实施“三权分置”机制 拓宽农民融资渠道

金英+张桂华

摘要：所有权、承包权、经营权“三权分置”，加速了农村土地的流转，使土地经营权抵押融资的权能得以实现，激活了农村金融，激发了农村发展活力。

关键词：“三权分置”;农地抵押;农村金融

中图分类号： D922.32                            文献标识码：  A                 DOI编号：   10.14025/j.cnki.jlny.2016.22.035

2016年10月30日，《关于土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）出台，颁布的农地“三权分置”的措施，是继家庭联产承包制后农村改革又一重大制度创新，其赋予农民对经营权抵押、担保权能，创新了农村金融制度，使农村经济发展呈现新活力。

1 “三权分置”赋予农地抵押权能

“三权分置”，是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权两权分离的基础上，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置。《意见》指出，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体，依法依规开展土地经营权抵押融资。土地经营权可抵押融资是适应农村金融需求的创新举措。

农业发展的自我积累，金融剩余的被汲取，大中型金融机构撤离农村，农业资本一直处于匮乏状态，有需要就会有创新。农民开办了自己的银行——农民资金互助社，合作金融的诞生缓解了燃眉之急，但没有根本解决农民对资金的饥渴。农户独立面对农村信用社等金融机构时缺乏抵押物成了瓶颈，陆续出现了直补资金担保抵押、土地未来收益抵押等农村融资新生事物。“土地承包经营权可抵押”的政策，拓宽了农民的融资渠道。但短期内，金融机构出于风险和成本考虑，直接接受农民的抵押困难重重。如果经营权流转到了物权融资公司等经济体手中才有可能。目前，一些地方农村推行农村物权未来收益保证融资业务，如梨树县的土地融资模式，被称为金融创新的“吉林模式”。自2012年4月开始，梨树县在全省率先开展了农村土地流转收益保证贷款试点，突破了以实物抵押或农民联保的贷款模式。农民将土地承包经营权转让给梨树县物权融资农业发展有限责任公司（以下简称物权融资公司），由物权融资公司向金融机构出具愿意与农民共同偿还借款的承诺，金融机构然后向农民提供贷款。农民到期偿还贷款，流转合同自行解除;如果农民不能按期还款，物权融资公司将土地另行发包，用发包收益偿还银行贷款，借款偿还后，将土地经营权返还给农民。土地承包经营权可抵押融资，既保证了农村土地集体所有权属不变，也实现了经营权的可收益、可抵押权能，使土地收益融资有了政策的保障。

2 “三权分置”激发农村经济发展活力

土地是财富之母，也是农民最大的资产，要增加农民的财产性收入，就要让土地生钱，土地可抵押融资使农村金融渠道畅通。金融是经济的血脉，血脉通，农村经济发展则活力十足。

2.1提高了农业效率

党的十一届三中全会开启的农村改革，实现了土地所有权和承包经营权的“两权”分离，极大解放了农村生产力;党的十八届三中全会提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，“三权分离”再一次推动农村生产力的大释放;《意见》提出的“三权分置”，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。与其让土地闲置，不如流转给其他愿意耕种的经营主体，在当下的农村已成为一股潮流。农业部统计数据显示，截至2016年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例超过50%。土地流转规模的扩大，实现了“三个转变”：经营模式由一家一户的分散经营向规模经营转变;生产方式由传统农业向现代农业转变;组织形式由小农经济向合作经济转变。这是生产关系适应生产力调整之必然，也是提高农业劳动生产率之必需。

2.2增加了农民收入

“三权分置”加速土地流转，农民实现多样化经营，增收渠道拓宽，单位土地面积收入提高。据梨树蔡家镇蔡家村汇丰农业合作社社长马振生介绍，农户可获得稳定的流转费和务工费，加上从国家获得的补贴，家庭收入成倍增长。他算了一笔账：流转土地的农民，算上流转费和直补资金、良种补贴，每公顷土地每年净赚1.2万元，加上在合作社打工，还可收入8000元左右。要是不流转土地自己种，每公顷收入也就3000千元左右。

2.3节约了信贷成本

土地经营权可抵押融资，形成土地未来收益保证贷款，土地未来收益保证贷款利率与直补资金担保贷款的利率是一致的，在人民银行同期限档次基准利率基础上统一上浮30%。据梨树县物权公司总经理马日驰介绍，土地收益抵押贷款1万元，一年利息780元，比多户联保信用贷款利息省420元，比小额信用贷款利息省1620元，比民间借贷利息更省，民间借贷年利率平均在24%左右。

2.4扩大了资金投放

以往农民没有便捷的抵押物，大量的金融剩余流向了城市：按照中国社科院人口与劳动经济所农民收入课题组的估计，从1978年～2000年，通过农村信用社资金外流总额从121亿元上升到4639.9亿元;从1995年～2001年，邮政储蓄从农村抽走的资金逐年扩大，至2001年已多达3500亿。现在土地经营权可抵押，扩大了融资额，通过农村资金互助社、农村信用社、农业银行等金融机构，把农民的钱留在农村，让农民的钱为农民自己所用。

3 “三权分置”存在的问题及应对之策

“三权分置”为解决新型经营主体融资需求带来了政策支持。但推行土地经营权抵押需要一整套完善的机制，诸如土地确权颁证、土地规范流转管理、经营权价值评估、抵押物处置机制等，还存在一些问题，亟需解决。

3.1政策与法律的冲突亟需修订相关法律

按照我国《物权法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。农民拥有的土地使用权主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩获得的承包经营权。《〈中华人民共和国农村土地承包法〉司法解释》规定：承包方以土地承包经营权设定抵押的行为无效。而十八届三中全会允许土地承包经营权抵押担保，《意见》支持新型经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资。这就出现了中央文件与法律的冲突，修订法律迫在眉睫。按照中央规划的时间表，到2017年底，农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作完成。届时，对实践证明可行的改革措施，全国人大将修改完善有关法律;而对实践证明不宜调整的，则将恢复施行过去的有关法律规定。

3.2金融机构参与热度不高需要增金拓融

土地抵押试点开始有几家金融机构参与，可后来只剩农联社一家。客观上看几个较大商业银行基层没有网点，但不排除主观上他们从自身利益出发抱有观望心理，观察运行结果，即还款比例及政府代偿情况。农联社先期受政府保障金不足上级风险提示而迟迟不能行动，中期一度缺少投放款额，后期有了额度又缺少资金，所以整体上说远远满足不了“三农”用款的需求，尤其是束缚了规模经营大户的资金需求。这就需要政府引导网点多的金融机构，如邮政银行、农业银行等积极参与，形成多家竞争的态势，拓展融资规模。

3.3政府支撑力的薄弱需要增加运作资金的渠道

土地承包经营权抵押融资形式离不开政府的支持。要么成立农业担保公司，为农民的抵押作保证人;要么成立专项风险基金，这就给政府带来了潜在的风险压力。一旦遇到风险不能及时代偿，势必影响政府的信用，这就需要开源运作。梨树县物权融资公司根据直补保由金融机构向相关部门提取2%服务费的做法，并依据土地保比直补保政府风险大的具体情况，向金融机构提取3%的服务费的要求，得到了上级金融机构许可，增加了公司运作经费的来源，减少了县财政的压力。

“三权分置”激活了农地抵押，破解了农村金融融资困局，打破农民融资难、融资贵的壁垒，拓宽了农民融资“钱”途，为农民增收、农业转型、农村发展提供了有力的政策支撑。

作者简介：金英，硕士，中共四平市委党校，教授，研究方向：宏观经济、农村金融;张桂华，本科学历，中共四平市委党校，教授，研究方向：宏观经济。