农地三权分置视域下新型农业经营主体的素质要求和培育途径

周定财+王亚星

摘要：三权分置改革是当前农地改革的重点，其主旨在于促进经营权有序流转及农村土地经营适度规模。这就要打破传统农业经营主体对三权分置改革的桎梏，培育新型农业经营主体以适应规模化经营。新型农业经营主体需要具备科学高效的生产经营能力、可持续发展能力、与村民和谐共处的能力和危机应变能力。当然，在培育新型经营主体以提高农村生产效率同时，也应预防土地私有化、可持续发展能力低下、“中等收入陷阱”等经济、政治、社会风险。通过外部引进、内部培育和协同经营相结合的方式培育新型农村经营主体，是适应三权分置改革的必然选择。

关键词：三权分置；新型农业经营主体；权属改革；风险预防

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0078-04

随着农地三权分置的推行，消除了原有土地流转的诸多限制，亟待提出适宜三权分置新格局的新型农业经营主体的培养方案。本文拟从三权分置改革视域出发，探索新型农业经营主体培育问题，并对新型农业经营主体培养过程中的潜在风险进行预判，进而提出经营主体培育方式的对策建议，以期有效地实现新型农业经营主体培育并推动三权分置改革发展。

一、传统农业经营主体对三权分置改革的桎梏

我国人多地少格局长期存在，截止2012年底农户户均耕地面积仅为6.2亩，远低于美国的56.51公顷。[1]人多地少的格局加上土地两权分置体制下农地无法自由流转，决定了目前我国农业仍以小规模、碎片化的精耕细作的经营方式为主。同时，传统农业经营主体的乡土情怀导致的土地流转意愿较低，也阻碍了土地的规模化、科学化经营。

第一，传统农业经营主体特性掣肘土地的有序流转。三权分置改革的核心是经营权与承包权相分离，从而促进农地的有序流转及各种生产要素的优化配置。但是传统农业经营主体所具有的“半工半耕”“乡土情怀”特性与土地流转难以洽和，阻碍了土地资源与劳动力资源的优化配置，进而掣肘三权分置改革。首先，传统农业经营主体以“代际分工为基础的半工半耕”[2]为主要特性，生产力较强的青壮年进城务工，但仍将土地交给留守农村的生产力低下老人妇女经营，阻碍了土地的流转。其次，传统农业经营主体的乡土情怀掣肘土地流转。我国数千年的历史就是一部农业发展史，广大农民被捆绑在土地上并具有高度的乡土情怀。在这种观念下，农民大都认为土地是养老的保障及留给子孙后代的遗产而不愿意出让土地，致使许多农民宁愿农地抛荒也不愿意流转土地。

第二，传统农业经营主体的分散性与农村土地的碎片化影响土地的规模经营。规模化经营强调土地应具有规模性和连续性，还要求有较为完善的基础设施以便大型机械操作与运输，但在传统农业经营模式下，很难实现上述要求。首先，农地和农户的高度分散性阻碍了土地流转。家庭联产承包责任制下，出于公平原因，农户根据土壤优劣所分配土地具有分散性和碎片化。高度分散化的农地是规模化经营的一大瓶颈，在取得流转土地时，既要考虑农户数量，又要考虑农地是否相连以便进行规模化、机械化运行，阻碍了土地的规模集中。其次，传统农业经营主体具有恋土情结，保留农村耕地以期年老以后能够回到农村耕作，导致租让期短并且不稳定，从而使土地规模经营难以存续。最后，传统农业经营主体难以建设所需基础设施。在需要建设公路、疏通水渠等方面，由于传统农业经营主体较为分散，农民往往具有搭便车心理而不愿意投资，致使规模化运作缺乏必要的基础设施。

第三，传统农业经营主体阻碍了土地科学化经营。科学化运作是农业经营与现代化、市场化的产物，要求作物种植的科学化与作物经营的市场化。首先，传统农业经营主体缺乏科学化运作知识。传统农民一般是以依靠经验种植、教育水平较低的农民为主，缺乏科学的运作知识，在育种、施肥、除虫等过程中科学性较差。而农业种植又是具有高度外部性，较低的科学化运作往往会在授种、除虫过程中给周围农作物带来负的外部效益。其次，传统农业经营主体缺乏市场化观念。传统农民在耕作过程中缺乏市场导向意识或者经营行为滞后于市场波动，导致农民耕作过程中总是被动地跟随市场走向，缺乏进行土地种植科学规划的意识。

二、三权分置改革对新型农业经营主体的素质要求

三权分置改革旨在通过调整变革土地权属关系，盘活整个农业经营格局。而农业经营主体，则为土地权属关系变革的中枢。因此，三权分置改革要求必须培育与此新型权属关系相适应的新型农业经营主体。

第一，具备科学高效的生产经营能力。三权分置改革旨在通过经营权有序流转，激发农村经济活力，推动规模化经营、促进农业发展。高效生产经营能力体现在两个方面：一方面，具有更高的生产效率。三权分置要求新型农业经营主体能够摆脱传统农业运作时精耕细作、小农化生产特征，利用新型科技手段进行科学播种、科学培育、科学收获，利用单位面积较低的投入，获得单位面积较高的回报，从而既推动资本、技术、土地资源、劳动力的优化组合，又可以释放农村剩余劳动力，加速城市化进程。另一方面，更符合市场需求。传统农业缺乏市场意识，遏制了农村经济活力，与市场化、现代化的市场经济格局严重脱轨。新型农业经营主体必须以市场为导向、因地制宜地从事农业生产，并疏通农产品销售渠道，建设产销一体化经营模式。

第二，具备可持续发展能力。新型农业经营主体在带来较高的经济红利时，还要有可持续发展能力。首先，具有土地培育的能力。传统经营模式由于农民多、农地少的国情所限制，发展轮作的情况较少且土地肥力保持能力较弱，故土壤肥力下降较为严重，对化肥、农药依赖较大。新型农业经营主体应该摒弃其弊端，利用新兴科技成果，通过土地轮作、物理与低污染除虫进而优化土壤培育和生态除虫。其次，具有基础设施建设能力。农业生产的水源、运输都离不开相应的水渠、公路等基础设施。新型农业经营主体相对农民资金较为雄厚，且没有农民间建设基础设施的“搭便车”效应的缺陷，独立建设能力较强。最后，具有长期的土地租赁关系。短期的土地租赁关系使新型农业经营主体缺乏持续性投资的动力，长期的租赁关系能使经营者更加注重土地的培育和农村基础设施建设。

第三，具备与村民和谐共处的能力。三权分置通过农地经营权，鼓励土地流转至种植大户手中，无疑涉及种植大户与镇政府、村委会、村民等诸多关系。但由于新型农业经营主体的土地的获得、劳动力的获得及生产生活中接触的主要对象为农民，建立与农民良好的关系极为重要。首先，建立与农民良好的土地流转关系。新型农业经营主体需要尊重农民的主体地位，自由流转土地，而不能为了扩大农业规模而侵犯农民承包权益。其次，与农民建立良好的劳资关系。规模化经营仅靠种植大户仍难以完成，还需雇佣相应的劳动力从事农业生产，因此，需要协调好与雇佣农民间的劳资关系。最后，建立与农民良好的生活关系。新型农业经营主体接触对象主要为农民，两者之间相互影响、利益相关。在相应的生产、经营活动中，应发挥良好的外部性效应，控制不良的外部性效应。

第四，具备危机应变能力。总体来看，“农业生产周期长、受自然灾害等外部因素影响大以及农业品价格的蛛网特征，即使当今科学技术有了很大的提高，但农业部门‘靠天吃饭的特征仍没有根本改变。”[3]新型农业主体亦农亦商，既面临自然灾害等外部因素的风险，又面临着市场波动、资金链断裂的风险，故新型农业经营主体应该具备危机应变能力。首先，应具备应对自然灾害的能力。农业是三大产业中受自然影响最大的产业，气候、土壤、水质等自然条件的变化均会给农业带来巨大的影响。新型农业主体需要具备应对自然灾害的抗风险能力，一方面需要有完善的信息收集处理系统，能够提前收集相关科研机构、国家机关发布的气候变化的预报及预警；另一方面需要提高改造自然条件的能力，发展无土栽培、滴灌、大棚等自然依存度低、科技含量高的农业运作系统。其次，要具备应对资金短缺的能力。农业具有投入大、收益低的特性。新型农业经营主体旨在建立规模经营体系，必定需要大量的投入，在“中小企业融资难是一个世界性的难题”[4]的背景下，必须具备自身坚实的融资条件。一方面，利用金融机构进行融资，建立经营主体自身健全的融资体系，吸纳银行、投资机构资本，夯实经营过程的经济基础。另一方面，构建良好的政商关系，建立与地方政府良好的沟通机制，取得相应的资金扶持项目以及在资金链断裂时取得政府支持。

三、新型农业经营主体形成过程中的风险及预防

新型农业经营主体是对传统农业农业经营主体的替代，在这种变革中，必然涉及诸如农地关系调整、经营方式的颠覆、思维模式的冲击等矛盾。加之，新型农业经营主体本身的逐利特征，在逐利时很可能跨越道德与法律边界，从而带来一系列风险问题。

第一，政治风险及其预防。首先，可能存在工商企业借机购买土地进行房地产开发等危害农村土地公有行为。三权分置改革鼓励土地有序流转，部分不法商人可能借着流转土地之名进行侵害土地公有制性质、土地权属关系的行为，从而破坏农村集体所有制，动摇我国经济基础。其次，可能因土地纠纷而引发群体性事件。新型农业经营主体通常相较农民拥有更雄厚的资金、更为先进的技术，拥有更多的政治话语权，可能利用手中资源与镇政府、村委会勾结强迫农民流转土地；同时，也可能存在极个别地方政府为了追求政绩，强迫农民流转土地，不惜违背“农民自愿”[5]原则，进而激化农村相应主体间的矛盾，甚至引发群体性事件。最后，可能威胁我国粮食安全。新型农业经营主体可能在利益诱导下，违背“农地农用，鼓励种粮”[5]原则，不顾《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（2014年《土地管理法》第63条）而“大量囤积土地，用于非粮生产”，[6]进而危害我国粮食安全。因此，政治风险的预防必须健全土地流转立法，根据三权分置改革的新情况，制定适应新型农村土地权属关系的法律、条例，预防农村土地承包、经营权分离引发的纠纷。严防新型农业经营主体在三权分置实施过程中各种“擦边球”之类的机会主义行为对政策造成扭曲。

第二，经济风险及其预防。首先，可能造成农业结构性失调。新型农业经营主体与传统农业经营主体不同，后者的农作物的选择主要根据经验或者习惯，而前者农作物的选择主要根据市场走势和预判。但同时也由于这个原因，前者有可能放弃回报率低的粮食、菜蔬，而追求回报率高的经济作物，造成农业结构性失调。其次，可能造成单位生产率下降。传统的农业经营主体以精耕细作为主要市场特征，土地单位面积产出率较高，而三权分置将农民从土地中释放出来，单位劳动力投入大大降低，新型经营主体以营利为目的，可能重视总体收益，而轻视单位产出，致使经营者收益提高，而土地总产出却下降，进而威胁国家粮食安全。最后，可能引起农产品价格的上涨。一方面，新型农业经营主体进入农村携带有大量资本，在资本的炒作下可能引起农村土地价格的上涨；另一方面，新型农业经营主体可能操纵农产品市场，进而影响农产品价格上涨。[7]因此，必须加强对新型农业经营主体的经营行为的经济规制。首先，要对新型农业主体转入土地进行规制。对于农民而言，新型经营主体的信息是不透明的，新型经营主体是否拥有足够的资金关系到对农民资金的偿还能力，对新型经营主体转入农村土地必须形成相应的担保制度，以保证农民能够如期获得相应租金。其次，要对农产品的价格进行规制。主要是通过规定最高价格和最低价格的方式防止农业大户凭借其垄断地位，制定垄断价格以获取垄断地位，从而推高物价、降低资源配置效率。最后，对农产品的质和量进行规制。一方面，要健全农产品质量标准制度，逐步与国际接轨；另一方面，要健全土地用途监控制度，防止土地抛荒、滥用。

第三，社会风险及其预防。首先，可能存在过度开垦的风险。土地的所有权与承包权均不属于新型经营主体，而经营权的续期难度较大，出于利益导向或者因与农民交往中集聚的不满心理，经营主体可能在最后几年的承包期内过度开垦土地，大大降低农村土地肥力、破坏农地的生态平衡。其次，可能引发失业、贫困等系列社会问题。三权分置必定涉及大量土地流转，农民流转土地后进入城市务工，由此会引发就业、医疗、住房、户籍、教育等系列社会问题。一些人在农村失去若干年的土地经营权，在城市又未找到合适的工作，当花完土地经营权租让所得后，可能沦为贫民甚至走上违法犯罪道路。当该现象成为常态后，则会加剧城乡贫富差距，滋生城市贫民窟，甚至使国家走向中等收入国家陷阱。再次，可能造成农村生态破坏。农村土地的产权不属于经营者，农村也不是经营者的最终归属，可能致使经营者不顾农村生态环境，肆意排放污染物，带来负的外部性效应，破坏农村生态平衡。最后，可能带来农民的心理失衡。三权分置不可避免地使大量农民租让土地进入城市，由农村“熟人社会”进入城市“陌生人社会”，带来心理落差，而且会带来传统农民精神依托的宗族、氏族的衰弱，恋土情结找不到新的替代，进而造成农民心理失衡，甚至衍生出一系列社会问题。因此，必须健全三权分置配套设施。首先，改革户籍、医疗、教育等制度，打破城乡二元制壁垒，以推动农民城市化进程。其次，健全农村环境监控制度及建立相应的农村污染标准，通过收费、罚款等方式，使新型农业经营主体对农村因污染带来的外部成本内部化，维持农村良性生态环境。最后，引导城乡融合的舆论走向，减少城市居民对农民的排斥和农民对城市居民的敌对心理。

四、培育新型农业经营主体的途径

培育新型农业经营主体涉及因素极其复杂，既要注意新型农业经营主体多方面能力的培育，又要预防在此过程中引发的诸多风险，需要政府、村委会、科研培训机构协同努力，主要有外部引进、内部培育及协同经营方式。

第一，外部引进。外部引进指从农村外吸纳经营主体来规模化经营土地。外部引进具有较雄厚的资本优势与技术优势，通过招投标方式，由村委会或者村民小组出面，以村或者小组为单位流转土地。该种模式对象主要针对有经营能力、资金雄厚、技术先进的主体，一般该主体以农业研究专门人员或者外部种植大户为主。该途径有两方面优点：一方面，外部主体较内部主体选择性更大、范围更广，更适宜择优合作。相较于有限的内部主体，外部主体的财力更加充裕，与外部市场联系更加密切，更有能力进行大规模的土地生产和销售。另一方面，外部经营主体多以专业的农业种植大户或者有农学专业背景的人为主，具有农村内部所不具备的种植技能。同时，外部经营主体又具备原农村居民所不具备的市场知识和视野，能够为农村经济发展注入新的动力。但是外部主体也具有相应的缺点：一方面，外部经营主体对本地的生态环境、市场情况、民风民俗缺乏系统的把握，在运行过程中易与当地居民发生冲突或者丧失当地市场机遇。另一方面，外部经营主体身份上不属于本村人，村规民约及农村舆论力量对其约束乏力，易与村民发生矛盾，在具体运行过程中也可能过度开发农村生态资源、肆意排放污染物，破坏农村生态平衡。

第二，内部培育。内部培育指对农村中符合条件的经营者进行技术培育或者给予相应资金支持。内部培育具有更强的可持续发展能力和环境适应性。农村以“熟人社会”为主要特征，内部经营主体本身为农村居民，与周围的环境都熟悉，同时也在农村拥有一定的社会关系基础。内部培育主要具有两个优势：一方面，较外部引进具有更强的可持续发展能力。内部培育的主体是农村土著居民，受农村舆论约束较强，从而较外部主体更注重环境保护和土壤肥力保持。另一方面，由于内部主体本身属于农村，故与本村居民更为熟悉，较外部经营主体更易于协调与村民关系。但是作为内部主体也具有相应缺陷：一方面，内部主体相较外部经营主体目光短浅、经营技术落后、市场狭小，对资源整合程度不佳。另一方面，内部主体与当地居民更为熟悉，在具体操作过程中与部分村民利益发生冲突时，往往不能据理力争，而宁愿违背科学经营规律和市场规则，向村民妥协。

如表1所示，内部培育具有更强的可持续发展能力以及与村民和谐程度，但具有主体选择性少、科技生产技能弱的缺陷；同时，外部引进虽然具有更高的主体选择性与科技优势，但容易产生外部成本及与村民的矛盾。因此，需要通过协同经营来发挥两种培育方式的长处。

第三，协同经营。协同经营指内部经营主体与外部经营主体联合经营。固然，对于经营主体培育的上述两种模式，较传统经营模式更具效率和科学性，但都仍具备各自的缺点。对此，可以通过协同经营的方式来改进。一方面，协同经营的主体包含内部经营主体，可以对经营过程起约束作用，防止新型经营主体过度开发和降低负的外部性效益。同时，经营主体中农村原有主体更便于与村民沟通，具有更高的和谐型。另一方面，经营主体也包括外部经营主体，拥有更雄厚的资金和技术，具有更强的投资能力和销售渠道。具体地说，协同经营主体可以通过内部担保人制度或者雇佣外部职业“经理人”制度来培育。内部担保人制度即外部经营主体进入农村土地流转市场时，需要通过本村担保人来承租土地，通过对担保人本村身份的约束来实现对外部经营主体的有效约束，以免外部经营主体不顾村民利益而做出肆意破坏农村生态环境、文化环境、市场环境的行为。雇佣外部职业“经理人”制度，即内部主体拥有经营对象产权，具体运作过程通过雇佣职业经理人来实现，这样既可以发挥村民对产权所有者的约束，又可以通过职业经理人引入外部的先进经验技术，从而趋利避害，培育真正有利于农村发展的新型农业经营主体。

参考文献：

[1] 闫小欢，霍学喜.农民就业、农村社会保障和土地流转[J].农业技术经济，2013，（7）.

[2] 贺雪峰.关于“中国式小农经济”的几点认识[J].南京农业大学学报（社会科学版），2013，（6）.

[3] 魏陆，吕守军.公共经济学[M].上海：上海交通大学出版社，2010∶147.

[4] 邢乐成，梁永贤.中小企业融资难的困境与出路[J].济南大学学报（社会科学版），2013，（2）.

[5] 韩长赋.“三权分置”改革是重大的制度创新[N].人民日报，2014-12-22（002）.

[6] 祝天智，王亚星.全面深化改革视域下的农地三权分置研究[J].当代经济管理，2016，（5）.

[7] 潘俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014，（11）.

【责任编辑：黎 峰】