乡村振兴视角下“项目进村”政策执行偏差及其矫正

2023-08-27曹海林吕安丽

江苏社会科学 2023年4期

曹海林吕安丽

内容提要政策准确执行是政策初衷得以充分实现、乡村振兴取得有效进展的重要保证，同时乡村振兴战略也对高质量推进“项目进村”政策的准确执行提出了新要求。苏中D镇“示范村”创建项目的案例事实表明，“项目进村”中的政策执行呈现机械执行、象征执行、偏向执行和变异执行等表征，这造成村庄自主性塑造空间被挤压、公共资源被分利秩序侵蚀、基层治理能力弱化和基层政权公信力受到冲击等后果。在全面推进乡村振兴战略的背景下，政策执行偏差的产生既与政策执行主体承受多重督查压力的现实处境、政策目标群体公共性培育缺失等主观因素密切相关，又受政策预期与基层实践的现实冲突、乡村特定政策执行环境等客观因素的影响。契合实践需求优化政策设计、规范督查流程助推政策有效执行、强化公共性培育促进政策正向执行、党建引领改善政策执行环境则是乡村振兴背景下矫正“项目进村”政策执行偏差的策略选择。

关键词乡村振兴 “项目进村” 政策执行偏差矫正策略

曹海林，河海大学公共管理学院教授

吕安丽，河海大学公共管理学院社会发展研究所研究助理

本文为国家社会科学基金重点项目“新时期‘项目进村中乡镇政府与村社区的良性互动机制研究”（21ASH013）、江苏省社会科学基金重点项目“‘项目进村实施中基层政府的角色重塑及其能力提升研究”（20SHA003）、江苏高校哲学社会科学研究重大项目“‘项目进村实施中基层政府与村庄社区的协同机制研究”（2020SJZDA094）的阶段性成果。

一、研究背景

1.问题的提出

20世纪90年代中期开始，为解决分税制导致的地方财权扩张、农民负担日益加重的问题，国家在财政体制领域开展了改革，将地方政府的财权上收至中央。2006年全面取消农业税后，基层政府财权和事权不对等的问题越发突出，为此国家以专项财政转移支付的方式不断向农村输入大量资源，自下而上申请、由上往下推行的“项目制”资源配置形式日渐凸显。“项目”成为国家扶助乡村发展的重要资源配置手段，“项目制”逐渐演变为国家治理和贯彻落实政策任务的一种极为关键的机制[1]。

近年来，“项目制”成为社会学、行政学、政治学等领域的热点话题。周飞舟、渠敬东等分别从财政分配方式[2]和国家治理体制[3]的视角梳理了“项目制”的概念意涵及意义，折晓叶等特别关注到了多重主体在项目实施过程中的复杂互动关系及行动策略，着重分析了“项目制”的运作机制和治理逻辑[4]。“项目进村”作为资源下乡的主要制度实践也受到学者广泛关注，多数研究者从基层政府的视角出发，聚焦“项目进村”中基层政府的行为逻辑[5]及其所扮演的角色；还有较多研究者基于村庄主位视角，揭示了村庄在“项目进村”实施过程中治理形态转变和村庄建设受到冲击等问题。

特别需要指出的是，“项目进村”在不同的社会发展阶段面临着不一样的境遇和要求。党的二十大报告再次强调全面推进乡村振兴，2023年“中央一号文件”重申完善社会资本投资农业农村的指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。进入新时代，如何推动我国经济社会发展朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的方向前进，是当下社会主义现代化建設中的一道必答题。毋庸置疑，实施乡村振兴战略要求高质量推进“项目进村”，这也成为解决发展不平衡不充分问题的关键之一。因此，乡村振兴视域下“项目进村”中的政策执行，其核心要义便是锚定政策公共性，践行“项目进村”共建共享，最终实现项目真正进村。换言之，乡村振兴背景下的“项目进村”是一个上下联动的社会系统工程，政策执行不变形、不走样尤为重要。

然而，“项目制”实施以来，“项目进村”中政策执行变形走样的现象频繁发生。学界主要从三种角度聚焦“项目进村”中的政策执行偏差，分别是制度分析、利益博弈以及政策执行主体视角。还有学者运用公共政策执行模型来论述政策执行偏差的现实问题，聚焦“项目进村”中政策执行变形走样的现象，已有研究内容主要集中在以下方面：一是揭示“项目制”执行变形走样的多种现象并剖析其产生的缘由。有研究者阐释了“项目制”运作制度化供给过程中基层政府因信息不对称、政绩驱动、项目获取需求衍生出各种扭曲机制[6]。二是对“项目进村”实施中政策执行走样这一问题引致的后果及其矫正之策的探究[7]。有研究者指出项目进村中呈现出项目资源与村庄内在需求错位、项目规则脱离社区规范体系乃至治理异化的现象[8]。还有研究者认为“项目进村”中产生了村庄分化、村庄集体债务、农村基层治理秩序瓦解、基层政权悬浮以及乡村关系松散等消极后果，并针对性地提出了应对措施[9]。

既有研究文献对“项目进村”实践中政策执行变形走样现象的研究仍集中于制度和利益这两种逻辑阐释路径，探讨行政科层体制等客观原因或基层政府自利性的行为逻辑[10]，这两种观点也构成了近年来我国“项目制”运作研究的主要话语体系。以上两种研究视角强调“项目制”是国家一种新的资源分配方式和治理手段，却忽视了“项目进村”实质上更是一个政策执行的过程，特别是忽视了乡村振兴战略给“项目进村”政策执行带来的新变化与新要求。“项目进村”中的政策执行要求与政策安排如何？乡村振兴视域下政策执行出现了哪些偏差表现？未能精准执行政策的原因何在？除了政策执行主体的内在原因，从广义上来思考偏差执行，还有哪些因素造成了这一局面？因此，有必要对项目在基层执行环节的实施过程进行全面分析，这也是本文探究“项目进村”中政策执行偏差的切入点。

2.研究方法

本文选取苏中D镇“示范村”创建项目进行实地调研，对照乡村振兴背景下“项目进村”实施中的政策安排及执行要求，分别从政策的机械执行、象征执行、偏向执行和变异执行等四个维度揭示“项目进村”实施中的政策执行偏差现象，并借鉴史密斯政策执行模型构建分析框架（图1）。史密斯建构的政策执行模型不仅关注理想化的政策对政策执行的影响，而且还强调政策本身以外的要素对政策执行的影响。该模型吸纳了许多其他政策模型中的变量，在满足系统整体性的前提下将多维的因素作为一个有机的整体纳入模型，有效地容纳了分析政策执行的主要变量[1]。基于此，史密斯政策执行模型分解出的四大维度因素与“项目进村”中的政策执行偏差问题的分析具有适切性。

D镇位于江苏省中部区域，下辖33个行政村，5个居委会，水陆交通发达，商业发展繁荣，是乡村人居环境整治工作的“排头兵”，较邻近小镇，其获得了更多的项目指标。D镇“示范村”创建项目由县级财政安排5700万元用于乡村人居环境整治，计划按等级从高到低创建一批特色发展村、集聚提升村和环境整洁村，从生活垃圾治理与分类、厕所粪污治理、生活污水治理、农业废弃物治理、村容村貌提升等工作入手，将全镇环境整治工作从典型示范向面上推开，以期取得新成效。

乡村人居环境整治工作是中央近年来部署的农村重点工作之一。D镇政府抓住机遇，获得上级政府的大力支持，“示范村”指标争夺与实施过程也成了展现“项目进村”基层政策执行、各利益主体间博弈的现实演练场。调研过程中，通过查阅政府网站公示的项目政策安排和执行要求，辅之以政府工作人员访谈的资料，梳理出D镇“示范村”创建项目中的政策内容及执行要求（表1）。同時通过对镇农业农村局工作人员、村支书、村民等相关人员进行走访调研、参与式观察、问卷调查，着重了解“示范村”创建项目实施中政策执行的实际情况，以期调研能真实反映“项目进村”的实践逻辑与效果。

本文选取政策设计本身、政策执行主体、政策目标群体及政策执行环境四个因素剖析“示范村”创建项目实施中政策执行偏差及其背后的原因，将复杂问题转化为政策执行中各干扰要素进行逐一分析。本文拟通过对乡村振兴战略下“项目进村”实施中政策执行偏差的探讨，探求“项目进村”中政策执行偏差的矫正之策，试图从特殊到一般为其他公共政策的精准执行提供可借鉴的思路及对策建议。

二、乡村振兴背景下“项目进村”政策执行偏差的表征及其形成机理

1.政策预期与现实冲突下的机械执行

“示范村”建设的指标条目多，村庄根据自身的需要向上申请资金搞建设，从而达到不同等级的“示范村”建设考核要求。H村是D镇一个具有代表性的传统农业村，村中没有经营性的支撑产业，村民有限的收入主要来自鱼塘经营和土地流转。笔者在走访中发现该村人居环境水平还有很大改善的空间，同一条路上有钢筋混凝土楼房也有砖瓦房，绿化景观更是少见。出于“项目制”专项申请与资金拨付特点的限制，单一工程的建设项目不利于村庄整体性的规划改善，尤其是集体财政薄弱的村庄，只能是“有多少钱做多少事”，缺少主观能动积极性。

理想化政策是“项目进村”政策准确执行的前提条件，它指政策制定者试图引导的政策是一种理想化模式，包括政策目标可实现、政策内容合理、政策与实际需求相符等。但是，由于客观条件或主观能力的缺乏，基层领导不能因地制宜地领会并贯彻项目的政策精神和要求，从而将政策要求僵硬地复制执行到辖区内，这一政策执行方式为机械执行。政策的机械执行对村庄特殊性问题的解决缺乏针对性与连贯性，通常导致项目建设呈现碎片化的态势与治标不治本的结果，甚至造成公共资源的浪费[1]。

“项目制”的设计初衷之一是采用中央资金专项拨付的方式削弱因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”[2]，因此项目资金专款专用是“项目制”的一个重要特征。从D镇“示范村”建设项目的实践情况来看，以H村为代表的“落后村”对项目的机械执行造成村庄治理碎片化与长远效果缺失，这一现象与“项目制”资金的使用制度息息相关。D镇相对来说是经济强镇，环保经费投入并不少，但这意味着上级政府也会相应地提高建设要求，因此镇政府自身创收远远不足以满足当地环境治理的需求。大部分村庄没有自我造血能力，而上级政府拨付的转移支付资金都有特定的用途和固定的申请程序，这就造成了“有钱不能用”的尴尬局面。因此，实践过程中“项目制”资金专项分配的特点与项目的现实推进产生了冲突，造成了村庄整体建设的梗阻，因此出现机械执行导致的政策执行偏差行为。

2.多重督查压力驱使下的象征执行

D镇“示范村”创建项目工程的督查贯穿项目实施全过程，分为四个等级：首先是作为最高级别检查的省级的政府督查小组督查，结果会直接影响市政府年终考核成绩；其次是市、县两级的督查组督查，发现问题便立即责令整改；最后两级分别是乡镇互查与自查。多层级的督查压力是否带来了项目推进的高效？座谈时镇党委书记解释道：“这次向上申请到‘集聚提升村的创建项目，也是想给村庄做点事，但我们村子特殊，没法都顾及，为了通过检查拿到奖补资金，有时候我们只能做点简单的改造，比方粉刷村庄入口和主干道处的墙面，在每个村小组安置垃圾桶，领导来检查看起来也说得过去。”

可见，“项目进村”中的政策执行主体存在象征执行的现象，即有时基层政府与组织为通过上级检查，选择只做“表面文章”而不采取实质性的有效措施的形式主义行为，更顾不上长期的村容村貌管护。这种政策执行偏差的现象不仅体现在考核环节，前期的项目申报也有类似的情况。

政策执行主体是影响政策能否准确执行的核心力量，涉及执行机构的组织设计、职能结构和分工安排以及机构人员的素质技能和职业道德等。在“项目进村”基层实践中，一方面，乡镇政府的压力来源于上级通过绩效考核、目标责任制、督办等方式对下级监控力度的加大，任务完成度则成为衡量下级政府“政绩”的考核标准，无形之间形成了一种由上而下的“压力型”体制[1]。另一方面，村一级干部肩负协调推进项目进村后实施工作的责任，这一过程事情繁多但执行主体被赋予的权力微小，具体表现为村干部缺乏配置资源的权力。

高频检查可以遏制基层政府的懒政不作为，但同时导致了基层政府在高压下对项目实施工作过度追求形式化以及面子工程。为应对上级检查，基层政府也会使用“将实事做虚，将虚事做实”的政治性手腕[2]，以形式上的材料遮蔽实际实施过程中的各类问题。在项目申请阶段，为提高项目获取的机率，所提交的材料内容需要符合项目设计的目标，项目的预估效益也要尽可能最大化，因此“项目制”实行所需的严格的程序化、技术化治理成了一场下级组织与上级政府围绕材料展开博弈的“文字游戏”。有研究者认为利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，也是研究政策执行问题的基本方法论[3]。显然，“示范村”创建等乡村环境整治项目在一些村庄中逐渐变成政绩工程，成为没有实质内容的形式主义展演[4]，出现管理目标替代政策目标的象征执行偏差[5]。

3.公共性培育缺失下的偏向执行

根据政策要求，在项目进村施工前，上级政府需要向村委会完整地传达项目建设方案，并督促村委会召开村民代表大会，向村民广泛宣传环境整治任务的总体规划。然而，调研中发现D镇大多数村民对项目相关信息的知晓程度低，更别说提出建议或参与规划。在所选的不同等级村庄中，都有村民表示村中代表大会大多只是走个过场，参会的代表名单大多受村干部左右，村干部以此种方法增强其在村中的“权威性”，因此普通村民不太说得上话。

“项目进村”实施中，村民在村庄建设进程中应然的主体地位缺失，从“村民参与”变成了“村民配合”，此种行为忽视了对政策对象即村民群体自主性与自愿性的引导，显然使政策执行偏移了公共性的方向，即产生了政策偏向执行的现象。

政策目标群体是影响政策准确执行的关键因素，涉及目标群体的特质、组织化程度、接纳领导的传统等。村民是“项目进村”政策的目标群体，政策的准确执行也须依托村民的参与和监督，这对村民的公共意识与精神提出了较高的要求。D镇有发展良好的汽车零件装配产业，大多数青壮年劳动力都在工厂上班，他们受教育程度和政治素养普遍偏低，发掘他们内生性公共意识的难度较大。D镇的“示范村”创建项目中的村庄绿化改善、基础设施建设增加的是公共利益，但当出现需要少量占地、砍树等情况而导致项目成本无法参照收益平摊到所有农户时，一些农户对项目实施的阻挠行为使项目难以推进。

总体而言，乡村社会中村民的公共意识还较弱，难以形成对公共事务的有效监督。村组织、乡镇等基层政策执行主体为减少完成上级任务的阻力或基于自利性的动机，主动或被动地忽视基层民主的建设与村民内生公共性的培育这一工作，政策执行中目标群体关注与建设公共事务的内生动力不足，这造成的民主程序的形式化和村民的“弱参与”都背离了乡村建设的初衷。

4.乡村特定环境浸染下的变异执行

D镇的“示范村”创建项目按申请要求不同分为三个等级，能否争取到最优项目拿到最高等级的奖补资金，除了以各村自身综合条件这一硬实力为依据，各村“软实力”也不容小觑。“项目进村”背景下，和上级领导交情好的村干部或擅长各种非正式关系运作的“能人”能够帮助村庄获得更多项目资源。

在项目施工方的竞标环节中，政策要求采取严格的公开招标形式，但在基层实际运作中，存在一种“潜规则”：竞标成功的关键因素是与领导的各种非正式关系。在对F村村民的访谈中，他们表现出对政府招标流程的不信任，认为只是表面上的公平竞争。此外，项目的非正规执行还体现在实施阶段，F村“村容村貌升级”工程分不同批次开展，有十几户村民房屋的改造被划归到二期或三期工程，他们的房屋虽然不在主干道上，却是在去往各村组的必经之路旁边，与临街主干道的房屋改造相比，此处的房屋改造相对敷衍了事。

良好的政策执行环境是政策准确执行的基础，涉及经济、文化等多方面的因素[1]。从宏观视野下的农村社会环境来看，“差序格局”所规制和形塑的我国农村情理社会为“人情化”的政策执行提供了伦理基础，村民倾向于通过走后门、找关系或者还人情等方式进行关系运作[2]。为了重塑政权权威与维持自身运转，乡镇政府会利用其项目资源分配的权力通过变异执行政策寻求“制度外激励”，因此产生了不规范的变异执行行为。在村庄一级也存在基于亲属关系、势力、财力等因素产生的悬殊差别对待，这破坏了“项目进村”中的资源公平配置，进而激发了村内的各种显性和隐性的矛盾。

总体来看，上述四种政策执行偏差的行为均在一定程度上背离了“项目进村”相关政策精神与要求，但各自偏离程度不尽相同，且成因有所区别。一方面，机械执行与象征执行没有取得较大的政策成果，但也没有出现方向性的错误，仍然实现了部分政策效果；偏向执行与变异执行，则在一定程度上与“项目制”运作和现代化基层治理的制度理念背道而驰，难以实现“项目制”的初衷。另一方面，机械执行与变异执行多是由于资源禀赋、特定环境等客观条件限制形成的，而偏向执行与象征执行则与政策执行主体行为动机与能力等主观因素不足的关联更为紧密。厘清不同类别的政策执行偏差的偏差程度与成因，有助于对偏差行为进行针对性矫正并把握合适的尺度。

三、乡村振兴背景下“项目进村”政策执行偏差的社会影响

毋庸讳言，乡村振兴视域下“项目进村”中的政策执行是确保项目资源真正进村的关键，应以公共性为依归，而“项目进村”中政策执行偏差导致政策功能失效，造成了公共性衰减和缺失的社会影响。“项目进村”实施中政策执行偏差具体呈现为机械执行、象征执行、偏向执行及变异执行等样态，政策执行偏差不仅未能高效实现公共资源的合理配置与作用发挥，还在一定程度上阻碍了基层治理能力的提升与基層政权群众认同度的获得，造成乡村社会发展的“公共性衰减”。

1.村庄自主性塑造空间被挤压

国家对农村的资源投入要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，需要始终发挥农民自身最基础的力量。因此，从应然的角度说，结合“乡政村治”的制度环境，国家要在一定程度上赋予村庄自主性构建的可能性[1]，即村庄可以积极行动，一方面充分收集村民的意见以了解村庄的现实需求，另一方面通过与政府的互动获得项目资源，调动村民建设村庄的自主性与推进村庄的个性化发展。

然而，在“项目进村”政策的实际执行过程中，执行偏差现象较为普遍。一方面，此类村庄受资金和资源不足的束缚对项目进行机械执行，并且无法充分运用项目资源实现自主的可持续发展，渐渐产生和“先进村”如Q村或F村之间的“马太效应”。另一方面，调研发现广大村民作为实际的政策客体却被边缘化，各种非正式的关系和规则裹挟了项目的运作过程，此种现象下的村庄“自主性”通常仅体现在少数精英群体、村庄能人的自利性的行为选择上，对村庄内部自治能力、公共理性和凝聚力也造成了破坏。换言之，项目资源由于政策的偏差执行未能满足村庄自主建设的现实需求，也未能转化为村庄自主性构建的推动力，从而挤压了村庄自主性塑造的空间。

2.分利秩序不断侵蚀公共资源

“项目进村”中，资源分配到村庄一级的去向没有标准化的规则和指标，因此基层政府被赋予了较大的自由裁量权，资源分配的结果即是政策执行过程中基层政府与村庄社会及其组织间互动的结果。在D镇“示范村”创建具体的运作过程中，变异执行与偏向执行的行为隐匿其中。其一，基层政府与村庄之间存在正式制度以外的利益互动，项目资源的分配指向受到村庄“软实力”的影响，同样“软实力”的影响也表现为项目施工队的公开招标最终演变为“关系户”的运作。其二，村庄社会内部也掺杂着利益与人情关系。“项目进村”实施前，村干部往往选取与自己“相交甚好”的代表参与民主议事程序；“项目进村”实施中，F村的“村容村貌升级”项目以关系亲疏、财权势力为标准来确定项目实施的先后顺序。

不论是基层政府与善于人情运作的乡村干部或村中能人之间的潜规则，还是村庄内部少数精英或有社会势力的群体掩盖了广大村民群体的声音，变异执行和偏向执行等政策偏差执行使这些主体因利益或人情聚集为联盟，成为“项目进村”的主要获利方，且伴随着项目资源的不断输入形成了相应的“分利秩序”并不断固化[2]，由此“精英俘获”成为常态[3]。最终用于改善农民生活与农村建设的资源被层层侵蚀，处于弱势地位的农民只能获得剩余资源，乡村治理出现“内卷化”[4]。在这一过程中，国家输入的公共资源变成了“私人资源”，并以不同的形态被利益联盟中的主体瓜分与侵蚀。

3.基层治理能力被削弱

为削弱乡镇一级政府财政权的影响，“项目制”实行“以县为主”的运作模式，期望通过规范“基层代理人”的行为，提高基层治理能力和改善基层治理秩序[5]。但这样的制度设计抑制了乡镇政府和村庄组织在基层治理中本应发挥的沟通、协调、制约和监督的作用，因此乡村间的关系和村庄内部关系的紧密性明显降低。

但在基层实践的过程中，“项目进村”是无法完全绕开乡镇政府的，而乡镇政府在农业税费改革后显现出政权“悬浮”的特征，对“项目进村”工作推进缺乏内生性的动力[1]，呈现出机械执行或象征执行等执行偏差行为。而落后的村庄在自身条件受限的情况下，一味地依赖项目资源对其进行输血，没有积极主动培养造血能力的规划与行动，这是其一。其二，政策的偏差执行阻碍了法制化的正式规则体系的有效建立，使契合村庄社会公共意志的规则治理并无存在的空间[2]。在推进项目进村的过程中，作为协调者的村组织在补偿村民利益及平衡村户间利益的事务中，因治理资源和手段的匮乏或受非正式关系的制约，导致乡村社会的矛盾往往无法及时按照正式规则进行处理，取而代之的是对村民进行非正式的、微薄的利益补偿以寻求其妥协等偏离公共性的政策执行行为[3]。

总之，政策执行主体的偏差执行造成了基层政权和组织未能合理高效地使用项目资源，使得乡村内部不稳定因素增加和潜在风险累积，项目资源的输入并未有效转化为治理能力的提升，反倒在“项目制”实施中基层政权和组织日渐式微的背景下出现治理能力弱化的现象，给基层治理带来新的挑战。

4.基层政权公信力受到冲击

中央通过“项目进村”的形式推动大量资源输入农村，意在以特殊手段调动基层资源和进行公共产品的有效供给，获得农村居民对国家政权的认可，缓解农民与基层政权关系紧张的局面，确保“民生优先”是乡村治理的基本遵循[4]。

然而，D镇“示范村”创建项目实践中出现的机械执行、象征执行、偏向执行及变异执行等执行偏差行为的事实明显违背了“项目制”的政策初衷，导致了“项目进村”的最后一公里难题。在这一过程中，村民作为村庄的主人却成了政策实施的旁观者，大量国家下乡资源的分配被非正式的利益分配规则裹挟，引致的不公平现状引发村民对基层政权的不满。如调研中发现，D镇“示范村”创建项目中存在民主程序形式化的现象，H村因项目建设效果与先进村差距甚远使村民产生对“项目制”政策的不认同，F村因资源错配滋生了对基层政权的不信任情绪。因此，政策偏差执行的结果是大量资源的输入未能有效进行公共物品和公共服务的供给以满足村民的迫切需求，进一步说是基层政权的治理无力和官僚自利的作风[5]仍然充斥于“项目制”的运作中，从而出现治理无效的困境。基层政权是国家和乡村社会对话链接的关键纽带，但基层实践中的政策执行偏差行为导致政策效果不尽如人意，这可能进一步降低农民参与公共事务的热情，不利于构建村庄组织的公共性，接续出现对政策执行的不配合与不信任，阻碍了服务型政府建设的进程，冲击与削弱了基层政权的公信力。

四、乡村振兴背景下“项目进村”政策执行偏差何以矫正

新形势下，党中央做出了全面推进乡村振兴的决策部署，不断增加向农村输入资源的力度，“项目进村”中的政策执行行为一定程度上决定了“项目制”的实践效果。D镇“示范村”创建的个案实践中暴露出乡镇政府、村庄组织等政策执行主体的机械执行、象征执行、偏向执行与变异执行等偏差执行行为，基于乡村振兴战略对“项目进村”高质量发展新要求的综合分析，可以发现“项目制”资金高度专项化的政策预期与现实运作的冲突、多重督查体系中基层政策执行主体应对能力的不足、村民群体公共性培育缺失造成的村民角色缺位、乡村特定环境的浸染是造成“项目进村”中政策执行偏差的主要缘由。本文结合其内在缘由进行探析，厘清政策准确执行所需的基础条件，进而探索基层政府在乡村振兴背景下“项目进村”政策精准执行的针对性的思路和方案。

1.契合实践需求优化政策设计

公共政策的顶层设计契合基层实情是对各项政策更好地进行贯彻与落实的必要保证，“以县为主”的运作模式和“专款专用、程序严密”使基层政府和组织的自主性被削弱[1]，一定程度上迫使其采取消极的机械执行或变异执行的方式来应对。

为了确保“项目进村”过程中国家的政策意志能够与基层社会需求有效对接[2]，可以尝试给予基层政府和组织一定的灵活支配空间，使其能发挥主观能动性实现因地制宜的规划与发展，从而减少机械执行等现象的发生。一方面，在制度设置上，可以赋予乡镇政府必要的调整政策的自主性[3]，使其在项目实施矛盾调解、资金使用中拥有一定话语权，通过正式权力对非正式利益关系的替代，有效激励乡镇政府在項目制运作中的积极性和作用发挥。另一方面，中央应高度重视“自下而上”的表达途径在基层实践中的可操作性，尝试配套灵活的资金使用规则，改变项目资金的供给方式和运作模式。拓宽乡镇与村庄的自主发展空间，尽可能减少因基层实践需求与政策设计产生冲突而出现的机械执行行为。

2.规范督查流程助推政策有效执行

“项目进村”实施过程中，技术治理要求的多层级督查工作将乡镇政府和村庄置于重压之下，政策执行能力的不足和自利性倾向等缘由致使其表现出象征执行的偏差执行行为，暴露出现有督查流程的弊端与不足。

首先需要明确的是基于理性经济人假设，基层政府自利性倾向不可避免，因此建立规范有效的督查流程是必要的。一方面，注重扩大监督主体，发掘基层群众的监督力量，将上级政府督查与群众督查联动起来。可以在上级政府多轮督查中补充群众反馈意见的环节，从构建基层政府及干部绩效评价指标入手，增加村民满意度、项目建设维护度、项目资金使用透明度等指标，强化“项目进村”过程中项目资源对乡村治理的贡献情况及村民受益情况。另一方面，在D镇的调研中发现，上级过于频繁的巡查和严格的惩罚措施让一些基层干部苦不堪言，对政策偏差执行实属无奈之举。为此可以尝试建立信用制度，即对于信用记录保持良好的基层单位，适当降低督查的频率，减少各项非必要报告、材料的上报，给予其自主把控项目进度与节奏的空间，这有利于基层单位将更多精力投入实质性的工作中。与此同时，为避免适度减压的举措适得其反，仍要重视对项目实施中政策执行效果的监管。

3.强化公共性培育激活政策正向执行的内生动力

目前乡村社会中普通群众公共意识薄弱，基层政权和组织对群众公共性培育的工作重视程度低，这既是政策执行偏差出现的缘由之一，又造成了村民群体被进一步排除在新的利益共同体之外，加剧了政策执行偏离公共性的方向。因此，矫正“项目进村”中的偏向执行问题要重视对广大村民的公共性培育，将“项目进村”的事务融入村民的观念中，促使村民充分地参与和监督项目，形成政策正向执行的内生动力。

一方面，在广大村民整体政治素养与乡村治理民主化水平偏低的情况下，可以从村民群体中发掘少数先进的力量带动大多数人的进步。如积极培育并管理好新乡贤队伍，通过制度规则的构建使乡贤的作用向促进政策正向执行转变，通过能人的榜样与引领作用号召普通村民参与到乡村公共事务建设中去[1]。另一方面，不断激发普通村民内生的自主参与的积极性，以丰富多样的形式组织村民接受国家农业农村政策的知识培训，提高村民对资源下乡的接受度和理解力，引导村民参与政策执行的全过程。使农民群众发声的渠道保持畅通，避免资源分配中出现供需不匹配的困境。切实执行“一事一议”评议制度、村民代表大会制度，培育蕴含公共价值、村庄内聚力和自治能力的村庄自主性，在此基础上保障“项目进村”中的政策执行不偏移公共性的方向。

4.党建引领改善政策执行环境

良好的政策执行环境是政策精准执行的重要保障，当前“项目进村”实施中的政策执行仍然深深受制于乡村特定的文化环境，人情面子、利益关系的干扰一定程度上成了变异执行等政策偏差执行行为滋生的“沃土”。此外，相较于农业生产扶持、困难群众帮扶补助等与经济直接相关的政策，D镇“示范村”一类的环境整治项目在农村社会中的支持度低，易出现变异执行的现象。

基于此，需要加强党建引领，发挥基层党组织领头羊的作用，营造社会支持、按章办事的健康有序的政策执行环境。通过加强对党组织的管理和引导，利用好党群服务中心的活动阵地功能，开展与村庄事务相关的村民议事活动。设立项目管护小组等，在“项目进村”运作中，营造政府、村组织以及广大村民间良好沟通的氛围，这能够在一定程度上改善村民与基层政府间的信息不对称，形成政策执行主客体间的良性互动。此外，要加强对基层党员队伍的管理和建设，引导广大党员发挥先锋模范带头作用，矫正被非正式关系裹挟而产生的变异执行等政策执行偏差行为。

五、结语

分税制改革后，随着基层政府财权被上收，“项目进村”逐渐成为农村社会公共物品供给的重要依托。“项目制”遵循技术治理的理念，从计划立项、申请审批到实施监管等环节，制定了一系列政策规定，试图绕开原有“基层代理人”的干扰，将国家意志直接投射到村庄社会中，以保障公共资源输入的有效性。本文从政策执行的视角切入，考察“项目进村”落实过程中基层政府和村庄组织的政策执行行为，重点探讨导致政策执行偏差的主客观等多方面的缘由，以及如何才能矫正现有偏差。

人居环境改善“示范村”创建个案表明，在“示范村”项目实施的各环节中，机械执行、象征执行、偏向执行及变异执行等政策偏差执行的现象并不少见，暴露出“项目进村”在乡村社会落实过程中的真实困境和阻力。同时，政策执行偏差引致的不良后果也渐渐凸显，村庄自主性塑造空间被挤压，分利秩序不断蚕食公共资源，将普通村民排除在外。项目资源的输入未能推动治理能力的提升，甚至导致基层政权公信力被削弱。因此，本文针对基层政府和村庄组织的政策执行偏差，提出具有针对性的对策建议，从而确保项目进村过程中的各项政策能够被精准执行。

值得一提的是，“项目制”在农村基层实践中反映出的政策执行偏差行为具有普遍性且其背后的逻辑具有共通性，尤其在当下农村人居环境整治工作成为乡村振兴的重点工作之一的背景下，政策执行偏差行为值得深入观察，探讨的空间依然较大。譬如，政策的精准执行与“项目制”公共性的实现必然要求居民的参与和监督，如何借助“项目进村”的政策便利，以何种机制培育居民参与的积极性，以及如何切实保障居民在公共政策执行中的权利，值得进一步探讨。

〔责任编辑：吴玲〕

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