农地“三权分置”破题

李秀江

继家庭联产承包责任制后，农地“三权分置”被视为我国农村改革的又一次重大制度创新。

日前，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权——“三权”分置并行。

“三权分置”的第一个原则是，农村土地依然归集体所有；第二是，农民享有农地的承包权，也就是使用权；第三是，农民可把耕种或经营的权利转给合作社、专业大户和公司，从而获取财产性收益。

其实，之前中央也多次提出“稳定所有权、搞活经营权、放开使用权”，但并不明确。此次农村土地“三权分置”

《意见》的出台，为今后土地流转过程中更多的制度创新提供了空间。但未来的土地改革仍需要更加深入的推进。

那么，这次《意见》出台的演进脉络是什么？在现实推进中又会遇到什么样的问题？

从“两权分离”到“三权分置”

改革开放近四十年来，中国农村经历了两次土地权利的分离。第一次是“家庭联产承包制”，是把土地所有权和承包经营权分开。

此次《意见》的出台，是第二次土地权利的分离，即把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现土地的承包权与经营权分离。

中国集体土地所有制成型于上世纪60年代初期，所有权和经营权合一，土地由集体统一管理和经营，但因效率低下，导致粮食长期短缺。

改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了农民积极性，农村改革取得重大成果。

随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，从而使承包主体与经营主体分离。截至2015年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%，新一轮的农村土地改革日趋迫切。

事实上，中央一直在探索土地权利的分离。早在1984年，“中央1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许承包地流转，这可以看作是承包权与经营权分离的萌芽。

2013年年末，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，基本具备了“三权分置”的雏形，这是中央不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式所进行的制度创新。

年9月底，中央深改组第五次会议上，习近平总书记又明确提出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

今年4月，习近平到中国农村改革的发源地安徽省凤阳县小岗村召开座谈会，要求坚持农村土地集体所有，坚持以家庭经营为基础，坚持稳定土地承包关系。同时把农地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。

“此次《意见》出台，将‘三权分置上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说。

对此，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇直言：改革开放之初，我们实行的是集体所有，家庭联产承包制，是“两权分离”，解决的是当时农民生产积极性问题，现阶段我们叫集体所有，农户承包，多元经营，叫“三权分置”，重在解决效率问题，重在解决现代农业的资源配置问题，所以说“三权分置”是农村土地制度改革的又一重大创新。

集体所有制底线不动摇

有观点认为，对于农民而言，他们期望得到的是土地的所有权，并不止于承包经营权，农地集体所有制本来是上世纪80年代农村改革不彻底的结果。随着城镇化发展，越来越多的农村人口进城，农村人口越来越少，现在农村集体所有权没有存在的必要，主张私有化。

农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。而且，囿于诸多历史和现实的约束，不可能退回去，必须保留集体所有权，这是农村改革的一条底线。

农业部部长韩长赋表示，在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。因此《意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位。

“三权分置是在不触动集体所有制内核的前提下来推进，把重点放在做实农民的承包经营权上，表明中国农村改革的主线就是坚持土地集体所有下家庭联产承包责任制，也就否定了很多专家主张的私有化方向。”四川省社科院副院长郭晓鸣说。

有学者认为，中国农村土地改革是“虚置所有权，做实使用权”。韩长赋表示，有些地方监督的机制不健全，集体所有权确实有被虚化的现象。所以，此次《意见》要求建立健全集体组织民主议事的机制，确保农民集体有效行使集体土地的所有权。

“总之集体所有权无论怎么改，都是不能动摇的，‘三权分置的基础是保证土地的集体所有制。”韩长赋说。

“坚持农村土地集体所有，面临的最大、最紧迫的问题，是如何明确土地承包关系长久不变的内涵及其具体实现形式。”农业部总农艺师孙中华说，中央多个文件要求“确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。然而，学术界、有关部门和基层干部、农民群众对“长久不变”的理解不尽一致，有的认为指的是土地承包制度，有的认为指的是承包期限，还有的提出疑问“长久不变”是否意味着“私有化”。这是涉及农村土地制度改革方向的重大问题，需要加以明确。

强调保护农民承包权

当前中国农村的现状是，父母、孩子在农村生活，年轻人在城市打工，农村土地已经流转到种田大户手中。而且随着大型农业机械在农村的逐渐普及，农业劳动力的需求更趋于减少。特别是经济下行压力大的情况，城市的就业也不那么稳定，很多农民就希望把土地出租或转租，在进城打工的同时，还能享有耕地的控制权和收益。

“农民进城就业，在没有足够稳定的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据。”韩长赋说，“三权分置”重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。

显然，中央期望能在坚持集体所有制下，让农民拥有更多土地支配权，让农民流转土地更放心，提高规模经营的范围和深度。

梳理30多年来农村改革的政策脉络可以看出，在政策层面，农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜，这代表着中央将保护农民的土地承包经营权作为重要的政策倾向。

但是，农地“三权分置”并不能解决当前农民土地权利不完整、缺乏制度保障的问题，具体来说，第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

那么，农地经营权的性质是什么，法律和理论上如何确认？

在第一轮土地承包时，中央提出承包期15年不变。1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

2003年，《土地承包法》出台，农民的土地承包经营权由原来农民和集体之间的合同关系上升为国家的赋权关系。2007年，《物权法》颁布，将土地承包经营权界定为用益物权。

目前，全国有232个县（市、区）正在推行农地经营权抵押贷款的试点，这些试点的核心就是允许农民拥有对承包土地的处分权。而处分权也是土地产权的核心。

叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是仍然未将继承权、交易权赋予农民。

经营权能否抵押？

此次《意见》提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。

据了解，自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近个县级行政区开展了相关试点。

此前，中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在贷款用途、抵押物认定以及风险防控方面明确了底线，例如要求抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地没有权属争议，且不能超过农民承包土地的剩余年限等。

不过，孙中华认为，土地经营权抵押风险较大。他说，2014年“中央1号文件”提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押”。有的地方政府出台文件规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作要给承包方发土地承包权证，给经营者发土地经营权证，允许经营者以土地经营权向银行申请抵押贷款。

这样一来，在承包地的抵押权能设置上，出现了两种抵押，一种是承包农户的土地承包经营权抵押，一种是经营者的土地经营权抵押。前者，作为法定的用益物权，政策上可以赋予其抵押担保权能，不存在法律制度上的冲突。后者，作为债权，政策上赋予其抵押权能存在着法律冲突，将为产权人带来严重风险。

他指出，农民作为承包耕地的使用权人，抵押贷款是没问题的；但是，经营者用租来的土地去银行抵押，这相当于用租来的房子做抵押，是完全错误的做法。目前，中国农地抵押贷款规模越来越大，而且大多是经营者以租来的土地向银行抵押。其中风险很大，值得高度重视。

农地经营权本就不是独立的权利，它是基于土地流转合同，从农户的承包权中派生而来。也就是说，村集体拥有耕地的所有权，但农户实际上拥有土地的使用权。农户愿意把自己的土地租给谁，谁就拥有这块土地的经营权。但这个经营权只是用于生产、经营的权利，并不是财产权，更不能设定抵押权。

多位专家称，抵押物处置是这项改革成败的关键，而试点要同时顾及保障农民的承包权和金融机构对抵押物的合法处置权，就需要各试点地区在实践操作中进行大量的创新和探索。

对于这个问题，孙中华曾专门写文章表达自己的担忧：土地经营权是通过土地承包经营权流转，并从其中分离出来的一个特殊权利。这个权利是承包方与经营者经签订土地承包经营权流转合同产生的，其权利义务由双方根据合同约定；其权利性质因土地流转形式不同而不同，其中转让、互换产生承包权利让渡，具有物权性质，而转包、出租不产生承包权利让渡，具有债权性质。

文章称，目前，国家法律对涉及土地经营权的规定，除有农业用途管制的要求外，其他还属于空白。在土地承包经营权流转规模扩大、新型规模经营主体加快发展的新形势下，加强对经营者合法权益保护、稳定土地流转关系，已经成为推进农业经营方式转变、发展农业适度规模经营绕不过去的又一个重大问题，通过完善法律明确经营者的土地权利性质及其权能至关重要。

农业补贴该给谁？

随着我国大量农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的格局已经发生改变。在全国已经流转的4.6亿亩土地上，2.3亿农户还是土地承包者，但270多万农业合作社、家庭农场等新型经营主体，成为真正的生产经营者，承包权主体与经营权主体已经分离。

这就产生了一个非常棘手的问题。中央每年对“三农”大量补贴，而现实情况是，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到，这是农业经营体制创新所面临的困境。

“这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。”叶兴庆称，因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。

专家表示，土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”，只有这样才能“地尽其利、物尽其用”，但是城镇化带来了人地分离，拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在，导致土地要么撂荒，要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

对此，张红宇司长坦言，农业补贴下一步总的趋势，是新增的农业补贴向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜。比如购置农机具……主要补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设，特别是农业生产条件改善等方面，这对现代农业发展，包括和新主体有关的农民增加收入都会产生积极影响。

“农业是基础产业，农业补贴不会因为‘三权分置而减少。”韩长赋强调。

相关法律亟待完善

专家表示，农村土地经营权的独立运行，目前需要加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作，尤其是先要在法律上给农村土地经营权定性。实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。

但是，从承包经营权分离出来的承包权、经营权，目前仍面临着法律上以及学术理论上的尴尬，《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权？还是债权？这是一个很大的问题，理论上需要进一步统一认识。

华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华表示，承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。

“这是制度的缺陷。而且《意见》也没有解决这一问题，可能会在未来的相关法律修订中予以解决。”他说。

完善这种重大理论创新，意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。

全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟表示，现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改。他也认为，“三权分置”关键是土地经营权定性。“该如何给土地经营权定性，现在众说纷纭，有人认为是债权，有人认为是物权。债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的，没有租赁合同，没有契约关系就没有这个债权关系。还有一些专家说应该根据承包期限长短来判断是物权还是债权，流转期限短就是债权，流转期限长就是物权。另外，国际上现在对债权物权化管理也是一个趋势。”

“经营权在现在的法律设置里和承包权是合一的。经营权是承包经营权派生出来的，不是一个独立的权利。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。”中国人民大学经济学院教授刘守英表示，理清三权之间的关系，是理顺法律时要注意的重要问题。

此外，有专家提醒，“三权分置”还要警惕“新型地主”的出现。按照制度设计，将土地流转出去的农户，可能已落户到城镇，但仍然享有承包权，而流转土地的农户每年将付地租或其他利益给这些“地主”。当出现这种租佃关系的时候，农民也就分成了利益上具有对立的两个阶层：种地农民和不种地的所谓“农民”。问题是，该如何评价这种租佃制度？又该保护谁的利益呢？

据了解，西方农业发达国家的农业生产组织形式，是建立在私有土地基础上的家庭农场，是土地所有权、承包权和经营权的“三权合一”。这种制度安排的好处在于，所有权与经营权合一，克服了土地租佃制度的诸多问题，如经营土地的短期行为；家庭农场就意味着经营者与实际农业生产的劳动者合一，避免了集体劳动的低激励和管理成本问题。

与西方国家不同的是，中国的农地改革，是建立在土地集体所有制基础之上，希望通过土地流转实现农业规模经营，这种制度框架下的改革，遇到一些棘手的问题是不可避免的。这也就意味着中国的农地制度改革，仍然要有更多的配套改革来加以保障和完善。