转期限届满的期待利益，可以继续合法流转宅基地使用权，以及在退出宅基地时行使资格权剩余权能获得剩余利益。

〔责任编辑：吴玲〕

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第31页。

[2]《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，《人民日报》2019年2月20日。

[3]《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，《人民日报》2020年4月10日。

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月13日。

[2]《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，《人民日报》2021年2月22日；《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，《人民日报》2022年2月23日。

[3]《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，《人民日报》2023年2月14日。

[4]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》2018年2月5日。

[5]陈小君：《〈民法典〉物权编用益物权制度立法得失之我见》，《当代法学》2021年第2期。

[6]《德清县农村宅基地管理办法（试行）》，2022年5月21日，http：//www.deqing.gov.cn/hzgov/front/s186/zwgk/fggw/ xzgfxwj/20180827/i1945362.html。

[7]从广泛意义上而言，只要是能够实现对农民居住福利保障功能的权利即可称为宅基地资格权（政策语言层面）。

[1]《常州市武进区农村宅基地有偿使用、有偿退出管理办法（试行）》，2022年5月21日，http：//www.wj.gov.cn/html/ czwj/2020/CNLBPANL_1228/65666.html。