党内法规评估对象选择的几点探讨

2023-06-11庄德水

理论探索 2023年3期

庄德水

〔摘要〕确定评估对象是党内法规评估的首要内容，党内法规评估对象选择应符合政治性、可评估性、可行性等原则。结合党内法规效力和执规责任规定，当前党内法规评估对象主要包括效力冲突性党内法规、执行冲突性党内法规、试验性党内法规，这三类党内法规的评估分别对应形成性评估、过程性评估、总结性评估。为了实现党内法规评估对象的科学化，需要进一步明晰党内法规评估对象的范围，丰富党内法规评估对象的内容，建立党内法规评估的责任机制，优化党内法规评估对象的选择策略。

〔关键词〕党内法规，党内法规评估，评估对象

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）03-0058-08

“法律是一种不断完善的实践”〔1〕40。党内法规也是一个自我完善的实践过程，需要通过评估不断完善制度体系。从评估体系来说，评估对象的确定是党内法规评估的首要内容，回答“评估什么”的问题。评估对象的选择，既要符合党内法规的立规初衷和现实需要，又要考虑党内法规评估工作开展的现实基础；既要考虑党内法规的政治关注度，也要考虑党内法规评估的实际效果；既要考虑党内法规评估工作的典型意义，也要考虑不同类型党内法规评估的现实要求〔2〕167。

“每一项评估都是从一个问题开始的……每项评估一开始都要解释清楚如何对评估对象进行界定、应该针对什么目的进行调查研究。”〔3〕201探讨党内法规评估对象的理论与实践问题具有现实意义。在理论界，对于党内法规评估对象选择的标准，有学者认为“评估对象的选取不仅考虑目标法规‘时机是否需要的必要性维度和‘功能是否关键的重要性维度，还综合考量‘操作是否易行的可行性维度、‘内容是否新颖的创新性维度和‘效果是否引领的示范性维度，旨在充分发挥评估的迅捷、监督、促进、激励、示范和创新功能而非‘为评估去评估的简单选择。”〔4〕有学者立足于党内法规实施后评估的定位与自身特点，从宏观与微观的不同视角出发，认为“包括时间标准以及对象改变产生的因时效性、对象调整导致的规范失效，或因意见性标准反馈出的法规实施效果不佳等问题，均存在着评估的必要性”“在某些方面有不可忽视的重要性，如需要升阶的规章意味着同样的规范会产生更广泛的效力，涉及更多的利益调整，需要更加深入的评估作为立法保障”。〔5〕

在实务界，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）第十五条规定：“应当列入实施评估范围的党内法规主要包括：上位党内法规和规范性文件作出新规定、提出新要求的；相关法律法规作出新规定的；规范和调整事项发生较大变化的；执行过程中遇到较大困难、意见反映较多的；试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的”〔6〕。到目前为止，这是中央层面针对党内法规评估内容提出的最为详细的相关规定。四川省制定《党内法规实施评估办法（试行）》规定，党内法规评估的对象包括“调整或者规范的事项涉及的经济社会情况发生较大变化，执行过程中有关地方、单位以及党员干部和群众提出较多意见，影响面广、关注度高并且已经施行一年以上的党内法规”〔7〕。重庆市以评出压力、评出实效、评出经验为出发点和落脚点，选择《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》作为评估对象，首次探索开展党内法规执行效果评估工作〔8〕。这些党内法规评估实践为评估对象的选择积累了经验。

从总体上说，党内法规评估对象选择理论研究还比较薄弱，有必要深入探讨党内法规评估对象及其范围的选择问题，为党内法规评估工作奠定基础。

一、党内法规评估对象选择的原则

（一）政治性原则

政治性是党内法规的本质属性，党内法规体现党的统一政治意志和政治价值追求。“党内法规不是制定主体利益的体现，不是某个党委部门、某个地方党组织的意图的表达，也不是党员个体意志的简单相加，更不是个别领导的个人意愿与意图，而是全党的共同目标与意愿，即党的统一意志。”〔9〕34这决定了党内法规评估过程是一个政治过程，从评估主体的选择、评估信息的处理、评估利益的采纳、评估技术的应用到评估结果的运用等都具有政治特性。党内法规的政治属性，首先表现为评估对象的政治性，政治性是党内法规评估对象选择的首要标准。

党内法规评估对象选择的最高标准是政治标准，需要旗帜鲜明讲政治，体现新时代依规治党的政治要求。例如，2018年9月，中共福建省委、福建省人民政府印发《福建省弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风若干规定（试行）》，大力弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风，进一步落实全面从严治党主体责任，推动作风建设常态化、制度化、长效化。“‘马上就办、真抓实干是习近平在福建工作期间亲自倡导和践行的优良作风，是福建人民的宝贵精神财富，集中体现了不忘初心、为民服务的公仆情怀，血肉相连、情同鱼水的群众观点，锐意进取、攻坚克难的实干精神，时不我待、永不懈怠的责任担当。”〔10〕为全面了解《福建省弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风若干规定（试行）》的贯彻落实情况，福建省委办公厅委托第三方评估机构即福建省党内法规实施评估中心对这部党内法规进行实施效果评估，并于2021年12月对该规定进行修订并发布新制度。这项地方党内法规评估实践表明，评估对象选择合适，能够保证党内法规评估工作的顺利开展。在实践中，有的地方主要领导会对某项党内法规提出评估需求，指定分析某项党内法规的执行情况、是否有效果、党员持何态度等。这些领导点的党内法规也属于党内法规的重点评估对象。对这些领导关注的党内法规进行评估，能够为地方决策和制度建设提供参考。

（二）可评估性原则

在进行党内法规评估之前，评估准备工作的重心是确定党内法规项目是否具有可评估性。“在正式评估活动进行之前，项目管理者改进项目资源、项目活动和项目目标是很有帮助的。如果相关的数据无法得到或者不能确定合理的成本，就无法确定接下来的评估的质量。如果政策制定者和项目管理者不能或不愿应用评估结果对项目进行改进，那么再好的项目评估也会陷入没有应用者的尴尬境地，如果这些问题得不到解决，项目评估就不会给项目进程带来任何有意义的改进。决定公共项目或私人项目性质的这些问题，将通过高质量的可评估性评价予以解决。”〔11〕96所谓可评估性分析，是对党内法规项目的结构、合理性和有用性进行评估，为确定是否实施党内法规评估提供决策。从本质上说，可评估性分析旨在分析党内法规的制定和执行情况，证明其是否具备被评估的资格。如果经过分析，证明某一党内法规具备被评估资格，那么，可评估性分析则为评估工作提供参考性的评估标准和评估方法；如果经过分析，证明某一党内法规不具备被评估资格，那么，可评估性分析则要预先阻止那些成本巨大、存在潛在风险的评估活动。可评估性分析具有重要意义，它是一种前评估环节，“可以帮助人们确定政策目标和期望、政策绩效的管理手段、测量政策绩效的可行性、政策绩效数据的可利用性以及政策评估和政策管理的方案”〔12〕19。如此，可以在不同党内法规评估主体之间架起沟通平台，对党内法规评估过程形成共识。可评估性分析是一个系统过程，不仅要解决某项党内法规能否被评估的问题，而且要解决该项党内法规评估能否取得预期成果、要实现结果导向评估需要做些什么调整以及党内法规评估是否有利于提升绩效等问题〔13〕。可评估性分析可以为党内法规评估提供工作指南，减少评估失误，提高评估效率。党内法规评估过程随时面临着人为因素和政治因素的影响和干扰，一些不具备评估条件的党内法规如果被强行列入评估对象范围，评估工作不计成本和成效，评估工作本身将失去意义。在评估条件具备的前提下，选取易于评估的党内法规，有利于减少评估风险，产生评估结果，保证评估的有效性。

（三）可行性原则

“截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部……如此宏大的党内法规体系，同时开展评估是不现实的。”〔14〕可行性原则需重点考虑评估资源，评估资源代表那些影响评估的关键性前提条件，对这些前提条件了解得越全面，则评估的可行性就越强。这些前提条件主要是人力、财力、技术保障以及时间分配等成本，还包括“政策之窗”之类的评估时机等因素。成本过大或条件不具备，贸然开展党内法规评估，不仅在人力、财力上无法予以保障，而且在评估时间和效果上也无法保证。评估与其面面俱到、贸然启动，不如重点突破，以质量为导向选择评估对象。例如，2016年重庆市委以《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》为评估对象开展评估，选择该规定的考虑因素包括可行性，因为该规定共14条，不到3000字，“把制度靶向放在规范班子成员分工上，制度规定简单明了，贯彻执行目标明确，易于进行综合评估”〔8〕。针对领导班子主要负责人不直接分管人财物方面的相关规定本身并不是新鲜制度，很多地方党委也出台了相关制度，但对这类制度开展正式评估，重庆市的做法在当时尚属首次。如果不考虑评估成本，当真正投入评估时，评估工作很可能会因成本过高或资源供给不足而陷入困境，甚至评估效果大打折扣。“在政策评估中不应以过高的评估成本为代价，坚持成本与效益兼顾的原则，坚持‘有所为、有所不为的原则。对应开展评估的政策项目，以经济、高效为基本指导思想，避免出现规模过大、成本过高的问题，降低政策评估的成本。因而政策评估中坚持经济效益和社会效益并重的前提下，充分考虑政策评估的运行成本，提高政策评估的效益，发挥政策评估在政策运行过程中的应有功能。”〔15〕36党内法规评估需要“有所为、有所不为”，集中评估资源开展工作，实现党内法规评估的制度化规范化。另外，要考虑党内法规的评估时机。评估主体不能无计划地启动党内法规评估工作，而应考虑评估的经济条件和政治条件是否已具备、评估技术是否已具备以及评估时机是否已成熟。

二、党内法规评估对象的类型

根据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）第十五条规定，结合地方党内法规评估实践以及党内法规效力，党内法规评估对象大致存在以下类型。

（一）效力冲突性党内法规

“党内法规的效力是指党内法规对党组织、党员及其他主体所具有的普遍约束力。党内法规的效力是党规的各种约束力的统称。”〔16〕160按照上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法原则，上级主体制定的党内法规的效力等级高于下级主体制定的党内法规、新制定的党内法规效力优于旧制定的党内法规。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）规定，党内法规评估对象包括上位党内法规和规范性文件作出新规定、提出新要求的；相关法律法规作出新规定的；规范和调整事项发生较大变化的。出现这些规定的情况，说明党内法规发生效力冲突。

当发生“党规同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；低位阶的党规同高位阶的党规的原则和内容发生冲突；党规同宪法和法律存在不一致”〔17〕235时，党内法规自身发生了效力冲突问题。特别是党内法规是在不同背景、不同时期制定出来的，随着时间的推移，原有一些具体条款会与现实需求不相适应、與立规目标发生冲突、与政治现实存在一定张力。在这些情况下，需要对旧的党内法规进行评估和调整，以帮助解决效力冲突问题。“规范和调整事项发生较大变化”时，意味着党内关系和党内事务提出新要求，党内法规无法调节既定的党内关系和党内事务，自身需要作出相应的调整。“绝大多数党务关系都应当是经过党规调整的‘法规性党务关系，未受党规调整的‘事实性党务关系应当只能是例外，党务关系的发展变化会推动党规制度作出适应性变革。”〔18〕152对这部分党内法规进行评估，可以进一步明确党内权利与义务、职责与职权的关系，为党内关系的协调化提供制度支撑。结合以上内容，上位党内法规规定发生变化后，上位法已经无法为下位党内法规提供立规依据，下位党内法规可能部分失效或全部失效，以之为依据制定的党内法规需要适时作出调整。

在实践上，对效力问题应持客观态度。党内法规有其生命周期，新的党内法规发布后，将会取代旧的党内法规，旧的党内法规将失去效力，相关冲突性条款不再适用。因此，出台某项党内法规不可能一劳永逸地解决所有现实问题，更无法保证其自身体系具有长期有效性。也就是说，党内法规并非一成不变，制定出台后会随着具体条件的变化，有些内容可能会失效。党内法规调整事项发生变化后，党内法规规定已不具有适用性，若仍坚持原有的党内法规规定，则会造成新旧党内法规之间的效力冲突，也会损害党组织或党员的权益。

党内法规与国家法律同属于中国特色社会主义法治体系，统一于依法治国的实践中，党内法规与国家法律的衔接协调是中国特色社会主义法治体系有效运行的制度保障。评估还应关注那些可能与国家法律法规规定发生抵触的党内法规。国家法律法规作出新规定，意味着与之不相适应的党内法规应加以调整。党内法规不能超越国家法律法规的界限，“要确保党内法规不与国家法律相抵触。必须坚持遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，要以国家的宪法和法律为标准来审查各种党内法规，确保在突出党的建设自身规律的同时，防止和纠正超越宪法和法律范围的各种党规与党的政策文件，以此衡量党内法规的科学性和合法性，确保党内法规成为宪法和法律精神实现的有力保障者”〔19〕177。党内法规不得调整国家法律保留事项，不得调整公民基本权利与义务，防止党内法规的“越权”。因此，对与国家法律法规发生冲突的党内法规进行评估，能够及时发现党内法规与国家法律之间的冲突问题，研判冲突可能造成的影响，从而为党内法规同国家法律实现衔接和协调提供政策依据。

从适用效力角度出发，党内法规评估应选择那些发生效力冲突的党内法规作为重点对象。针对效力冲突性党内法规的评估是一种形成性评估，即对党内法规存在的问题进行全面分析。这里形成性评估的核心是诊断，重点是评估党内法规是否符合法律规范。从党内法规运行角度来说，党内法规的制定阶段和备案审查环节都需要在事前开展审核，防止党内法规与中央精神、国家法律发生不衔接不协调问题。

（二）执行冲突性党内法规

执行冲突性党内法规是指执行过程中遇到较大困难、意见反映较多的党内法规。党内法规执行是一个有机系统，党内法规执行过程中出现较大困难和众多意见反映，说明党内法规所维护的利益目标出现偏差、所调整的党内关系出现移位或党内法规不具有可操作性。“由于党内法规是新生事物，理论界和实务界对党内法规的逻辑结构、规范属性还在进一步研究之中，再加上一些党内法规制定部门工作人员对党内法规与党内文件的区别没有加以严格区分，导致一些党内法规的科学性、操作性与国家法律相比还有一定的差距。实践中，一些党内法规的政治性有余、规范性不足，只提原则笼统的口号要求，缺乏具体的规范要求和落实措施。”〔20〕114正因如此，若处理不规范，党内法规在出台之前就会埋下争议或冲突的空间，随着实践向前推进，党内法规执行会遇到更大的阻碍，无法得到实际实施。

党内法规引发争议的因素是多方面的，到底有哪些因素以及哪一个具体因素起主要作用，需要通过评估加以分析和识别。“如果社会各界普遍对某项政策提出评估的要求，那么不论其出于积极目的或消极目的，首先说明了一种需求和关注，同时也说明该政策存在着评估分析的必要性。”〔21〕86在理想意义上，党内法规经过审慎的决策过程，借助党组织的权威，在正常情况下可以得到顺利执行。其实，一项党内法规出台后，在个别基层出现个别宣传教育、执行困难或阻滞问题尚属正常，毕竟不同基层的认识水平和执行能力存在差异，对于这些问题，可以通过党内法规监督检查传导压力、运用执纪方式加以纠治。但如果出现大范围的执行困难、意见反映较多，则需要制定主体反思党内法规的前期论证过程、执行过程中的思想教育以及配套制度支持力度等因素。毫无疑问，如果党内法规先天不足，或者执行环境发生重大变化，那么党内法规将会遇到执行挑战。特别是地方党内法规，如果论证不科学，在执行过程中很可能会因利益冲突而流产。地方党内法规的制定除满足位阶效力条件，还应能适应本地实际情况。“法律通过实践的试错过程来加强自身的认知性或者学习能力，并通过反馈系统实现自我修正。法律并不都是在規范的严格遵守的演绎推理中制定出来的，而是在社会与国家的互动关系中，在学习、试错和规范性反思过程建构起来的。”〔22〕194与之类似，“遇到较大困难、意见反映较多”即是一种制定主体与执行对象之间的冲突性互动过程。对于执行冲突性党内法规来说，党内法规评估相当于一种反思机制，对党内法规过程进行全面审视。这种反思并不会减损党内法规的权威性，反而会提升党内法规的公信力，让党组织和党员认可党内法规的可执行性。

从执行效力角度出发，党内法规评估应选择执行冲突性党内法规作为重点对象。对执行冲突性党内法规的评估是一种过程性评估，旨在发现党内法规执行的深层次问题。对执行冲突性党内法规启动评估虽然具有临时性，但这项评估工作成效却是长期的，一方面可以评价党内法规制定质量，提高立规水平；另一方面可以表明政治态度，平息争议，让党内法规执行重新步入正轨。另外，党内法规评估具有明确的目标性和问题导向，把执行冲突性党内法规列为评估对象，能够提高党内法规评估的针对性和去人格化，发挥党内法规评估的调整和纠偏作用。

（三）试验性党内法规

受立规技术限制，一部分党内法规以“试行”或“暂行”的形式存在。试验性党内法规是党内法规体系的重要组成部分。在效力方面，试验性党内法规与正式党内法规的效力相同，具有相同的调整对象和空间效力，不能因为“试行”或“暂行”而忽视试验性党内法规的作用。《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第三十条规定：“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可以先试行。”〔23〕试验性党内法规适应了党内法规制度发展的时代需求，在迫切需要制度规定而无成熟制度条件的情况下推出试行，能够灵活地解决党内“无法可依”问题。由此，试验性党内法规“兼有规则填补和探索检验双重功能，既可以用来补充实践急需但制定条件不够成熟的党内法规规则空白，也可以作为党内法规改革创新的重要机制”〔24〕99-100。对此，一方面要认识到这部分党内法规存在立规技术不成熟、实施机制不健全等客观问题，另一方面要看到这部分党内法规的探索意义和制度价值。因此，对试验性党内法规开展科学评估，有利于发现文本设计、实施执行、宣传教育、责任落实等方面存在的问题，为试验问题的解决提供思路。有些试验问题可以通过制定新的党内法规予以替代性解决，有些问题可以通过对原先的党内法规内容予以完善而加以解决。

试验性党内法规在一段期限后或规定期限内必须经过一定程序转化成正式党内法规，或加以修订和废止。试验性党内法规不能游离于党内法规评估对象范围之外。《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第三十条规定：“试行期限一般不超过5年。”〔23〕这意味着试验性党内法规既可以在试行期结束后按计划进行评估，也可以在试行过程中适时开展评估。“党内试验性立规不能一直处于‘暂行或‘试行状态，也不能在试验期满后便宣告终结，这两种情形都在根本上违背了试验性立规这一制度的初衷。因此，在党内试验性立规的试验期限届满前，根据‘日落条款的规定启动实施评估活动，由党内法规制定者根据评估结果对试验性法规作出科学的处置，从而完成党内试验性立规的‘试验使命。”〔24〕115可见，评估是对试验性党内法规的一种处置机制。试验性党内法规作为一种类群制度，有其独特性和灵活性，在党内法规体系内部构成多元竞争优势。对试验性党内法规进行评估，可以明确试验的终止时间、总结试验的实施效果以及决定试验的转向，从而为试验性党内法规的正式化提供依据。

从适用技术角度出发，党内法规评估应选择试验性党内法规作为重点对象。对试验性党内法规进行评估是党内法规制度体系自我完善的重要途径。对试验性党内法规所进行的评估是一种总结性评估。总结性评估是试验性党内法规寻求稳定性与变动性之间协调的平衡机制，旨在全面总结试验性党内法规的应用情况和立规经验，及时准确地发现党内法规设计的问题和不足，为党内法规“立改废”工作提供依据。

三、党内法规评估对象选择的完善路径

从以上分析可见，现行党内法规对评估对象选择主要基于党内法规效力危机程度。从评估条件来看，效力冲突性党内法规、执行冲突性党内法规、试验性党内法规作为评估对象都符合评估时机条件，发生危机或试行到期均是一个合理合法的评估时机。这种选择方式的优势在于能够保证评估工作的即时性，满足党内法规评估的任务特性，但其缺点在于这种选择方式会受到评估资源约束，缺乏长期规划和远景目标。为了在现行实践基础上保证党内法规评估效果，有必要对评估对象进行“扩容”，丰富其内在内容；对评估对象选择主体进行“加压”，从外部施加责任压力；对评估对象选择进行“提速”，优化选择策略，从而推动党内法规评估对象选择的科学化。党内法规评估对象的选择是政治考量、条件提供和技术运用的综合成果。

（一）明晰评估对象的范围和内容

首先，明晰单一评估对象范围和内容。评估对象范围是评估对象的具体表现形态。明确党内法规评估对象之后，还须明确某项党内法规评估对象的具体范围和内容。如上所述，党内法规评估对象是应当予以评估的特定党内法规，但对党内法规哪些具体内容进行实际评估还需要从评估价值定位出发加以明确。不同的价值定位决定不同的评估对象范围。评估对象范围的确定，需要对应评估价值定位，优先考虑现实条件，在评估效率与对象范围选取之间取得平衡。在实践中，某项党内法规执行效果不理想，但并不代表该项党内法规所有规定都发生问题或都没有得到执行，而是其中某些条款存在不理想之处或执行不到位。“在这种情况下，没有必要花费大量的人力、物力、财力，对整部党内法规开展全面评估，而是选取那些影响实施的关键条款开展评估就可以了，这样可以显著提高评估的效率。”〔25〕277-278因此，可以对某一单项党内法规或者党内法规的具体章节条款、具体机制制度进行评估。比如，有学者以《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）为例〔26〕166，将党员教育管理工作制度执行力构建为执规守责性、执规严格性、执规公正性、执规规范性和执规实效性五个维度的评估指标，并针对非党员、普通党员、党员领导干部等三个群体开展问卷调研和指标测评。这样的评估只涉及单项党内法规，具有很强的灵活性和可操作性，所需的人力、物力、财力成本相对较少。

与此同时，目前党内法规评估对象的主要内容包括执行情况和实施效果，它们分别属于行动层面和效果层面的评估对象内容。除此之外，还需要关注责任层面的评估对象内容，对党内法规的宣传教育、配套设立、责任执行等进行评估。责任层面评估对象内容的核心是执规责任情况。执行责任评估可以反映责任主体对党内法规评估工作的决策、组织、协调等情况，反映评估责任的落实是否达到预期目标、取得预期效果。

其次，明晰领域评估对象范围和内容。具体评估实践可以对某一工作领域或板块的党内法规进行评估。比如，有学者分析不同版本党章内容的历史变化，认为党员入口在与时俱进地拓宽，但党员的合格标准却越来越高〔27〕；有学者分析党内关怀帮扶法规的制定和执行现状，认为其存在规范性缺失、激励性不足两方面问题〔28〕。领域评估把调整对象相同或规范相同的党内法规作为一个整体对待。这个整体不是各个党内法规的简单相加或松散组合，而是构成一个有机联系的法规整体。领域评估对象在数量上要多于单一评估对象，虽然这类评估也会对整体中的某项党内法规进行评估，但其重点和出发点仍指向整体效果，以便全面准确地反映党内法规实施全貌。

最后，明晰总体评估对象范围和内容。党内法规发展到一定历史阶段，根据中央或地方党内法规建设工作规划和部署，需要对现行体系内或一定时期内的党内法规进行总体评估。这类评估所涉及的评估对象数量相当大，启动的成本要远远大于单一评估和领域评估。比如，2013年中央首次对党内法规制度进行的集中清理即属此类。集中清理工作第一阶段清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件，第二阶段清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件〔29〕。“这次清理工作时间跨度大、涉及主体多、覆盖范围广、文件数量多，任务十分繁重。清理范围包括新中国成立至 2012年6月期间制定的所有党内法规和规范性文件，既有中央制定的，也有中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的。”〔30〕

“党内法规实施后评估必须具备一定的制度条件。要有效避免党内法规实施后评估活动的运动化和形式化，就必须要建立健全党内法规实施后评估的制度体系，实现党内法规实施后评估的制度化。”〔31〕据此，保证党内法规评估质量，需要制定党内法规评估工作规划，根据单一评估、领域评估、总体评估对象的范围不同，把拟评估的党内法规列入工作规划，列明评估的范围，区分具体制度、具体机制、具体领域等类型，并明确具体时间、启动条件和结果运用等内容，分阶段分步骤地推进评估。

（二）建立党内法规评估的责任机制

《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第三十六条规定：“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。”〔23〕《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十五条规定：“党内法规制定机关可以视情况对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执規责任，推动党内法规实施。”〔32〕从中可见，根据执行责任制规定，党内法规评估是责任主体执行党内法规的重要内容。评估就是一种责任，这意味着开展党内法规评估不是可有可无的事务，而是责任主体必须承担的责任内容。当前立法后评估、法治评估和党内法规评估的责任评估机制建设相当薄弱，需要建立党内法规评估的责任机制，明确评估责任主体、评估责任内容以及评估责任的追究方式，这无疑对责任评估机制建设提出了更高的要求。评估责任机制建设的前提是将党内法规评估工作列入执规责任制目标考核，考察是否建立健全党内法规评估工作制度、是否按时针对评估对象开展党内法规评估工作、是否按要求完成党内法规评估方案和评估报告以及评估组织工作是否完备、符合程序等。“对于在评估中的违法行为追究其相应的法律责任。具体包括：不提交相关材料，不按照要求完善制度或改进执法，不按规定程序进行评估的（如未及时启动评估、未按规定征求意见、评估报告不合格或不按要求修改、未在规定时间内完成评估等），泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私等。”〔33〕292评估责任机制旨在倒逼党内法规评估责任主体履行职责，让党内法规评估真正成为党内法规实施体系必不可少的内容。运用评估责任机制，一方面保证党内法规评估按计划开展，选择合适的党内法规评估对象入手，避免党内法规评估停留在口头表态、有想法而无行动。另一方面保证党内法规评估质量，根据不同评估对象特点开展工作，防止党内法规评估陷入形式主义、为评估而评估。也就是说，评估责任主体应确保党内法规评估对象的政治性和可评估性，在决策环节对评估条件进行充分论证，防止评估“失灵”或失败。

（三）优化党内法规评估对象的选择策略

以上内容主要论述党内法规评估对象的选择范围和内容，如何更精准地选择党内法规评估对象呢？客观地说，基于党内法规的政治属性，理想意义上党内法规评估对象应该是最广义上的党内法规，但实际上不可能把最广义的党内法规纳入其中，即使某一特定党内法规是评估对象，也不意味着在任何时候都适合被评估。评估主体只能在评估资源约束条件下有重点地选择党内法规作为评估对象。因此，要实行差异化选择策略，基于党内法规制度发展规律和对评估条件的判断，结合党内法规的功能定位，有效运用选择策略，通过访谈、研讨、咨询、调查等方式明确评估对象范围，有针对性地选取评估对象，保证评估对象内容的准确性，进而明确党内法规评估是否必要可行。

实践中可运用生命周期分析方法，排除那些实施效果尚不明显的党内法规，这些党内法规尚未表现出应有的执行特质，且评估难度大；排除绩效特征已模糊的党内法规，这些党内法规已无评估的必要性，且评估价值不大；排除未付诸实质执行的党内法规，这些党内法规难以提供评估信息，评估作用不大。对于处于核心地位的党内法规，有必要在该项党内法规完成一定工作周期或达到目标完成前开展评估工作，以全面审视实施效果，为完善党内法规体系提供政策依据。对于党内法规实施多长时间后进行评估，目前尚无统一规定，一般在实施2～3年后进行评估比较合适。另外，可以选择具有明确评估规划的党内法规。这些党内法规在出台之始，就已规定评估的时间和方式，应按规划要求开展评估。这样，既可以及时评估党内法规的总体效果，又可以维护党内法规的公信力。可以说，对于党内法规评估工作来说，评估对象选择受到“时间中的政治”〔34〕6的支配，应全面考虑到决策时间、执行时间、反馈时间的差异而作出正确的选择。

可运用利益相关分析方法，对处于焦点的党内法规进行评估。利益相关分析本身是党内法规评估对象政治性的体现，利益代表着一种政治立场。现实中，某些党内法规具有重要的党内影响，出台时就已引起众多关注，这会对政治运行产生影响。对于这些党内法规，应在党内法规实施一段时间后适时开展评估，“让党员和群众感受到自己最关心的意见和建议受尊重和被采纳，让党员和群众感受到自己最直接最现实的利益和诉求被重视和被满足”〔35〕。应借助社会调查分析相关利益者的不同态度和意见，根据实施效果和党内反映情况来决定党内法规的去向。

参考文献：

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