实施乡村振兴战略的几个抓手

张晓山

【摘要】实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深化农村集体产权制度改革；确保国家粮食安全，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体；健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

【关键词】乡村振兴 现代农业 美丽乡村

【中图分类号】F320 【文献标识码】A

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，这是“五位一体”总体布局在乡村领域的具体落实，是社会主义新农村建设的升级版。将乡村振兴战略的内容与新农村建设相比较，内涵与外延都有很大的提升：“产业兴旺”代替了“生产发展”，突出了产业发展的重要性和一二三产业的融合发展；“生活富裕”代替了“生活宽裕”，标志着农民群众的生活水平要有更大的提高；“生态宜居”替代了“村容整洁”，把生态文明建设摆在了乡村建设极其重要的位置；“治理有效”替代了“管理民主”，强调治理体制与结构的改革与完善，强调治理效率和基层农民群众的主动参与。

农村集体产权制度改革是农村产业兴旺的基础

第一，巩固和完善农村基本经营制度。党的十九大报告提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。接下来要根据十九大报告精神，出台具体政策方案，修改《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和相关法律，尽早将党中央的方针政策转化为国家的法律法规。《农村土地承包法》规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”这就涉及到农村集体经济组织的法人地位、成员资格等重大问题。要按照《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第三章第四节有关“特别法人”的条款，推动农村集体经济组织的立法进程。这几项工作落实了，就能做到习近平总书记所说的，“真正让农民吃上‘定心丸”，农村的产业兴旺也就有了坚实的制度基础。

第二，深化农村集体建设用地改革。2015年2月，经十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过，授权国务院对北京市大兴区等33个试点县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点。2017年11月，经十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过，将北京市大兴区等33个试点县（市、区）的试点期限延长至2018年12月31日。

农地转为非农用地的关键问题是集体建设用地能否入市。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。然而，《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这说明，法律的修订还没有跟上改革的步伐。

过去几年，建立城乡统一建设用地市场的政策措施进展缓慢，其涉及到全局性、深层次的矛盾和问题。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。这就必然涉及在城乡一体化进程中中央政府与地方政府之间财力与事权的划分、土地财政和土地金融等关键性问题，只有全面深化改革，才有可能推进。

发展现代农业是产业兴旺的重要内容

党的十九大报告提出：“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，發展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。”这是对如何发展中国特色现代农业的深入阐述，也是乡村振兴战略的重要组成部分。

第一，创新确保粮食安全和种粮农民收入的思路和政策。近年来，由于国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农产品加工企业倾向于购买进口农产品，造成了“进口入市，收购入库”的现象。政府制定的最低收购价和临时收储价传递的价格信号逐渐扭曲了资源配置，背离了市场规律，造成供求结构性失衡。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售，大量粮食压在库里，仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。新形势下，我们正处在粮食安全政策重大调整的节点上，在确保粮食安全和种粮农民收入方面的思路和政策要有所创新。原有的以稻谷、小麦最低收购价及玉米临时收储价为基石的粮食流通体系和收储制度必须调整和改革。

党的十九大报告重申：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”保障粮食安全和种粮农民利益不受损，将继续成为中国未来“三农”政策的基石。但今后粮食安全的基点将放在藏粮于地、藏粮于技上，着力于提高农业的综合生产能力，注重农业技术创新，确保粮食生产潜能，确保急用时粮食能够产得出、供得上。同时要改革和完善农业支持保护体系，一方面要坚持推进市场导向的主要农产品价格形成机制和粮食收储制度的改革；另一方面要创新政策扶持措施来缩短各类农业经营主体经受的改革阵痛期，分担他们承受的改革成本。

第二，培育发展多种形式的新型农业经营主体。中国农村现有2.8亿多劳动力已转移到非农领域，从事非农产业。在数以亿计的以老人、妇女为主体的小规模兼业农户之外，以专业大户、家庭农场主、农民专业合作社、农业企业等为代表的新型农业经营主体正在兴起。他们是农业先进生产力的代表，商品性农产品的主要提供者。由人多地少的基本国情和城镇化进程所决定，中国的农业经营主体将长期呈现多元并存的格局。

家庭经营不等于只经营自己承包的土地，不等同于小农经济，不是传统农业的代名词，也不等同于小规模经济。家庭经营完全可以成为现代农业的载体，成为适度规模经营的主体。当前，在依法、自愿和有偿的前提下，一部分种田能手将那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，扩大经营规模，实现适度规模经营，成为家庭农场。家庭农场是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。

习近平同志在参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议时指出，要“就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民”。2017年1月，农业部出台《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，提出“到2020年，新型职业农民队伍不断壮大，总量超过2000万人，务农农民职业化程度明显提高”。通过教育培训和有针对性的扶持政策，使这部分高素质的农业生产经营者队伍在农业中创业、致富和发展，不仅能解决“谁来种地”的现实难题，更能解决“怎样种地”的深层次问题，将夯实发展现代农业的人才基础，实现农民从身份到职业的转化。

建设生态宜居的美丽乡村

党的十九大报告提出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”乡村振兴战略用“生态宜居”替代“村容整洁”，是乡村建设理念的升华，是一种质的提升。“生态宜居”四个字蕴含了人与自然之间和谐共生的关系，是“绿水青山就是金山银山”理念在乡村建设中的具体体现。

第一，生态宜居的乡村就是美丽乡村。2008年，浙江省安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划，出台《安吉县建设“中国美丽乡村”行动纲要》，为社会主义新农村建设探索出了一条创新的发展道路，成为中国新农村建设的鲜活样本。2013年到2016年间，中央财政累计投入资金98亿元支持美丽乡村建设工作，建成了一批基礎设施便利、生态环境优美、宜居宜游宜业的美丽乡村，进一步推动了农村生产生活条件的改善。

党的十八大以来，习近平总书记就建设美丽乡村提出了一系列新思想、新观点、新要求，强调“中国要美，农村必须美，美丽中国要靠美丽乡村打基础，要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园”。建设生态宜居的美丽乡村当然要加大对农村基础设施和公共服务的投入，但首先要更新观念，注重乡村的可持续发展，把农耕文明的精华和现代文明的精华有机结合起来，使传统村落、自然风貌、文化保护和生态宜居诸多因素有机结合在一起。其次要有可操作性的制度创新。

第二，生态宜居的乡村需要城乡资源和要素的良性互动。城乡融合发展，绝不仅仅是农村的要素流向城市，城市的要素（资本、技术、管理）和资源（经济、社会、文化等资源）也要流向农村。工业化、城镇化进程中，一部分村庄的消亡不可避免，但一部分村庄仍然要长期存在，生态宜居的美丽乡村建设意味着农村不能再延续农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的状况。改造农村、发展现代农业，不能仅靠留守老人、留守妇女和儿童，必须引进先进生产要素。

2016年11月，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。2017年中央一号文件提出：“支持进城农民工返乡创业，带动现代农业和农村新产业新业态发展。鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村。”2017年4月，住房城乡建设部、国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点”。通过这些政策措施的逐步落实，农民不仅可能分享到土地资本化后产生的净收益，城乡的良性互动也为生态宜居的美丽乡村建设提供了物质资源和人力资源的有力保障。

乡村治理机制的改革与完善

中国的乡镇和村落中生活着6亿多农民群众，他们繁衍生息在什么样的治理体系中，关系到农村社会的繁荣和稳定，也关系到中国共产党在农村的执政基础。改革开放以来，乡村治理机制在改革中不断完善。党的十九大报告提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这为乡村治理体系的改革与完善指明了方向。

第一，在法治的框架内创新自治制度。村民自治要有规章制度作为保障，制定村规民约是对传统农耕社会制度遗产的扬弃和继承，是成本最低、效率最高的乡村基层制度安排。村民自治也要有组织作为保障。要大力发育多元化的农村基层社会自治组织，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。没有农民组织化程度的提高，村民自治就无从谈起。无论是村规民约的制定，还是村委会及各类村民自治组织开展的活动，都要遵循相关法律法规。《民法总则》第一百零一条规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”这为村委会今后开展活动提供了法律保障。

行政村下面的自然村或村民小组，几十户人家往往具有相近的血缘地缘关系，他们作为一个利益共同体，关系比较密切，管理半径较小，群众对公共事务的决策和监督较易操作。以村民小组或自然村为基本单元的村民自治，有可能成为未来农村基层富有生命力的一种自治组织形式。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，目前试点工作正在稳步进行。

第二，夯实乡村治理的道德基础。任何制度都可能存在缺陷和漏洞，要防止乡村基层一些人或群体在制度变迁中利用制度的漏洞谋一己私利或寻求部门利益，就必须夯实乡村治理的道德基础。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。”有的农村基层组织在实践探索中提出：“德治是基础，法治是保障，自治是目标。”抓德治这个基础，要把党建摆在首位。抓住了基层党员领导干部这个“关键少数”，就抓住了问题的根本。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）

【参考文献】

①《习近平：积极发展农民股份合作 防止侵吞农民利益》，《京华时报》，2014年9月30日。

②中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组：《关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题》，《中国农村经济》，2015年第2期。

责编/杨鹏峰 美编/于珊