政策性金融支持脱贫地区全面乡村振兴研究

周孟亮 吴鹏

〔摘要〕在过去十年，我国完成了脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，政策性金融在脱贫攻坚时期发挥了重大基础性作用，实现脱贫地区全面乡村振兴需要其持续发挥作用。我国政策性金融自身可持续性发展方面存在不足，政策性“存量”贷款大多纳入地方财政预算，地方融资平台转型缓慢，可能影响支持乡村振兴的“增量”投入，依赖政府购买服务的还款模式在乡村振兴时期存在“合规性”风险，支持乡村振兴的资金存在市场化来源和政策性运用之间的矛盾，脱贫地区产业基础薄弱也不利于政策性金融支持。促进政策性金融支持脱贫地区全面乡村振兴，要顺应国家政策变化，加强政策性金融“存量”贷款管理，在创新中强化政策性金融对乡村振兴的“增量”支持，扩展政策性金融支持乡村振兴的低成本资金来源，加强“政银”在全面乡村振兴方面的沟通合作。

〔关键词〕政策性金融，脱贫地区，乡村振兴

〔中图分類号〕F832.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）03-0106-09

党的二十大对我国全面建设社会主义现代化强国作出全面部署，提出要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展〔1〕21。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而全面推进乡村振兴又是推动高质量发展的重要内容。因此，我国在完成脱贫攻坚、全面建成小康社会以后，要坚持农业农村优先发展，要巩固拓展脱贫攻坚成果。以上目标的实现都离不开强有力的金融服务支持，特别离不开政策性金融的作用。党的二十大报告也重点提出要构建高水平社会主义市场经济体制，深化金融体制改革〔1〕22，健全农村金融服务体系〔1〕24。从20世纪90年代创设政策性金融以来，我国政策性金融发展不断成熟，为解决农业、农村领域融资问题作出重要贡献。在脱贫攻坚时期，政策性金融充分发挥“先锋”作用①，通过易地搬迁贷款改变“一方水土不能养一方人”的恶劣生存环境，通过对接基础设施和基本公共服务金融需求，夯实贫困地区经济社会发展基础，通过对特色产业发展贷款，支持带动贫困人口脱贫，为打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。目前，我国“三农”工作重心正实现历史性转移，处于脱贫攻坚与乡村振兴衔接时期，主要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，防止出现系统性返贫，全面推进乡村振兴，最终实现全体人民共同富裕的中国式现代化。全面推进乡村振兴是一个系统性工程，对金融服务的需求也是多元化的，脱贫地区基础设施建设、人居环境改善仍然需要大量、长期的资金投入，农业产业化各环节也需要相应的金融服务，这些金融不能完全由商业性金融来供给，需要政策性金融持续、有效地发挥作用。2022年7月，我国出台《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，明确提出要坚持农业农村基础设施在全面推进乡村振兴中的重要支撑作用，项目向脱贫地区倾斜，要强化信贷资金保障，提高项目融资可得性。从理论上说，无论是当前衔接时期还是以后时期，政策性金融的本质不会改变，都应该围绕实现农业农村优先发展，实现农民生活富裕发挥引导作用。值得注意的是，由于我国政策性金融体系自身发展还存在一些不足，也由于在脱贫攻坚时期的一些实践偏差，导致政策性金融在当前支持脱贫地区全面乡村振兴中还存在不少问题。结合全面乡村振兴的新时期和新任务，剖析当前存在的问题，寻求解决问题的途径和对策，可以更好地促进政策性金融支持脱贫地区全面乡村振兴，推进城乡融合，为我国经济实现质的有效提升和量的合理增长作出贡献。

一、脱贫地区实现全面乡村振兴需要政策性金融的持续支持

在脱贫攻坚时期，政策性金融主要通过易地搬迁贷款、基础设施贷款和农村产业发展贷款等〔2〕，为脱贫地区农业农村经济发展发挥基础性作用。其中，易地搬迁贷款主要用于支持安置区建设，以及搬迁后的水、电、路等配套设施完善和教育、卫生、文化等公共服务设施建设，一般由各省（区）成立省级投融资主体承接贷款，省级投融资主体统贷和市（县）项目主体分贷相结合，还款来源主要是政府服务采购资金，贷款期限达20～30年。基础设施贷款主要为大型项目提供中长期支持，用于农村水利设施、公路桥梁、人居环境改造等方面，也包括高标准农田建设、中低产田改造、农村流通体系建设、仓储设施项目贷款等，承贷主体主要是地方融资平台公司、国有企业等涉及政府信用的企业，还款来源主要是政府服务采购资金、项目运营收益、政府补贴等。另外，政策性金融还通过对龙头企业、林业资源开发与保护、旅游扶贫、光伏扶贫等方面贷款，支持特色产业发展。总体来说，政策性金融易地搬迁贷款到省，基础设施贷款到县，产业扶贫贷款到村〔3〕，与中国农业银行、农村商业银行等商业性金融的作用存在差异，它要充分体现“当先导、补短板、逆周期”的作用，平均贷款额度大，一般选择关键、核心领域进行支持，发挥“主动脉”作用，但在一些业务产品、模式方面与商业银行存在重叠之处。中国农业银行等大型商业银行对龙头企业和县域特色产业贷款也与政策性贷款存在一定竞争关系，二者在农业领域的职能定位上有一些重叠②。在脱贫攻坚与乡村振兴的衔接时期，全面推进乡村振兴更加需要政策性金融接续发挥作用。

（一）从理论来看，支持乡村振兴是政策性金融的优势和职责所在

金融是现代经济的核心，金融市场是现代市场经济资源配置的重要途径。但市场的力量不是万能的，也有自身的作用范围和边界，不能促使所有资源都达到优化状态。更重要的是，人类社会还存在政治、文化等多方面的非经济因素，“经济”标准不能成为资源配置的唯一标准。市场化条件下的金融往往具有“嫌贫爱富”的偏好，或者具有“功利性”，金融的这些特征再加上金融市场竞争的不充分性，容易导致在资源配置过程中出现“金融市场失灵” 〔4〕。政策性金融的创设是为了服务国家的特定战略，它不同于商业性金融，是同时融入政府意志和市场行为的一种特殊金融形态，资金来源和运用都具有特殊性。政策性金融具有特殊的使命，贯彻国家意志，落实国家指令，弥补经济发展中的“短板”，这也是一种社会责任。

党的二十大报告指出，在推动高质量发展中，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好地发挥政府作用。通过政策性金融持续支持全面乡村振兴，就是要发挥政府在金融支持实体经济中的作用。乡村振兴是实现我国“两个一百年”奋斗目标的必由之路，是国家整体战略的重要组成部分。乡村振兴需要大额、长期、低成本资金，而且乡村振兴的资金投入应该体现市场的逻辑，体现资金有偿性的原则，同时也应该体现社会公平和正义的原则，体现社会责任。政策性金融的特征和功能刚好能够有效契合乡村振兴的资金需求特征③，这也说明政策性金融在服务乡村振兴方面具有自身优势。另外，政策性金融与乡村振兴在理论逻辑上也存在一致性，特别是我国作为发展中国家，“三农”问题是党和政府一直高度关注的问题，具有很强的“政策性”，实现乡村振兴是当前直至2050年“三农”工作的重心，政策性金融与乡村振兴存在天然的“渊源”。政策性金融作为服务“三农”的重要金融制度安排，支持乡村振兴是职责所在。政策性金融通過发挥“杠杆效应”将有限的财政资金放大，可以缓解财政资金不足。通过改善脱贫地区的人居环境，完善基础设施，推动脱贫地区特色产业发展，可以缓解财政收入不足与短期内需要长期、低成本资金集中投入之间的矛盾，对于实现脱贫地区全面乡村振兴具有“压舱石”作用。

（二）衔接期内巩固拓展脱贫攻坚成果需要持续性政策性金融支持

由于我国各地经济基础和各方面条件不一样，全面乡村振兴的推进不能要求全国“整齐划一”，脱贫地区是我国全面乡村振兴的薄弱环节。在脱贫攻坚任务完成后的五年过渡期内，巩固拓展脱贫成果是脱贫地区的重要任务，党的二十大报告也再次强调这个问题，这也是为全面推进乡村振兴打下坚实基础。脱贫地区原来的绝对贫困人口已经脱贫，但他们的生产技能、生活条件以及各方面资源还具有很大脆弱性，因病、因灾、因产业失败等原因造成返贫的可能性较大。实现脱贫地区经济社会可持续发展，实现稳定性脱贫，依然离不开政策性金融的支持。经过几年的脱贫攻坚，脱贫地区固定资产投资和固定资本形成额有很大增长，但总体来说依然位于全国平均水平以下，基础设施欠账较多，人居环境依然还有很大改善空间，已有道路、水利、电网、物流等基础设施也需提质升档，与实现全面乡村振兴的目标要求还存在较大差距，这些都需要大量持续性资金投入。另外，虽然易地搬迁任务已经完成，但如何让搬迁人口在搬过来以后能够“稳得住、真脱贫、不返贫”，这是当前过渡期内的重要任务。易地搬迁以后还需要相关水、电、路、气、网等配套基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设，居住地的土地需要复垦及整理，这些配套项目和公共服务不可能在脱贫攻坚期内同步完成，易地搬迁的后续支持还存在大量的资金需求〔5〕266-268。政策性金融需要继续加大对搬迁安置区产业发展、配套基础设施和公共服务完善等方面的投入，这些都有利于健全公共服务体系，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。在五年衔接过渡期内，这些方面的资金需求不能完全依靠商业性金融服务来满足，离不开政策性金融持续支持。

（三）衔接期后全面乡村振兴需要持续性政策性金融支持

党的二十大提出要加快建设农业强国目标〔1〕23，乡村振兴是农业农村的全面发展，是建设农业强国的重要内容。我国全面乡村振兴要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求。从这“二十字”目标来看，产业兴旺是基础，要在促进农村产业兴旺发展的基础上搞好农村生态文明建设，农村产业发展不能以破坏生态环境为代价，要实现农村物质文明和精神文明共同进步，实现农村治理能力现代化，最终实现农民生活水平的全面提升，推动实现共同富裕和中国式现代化。政策性金融在当前和未来都肩负实现全面乡村振兴的重任，2018年中央“一号文件”就明确界定了中国农业发展银行作为政策性金融机构在乡村振兴中的功能定位，主要是为乡村振兴提供中长期信贷支持。特别是脱贫地区金融市场发育相对不够充分，金融市场作用运行机制不够畅通，资金更加短缺。政策性金融不以盈利为目的，能够有效弥补市场机制不足的缺点，更好地向农村聚集资金。为支持脱贫地区全面乡村振兴，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村，政策性金融除了要在易地搬迁、基础设施和粮食安全等方面继续发挥基础性作用以外，还要按照市场运作、保本微利和财务可持续原则，加大对农业、农村重点领域和薄弱环节的支持力度，在促进脱贫地区产业兴旺发展、生态文明和美丽乡村建设等方面发挥作用〔6〕48-52。要将支持脱贫地区建设现代化产业体系作为重点工作内容，支持龙头企业及农业生产、经营、服务一体化发展，支持农村一二三产业融合发展，支持围绕农村产业作出特色，加强对于农业产业园、科技园和创新创业园区的建设。以支持农业产业化龙头企业为主要抓手，拓展农业产业链价值链，积极支持高标准农田建设，提高脱贫地区农业综合生产能力，支持发挥龙头企业和合作社对低收入人群的带动能力。要秉承“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在促进脱贫地区生态文明和美丽乡村建设等方面持续发挥作用，聚焦脱贫地区农村环境整治、居民住房条件改善和农村公共服务设施建设等方面。把支持乡村振兴与绿色金融发展相结合，支持林业资源开发保护以及山水林田湖草系统的治理，推动生态文明建设，助力实现全面乡村振兴。

二、政策性金融支持脱贫地区全面乡村振兴存在的主要问题

政策性金融服务乡村振兴不仅是一个长期的过程，而且也是一个可持续的过程，无论是过去脱贫攻坚阶段，还是当前脱贫攻坚与乡村振兴衔接阶段，乃至今后乡村振兴目标、农业农村现代化和农业强国实现阶段，每个阶段发挥的作用都应该有机衔接，无论是政策效应、运行机制等方面都应该确保可持续性。我国政策性金融自创设以来，取得了一系列成绩和经验，但在发展过程中特别是实现机构自身可持续性发展方面还存在一些不足。在思想观念上，认为政策性金融机构是政府成立的银行，钱是政府的，为政府办事，也有政府兜底，对风险防范注重不够。与商业性金融机构相比，在风险管理理念、技术投入等方面都存在较大不足，在资金的安全性、流动性管理等方面也存在较大差距。特别是在脱贫攻坚时期，由于当时脱贫任务重、时间紧，政府主导性很强，政策性金融在服务脱贫攻坚过程中产生了一些问题。现在脱贫攻坚已经结束，但这些问题所产生的影响依然存在，应该得到充分认识和有效解决，否则，就会影响政策性金融机构自身的可持续发展，制约政策性金融继续支持脱贫地区全面乡村振兴的积极性和内在能力。

（一）政策性“存量”贷款可能影响支持乡村振兴的“增量”投入

政策性金融不等同于财政支持，既要体现国家政策意图，也要体现市场原则，要考虑机构自身的财务可持续性，讲究“有借有还”的“有偿性”基本原则。脱贫攻坚时期政策性金融投入了大量资金，体现了政策性银行的使命和担当。由于脱贫攻坚是由政府主导进行的，政策性金融的贷款投向与政府息息相关，主要以贷款在当地能产生脱贫效果作为考虑依据，并据此来确定利率优惠幅度，“政策绩效”在其中占有很大的比重，资金偿还也是由政府“隐性担保”。易地搬迁项目属于民生工程，贷款一般是发放给地方政府投资公司，政府投资公司作为政府融资部门，为政府办事，有政府兜底。对于政策性金融机构来说，这在一定程度上能够确保贷款按时回收，也是政策性金融机构为完成当时扶贫任务的“有效举措”。贷款由地方统筹安排财政预算，列入地方债务范围，由地方安排偿还本金和利息。但不容忽视的是，政策性金融贷款列入了脱贫地区地方债务，容易造成地方债务负担过重，不利于脱贫地区全面乡村振兴的实现。政策性贷款大多是10年以上的中长期贷款，很多贷款缺乏担保、抵押品等风险缓释措施。贷款风险点主要集中在贷款客户单一，作为承贷主体的地方融资平台往往负债较高。脱贫地区本身财政收入来源非常有限，一般都处于“支不抵收”状态，每年靠上级财政转移支付来运转，地方政府每月还本付息压力大。脱贫地区的企业普遍效益不太好，财政收入来源有限，财政“刚性”支出依然很大。若上级政府不能兜底，将是牵一发动全身，所有贷款将会无法偿还，以致政策性金融机构遭受损失。因此，脱贫地区政策性贷款形成地方债务“存量”能否及时偿还，不仅直接影响政策性金融机构自身的财务状况，也将影响后续“增量”投入，影响政策性金融机构乡村振兴资金投入的积极性和力度。

（二）政府购买服务的还款模式在乡村振兴时期存在“合规性”风险

政策性金融贷款应该注重“政策性”，体现政府意志，服务国家政策。长期以来，为解决地方资金困难问题，政策性金融机构发放低成本、长期的专项贷款，这些贷款一般以政府购买服务的方式作为还款来源。在全面推进乡村振兴时期，这种模式容易导致政企不分，有变相新增地方债务的嫌疑，与我国防范和化解系统性金融风险的总体政策是不相符的，存在政策风险。因为，随着国家对地方政府举债融资行为不断规范④，政府购买服务方式的融资模式在乡村振兴领域将受到限制。按照2017年6月财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）要求，地方政府不得利用或虚构政府购买服务合同变相举债，不得将金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务的范围。2018年3月，财政部再次出台《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），将管理对象直指金融企业，严格规定国有金融企业不得为地方政府提供融资，要求金融企业在防范地方金融风险中负起应有的责任，要有责任地放贷，不能“助长”地方债务扩张〔7〕410-413。在脱贫攻坚时期，国家政策对于政策性金融的易地搬迁贷款予以特别对待，留出了“窗口期”⑤。在乡村振兴时期，这种“特别优待”会改变。从政策趋势来看，严控地方举债行为管理的趋势是不会变的，对于地方预算管理会越来越严格，会进一步健全地方政府债务融资机制⑥。

由此可见，由于政策变化具有不可预见性，已经发放出去的易地搬迁、基础设施、农业综合开发等方面贷款将面临着更大的风险敞口。政策性银行对于已经发放的贷款还是存在担忧，如果出现大面积贷款无法回收的情况，必将直接影响后续支持乡村振兴的资金投入。另外，为实现全面乡村振兴，脱贫地区还需要大量基础设施和易地搬迁后续安置等方面的政策性贷款，按照国家政策要求，这些贷款将实行“公益性项目，市场化运作”，地方政府提供的还款承诺或隐性变相担保存在“合规性”风险。虽然政策性金融理应以政策性目标为首，但也要注重资金的安全性，在没有找到新的替代传统的“政府财政”的担保品之前，政策性金融机构对于乡村振兴贷款会显得谨慎，时刻担心触犯政策红线，这必将影响政策性金融支持乡村振兴的可持续性。政策性金融机构过去一直依靠政府隐性担保来发放中长期信贷，在思想观念、信贷机制等方面还没有完全适应国家关于地方债务政策的转变。政策性金融支持乡村振兴可能面临两难困境，既要加大对乡村振兴的中长期信贷支持，又要遵守国家的“合规性”政策要求，这两个方面存在一定矛盾。

（三）地方融资平台转型缓慢制约政策性金融支持乡村振兴投入

政策性金融支持乡村振兴的资金投入不直接到户，一般由地方融资平台公司作为承贷主体，地方融资平台作为我国分税制改革后出现的金融创新安排，为一些社会民生、基础设施和关乎经济转型升级发展的政府投资项目快速筹集资金，为地方经济发展特别是城镇化发展发挥了重要作用。但值得注意的是，在地方政绩驱动下，地方融资平台的“政企不分”也使地方债务问题越来越严重。据统计，2013年末中央政府摸底地方债务，当时地方债务总额为17.9万亿元，2018年末地方政府债务额为18.4万亿元，截至2020年10月末，全国地方债务余额为25.8万亿元。地方债务中有很大部分是通过对地方融资平台的担保和承诺造成的，使地方政府产生了大量隐性债务。2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），这是我国规范地方政府举债行为的开端，至此以后，我国对于地方政府债务的管控越来越严厉。

在当前全面推进乡村振兴时期，对于地方融资平台承接政策性贷款的融资行为的管控越来越规范，要求地方融资平台剥离政府融资职能，实施市场化转型。我国政策性金融自身关于易地扶贫搬迁贷款的管理办法也对此作出相关规定，要求承接贷款的地方融资平台通过市场化改制，不再承担政府融资职能。但地方融资平台转型是一项复杂工程，需要改变原有商业模式，重构新的职能定位和盈利模式，成为真正自负盈亏的市场主体。在实践中真正实施市场化改制、规范发展的地方融资平台不多，特别是对于脱贫地区来说，地方债务原本就很重，刚刚摆脱贫困状态，地方融资平台在盈利能力方面不足以实现自负盈亏。与此同时，实现全面乡村振兴又需要大量资金投入，地方政府支出压力很大。平台公司与地方政府的关系在法理上难以理清，一些地方迫于国家政策压力，或者为了融资需要，走个形式或者发个声明表示不再承担政府融资职能，平台转型也是“有名无实”，没有多大实质性变化。由此可见，对于国家规范地方政府举债，要求地方融资平台转型的政策要求，政策性金融机构与地方政府之间有不同反应，政策性金融机构希望融资平台能真正实现市场化转型，但地方政府无论从能力还是法理上往往做不到。因此，政策性金融支持全面乡村振兴中面临着一个矛盾问题，一方面地方融资平台市场化转型难度很大，进展缓慢，另一方面各地全面推进乡村振兴急需资金，在国家严控地方政府债务、防范系统性金融风险的政策环境下，政策性金融對于支持全面乡村振兴的新增贷款存在顾虑。

（四）支持乡村振兴的资金市场化来源与政策性运用之间的矛盾不断加大

在乡村振兴实施过程中，脱贫地区的农业综合开发、农村基础设施建设、美丽乡村建设等方面都需要稳定持续而且大额的资金支持，对金融机构来说，政策性金融贷款由于其“政策”导向，贷款利率一般相比较同期市场利率要低，资金投入具有低回报性，而且贷款期限很长。如何筹集大额、长期可用的资金，同时控制融资成本，成为政策性金融支持全面乡村振兴的重要前提，但支持乡村振兴的资金市场化来源与政策性运用之间存在矛盾。

我国政策性贷款资金来源有金融债券筹集资金、存款资金、中央银行再贷款和资本金，其中主要来源于银行间债券市场融资。从融资总量上看，在当前银行间债券市场上发债主体大幅度增加的情况下，金融债券能否顺利发行及流通，受到宏观调控及货币政策的制约。在当前金融“去杠杆”的大背景下，金融监管部门通过宏观审慎监管控制金融企业负债增长。为了满足乡村振兴的巨大刚性资金需求，政策性金融机构能否在市场上筹集到如此巨大规模的资金本身就是一种挑战。从融资结构上看，政策性金融的市场化筹资与乡村振兴中长期信贷投放体量大、回报低的属性不匹配，面临资金运营的“融短贷长”矛盾，可能导致中长期信贷资金供给不稳定，加大流动性风险与期限错配风险，进而影响支持乡村振兴业务的可持续性。从融资成本上看，政策性银行吸收存款的手段不多，存款和中央银行再贷款等低成本资金所占的比例只有三分之一左右，为满足乡村振兴长期而且“刚性”的资金需求，必须发行十年以上期限的长期债券，融资成本也要比短期融资成本更高。债券发行市场各发行主体之间的竞争也会使债券发行成本显著增加。在融资成本增加的同时，政策性金融贷款一般执行人民银行基准利率政策，利差持续减少，融资成本与贷款收益之间的“错位”很明显。这些都导致政策性金融支持乡村振兴的资金在市场化来源和政策性运用之间存在矛盾，而且这种矛盾导致的压力不断加大。

（五）政策性金融支持全面乡村振兴中存在一些薄弱环节

在乡村振兴时期，政策性金融除了继续对脱贫地区易地搬迁、基础设施等领域进行支持以外，脱贫地区农业综合开发、农村产业发展和生态文明建设等方面也是政策性金融的主要作用领域。农村产业发展是实现全面乡村振兴目标的基础和前提，产业兴旺是首要目标，它是其他目标实现的基础和保障，是建设现代化产业体系的重要内容，只有做大、做强、做优乡村产业，才能为全面乡村振兴提供不竭动力。在乡村振兴实施过程中，基于政策性金融的比较优势，政策性金融机构仍然要将支持脱贫地区建设现代化产业体系作为重点工作内容，支持龙头企业及农业生产、经营、服务一体化发展，促进乡村一二三产业融合发展。从当前情况来看，还存在一些薄弱环节需要进一步解决：一是脱贫地区产业基础薄弱不利于政策性金融支持。虽然已经脱贫摘帽，产业发展基础条件有较大改观，但产业发展风险高、企业成长能力弱、产业同质化等问题依然存在。大多数脱贫地区仍然以传统农业为主，缺乏竞争优势，农业产业化水平落后。一些地方对农业产业发展缺乏整体规划，有关部门对农村基础设施建设和农业产业发展融资积极性不高，按照国家规划、土地、环保等相关规定进行规划、立项且符合信贷支持条件的项目较少，产业可持续性前景不明朗，运营主体专业能力不强，技术能力、营销能力、财务能力等均难以达到政策性项目贷款审批标准。政策性金融机构贷款时面临尴尬处境，一方面要完成支持乡村振兴的“政策性”任务，而另一方面真正符合贷款条件的项目又不多，往往导致贷款发放不足。二是政策性金融机构在一些地方的影响力不足。我国农村政策性金融机构主要是中国农业发展银行，其在省级层面的影响力很大，但在市、县一级的影响力不够，而农村产业发展主要在市、县层面，县域发展是推进全面乡村振兴的“新支点”⑦。政策性金融机构虽然每年对地方贷款投放规模较大，但业务范围较窄，导致在地方的影响力不足。政策性金融服务网点较少，农村覆盖面和覆盖密度较低，商业性投放相对较少，没有个人信贷业务，在农村基层知名度和影响力较小。在一些县域甚至没有政策性金融的分支机构，一些地方政府对政策性金融机构的认可度也不高，影响彼此之间的合作、沟通。三是一些地方的政策性金融政策不够灵活。政策性金融机构贷款流程繁琐，对农村产业发展项目评级、授信、用信以及支付等流程环节比较多。贷款审批权集中在总行或者省级分行，基层分支行自主权较小，需要经过层层报批，办贷程序复杂，运行效率较低，服务成本较高。信贷政策和信贷产品相对比较集中统一，各分行政策执行和产品创新缺乏灵活性。

三、促进政策性金融支持脱贫地区全面乡村振兴的政策建议

乡村振兴是“三农”工作重心，脱贫地区仍然存在大量资金需求，政策性金融需要持续发挥作用，但脱贫地区产业基础依然薄弱，国家对于地方债务管控日益严格，政策性金融自身发展也需要不断完善。在此背景下，要按照党的二十大提出的重要思想指引，深化金融体制改革，健全农村金融服务，着重支持乡村振兴产业体系建设、基础设施提质升级以及公共服务可及性和均衡性建设，使政策性金融支持乡村振兴实现由追求规模、速度的外延式增長向追求质量、效益的內涵式增长转变。在总体思路上，要以“政策”为基础、以“合规”为底线、以“创新”为动力、加强“政银”合作，促进脱贫地区实现全面乡村振兴，助力我国农业强国目标的加快建设。

（一）顺应国家政策变化，加强政策性金融“存量”贷款管理

政策性金融要注重“政策性”任务，也要体现“市场性”原则。在脱贫攻坚和其后的乡村振兴时期，政策性金融机构已经为脱贫地区发放了大量贷款，政策性金融机构和地方政府应该加强合作，共同努力，加强对存量贷款的管理，不能只重视贷前发放而轻视贷后管理。因为，政策性金融支持乡村振兴是一个长时期的过程，存量贷款能否及时回收，关系到后续支持全面乡村振兴的积极性和效果。随着国家对于地方债务风险防控的日益重视，严格地方融资举债行为，“公益性项目，市场化运作”已成为必然趋势，政策性金融服务再执行过去简单的政府购买服务模式将不太现实。对于已经发放出去的贷款，政策性金融机构要与地方政府协调做好贷款整改，确保及时回收，做到不影响后续支持乡村振兴的资金投入。乡村振兴与脱贫攻坚是一个相互衔接的过程，对于由于各种原因与国家债务管理政策存在违背的贷款，应该努力采取地方债务置换等方式在政策范围内尽可能减少损失，对于支持乡村振兴的资金投入，不能采取简单抽贷、停贷的办法来应对政策变动。一方面要防止地方债务资金链条断裂，出现新的风险敞口，另一方面也要避免出现债务悬空影响机构自身财务可持续性，制约脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。随着国家关于地方政府债务管理相关政策的调整，对于采取政府购买服务模式的项目进行了清理排查，存在的一些违规问题进行了整改，这已经对政策性金融业务开展造成了一些影响。对于脱贫地区的易地搬迁项目等“绿灯”政策领域，虽然有政策性现金流为保证，政策性金融机构也要有前瞻意识和行动，抓紧政策“窗口期”积极推进业务创新，提防出现新的政策风险，要按照政策要求打造自有经营性现金流，确保合规性和完备性的承贷主体和项目，项目评估要从简单的捆绑财政现金流向多元化的、科学的现金流转变。

（二）在创新中强化政策性金融对乡村振兴的“增量”支持

政策性金融机构坚持政策性金融的基本方向，全力支持乡村振兴中实体经济的发展，在执行政府意志的同时，及时跟进研究国家政策变动，加强对国家整体经济形势和发展趋势的研判，特别是在政策的前瞻性方面多下功夫，在政策变化时争取主动。要加强自我学习，更新落后思想观念，不打“擦边球”，更不能躺在政策上“不思进取”，避免新的政策出台后造成业务发展无所适从甚至被动停滞的局面。在全面乡村振兴时期，脱贫地区依然需要大量易地搬迁后续贷款、基础设施和产业发展贷款，政策性金融要抓住重点、体现优势，对于原来基礎设施、产业基础薄弱的脱贫地区要重点发挥作用，除了对已经发放的贷款加强管理，确保回收以外，对于增量贷款资金要注重合规性管理，进一步规范贷款发放，将贷款使用限定在特定区域，指向特定群体。对于产业开发项目，每个项目应结合乡村振兴目标制定具体方案。要防范政策风险，特别关注第一还款来源是否可靠，第二还款来源是否落实，充分考虑当地信用环境、财政承受能力与项目实际需要。在贷前要核实风险借款人是否具备相应项目资质以及项目组织实施、建设资金管理等能力，严格落实贷前条件，按项目建设进度发放贷款，严防资金被挤占挪用，做到投放、使用精准，从而防范承贷主体风险。在全面支持乡村振兴过程中，对于新增贷款，要努力实现原有政府购买服务信贷模式的转型升级，由信贷的高速度增长向高质量发展转变。要积极顺应国家政策转变，改变长期以来依赖政府信用，主要面向政府背景的项目和主体发放贷款的思维模式，在发展手段上改变依赖财政资金的贷款模式，注重项目现金流和企业综合收益。要加强市场化主动变革创新意识，在风险可控前提下对一些实现了角色转换、资产优质的政府融资平台进行支持，积极扶持政府投融资公司向经营实体转变，避免出现政府背景平台“不能贷”、市场化公司类平台“不敢贷”的尴尬局面。

（三）扩展政策性金融支持乡村振兴的低成本资金来源

为确保稳定的资金来源，国家政策要给予政策性金融机构资金来源方面更大的支持。通过留存收益、政府直接注资等方式补充政策性银行的资本金。还要根据国务院金融稳定发展委员会对于政策性金融机构“强化资本约束，加强风险管理，健全激励机制”的改革要求，支持政策性金融机构通过市场化方式进行一级资本补充，通过银行间债券市场发行政策性银行永续债。支持把金融债券发行作为筹集资金的主渠道，特别要发行十年以上期限的长期债券，尽可能降低政策性金融机构的融资成本。中央银行应该为政策性金融支持乡村振兴做好资金保障，用好央行再贷款、抵押补充贷款（PSL）以及央行专项债券等工具，对政策性金融机构予以更大的资金倾斜。各级政府要扩大在政策性金融机构的财政性存款，完善对于政策性金融支持乡村振兴的专项补贴机制，除了对于政策性贷款业务实施补贴以外，还要从资金源头入手，对于乡村振兴债券发行成本进行补贴，多角度保证政策性金融机构财务可持续。

政策性银行自身要统筹好资产引领负债和负债约束资产的关系，系统性谋划负债与资产的联动关系，实现“安全性、流动性、效益性”的统筹平衡，降低流动性风险与期限错配风险，确保支持乡村振兴业务的可持续性。要大力加强通过银行间债券市场筹集资金的能力，统筹做好债券发行安排，灵活调整发债策略，降低发债成本，创新发债品种，加强内部管理，调动分支行营销同业客户认购政策性金融债券的积极性，努力拓展投资者群体，巩固扩大政策性金融债券的社会影响力〔8〕。要以客户为中心，丰富产品种类，提高客户的忠诚度，提高对存款付息率的容忍度，尽可能多地组织稳定的低成本存款。也要发挥内部资金转移定价的指挥棒作用，精准测算资产业务保本价格和让利空间。要逐渐完善贷款定价机制，不能完全不考虑资金成本和收益，即使不考虑管理费用成本，也至少应该将资金成本、税率和贷款拨备等因素考虑进入贷款最低利率，力保金融机构的财务可持续。

（四）加强“政银”在全面乡村振兴方面的沟通合作

政策性金融是国家财政职能的延伸，需要有效处理政府与市场的关系，在政策性金融服务乡村振兴过程中，要加强政府与政策性金融机构的沟通、合作，构建合规化、市场化的新型“政银”关系，更好地发挥政府作用。总体来说，政策性金融应该做到“依靠但不依赖”政府，要按照政策来办事，但不能完全依赖政府。

政府应该是以组织方、增信方而不是作为担保或者直接还款方参与金融服务，要在构建地方良好金融生态、整合财政补贴和共建担保机制等方面发挥作用。政府要积极推动地方融资平台转型升级，提升项目承贷主体的偿债能力，增强机构支持乡村振兴的积极性，不能以“政策性任务”为借口把风险全部甩给政策性金融机构。要统筹可支配的财力，努力开辟还贷来源，把城乡建设用地增减挂钩政策用好，把增减挂钩节余指标交易形成的收益优先支持政策性贷款偿还。对于有政府确定的稳定还款来源或者各类财政补贴、补助的产业、基础设施项目，可以创新性运用“过桥贷款”模式来扩大还贷资金来源，还可以进一步统筹涉农资金整合作为还款来源。

由于政策性贷款期限很长甚至可达30年，政策风险很大，政策性金融机构也要密切关注政策连续性，特别是在政府换届前后做好衔接工作，防范各种潜在风险，确保政策性金融健康发展。要加强与政府沟通交流，了解政府特别是发改、交通等部门即将实施的符合支持政策的项目，并积极争取。要创新性加强县域的政策性金融分支机构建设，对于暂时没有分支机构的县域，可以与政府合作，在农业农村、发改、交通等部门设立“政策性金融专员”，加强在项目规划、资金需求等方面的合作沟通。政策性金融机构要凭借辐射到县级的营业网点及服务优势，积极支持地方经济发展，可以适当购买政府债券，扩大机构在地方的影响力，维护与政府的良好合作关系。

政府与政策性金融机构要努力合作，强化政策性金融资金与财政资金协调配合，加强银行、政府、担保三方合作，积极探索担保模式创新，建立“农业担保+”或者“风险补偿资金+”的增信机制，共建风险补偿基金撬动政策性资金投入〔9〕187-191。也要扩展风险补偿基金的多元化来源渠道，可以包括政府专项财政资金、涉农整合资金或者财政转移支付等。除了政府出资以外，可以由企业缴纳风险补偿金来充实风险补偿基金，做到政策性贷款“贷得出、收得回”。为实现乡村产业振兴，政策性金融机构是金融供给主体，农村产业是需求主体，不能让政策性金融机构和农村产业两类主体陷入“相互指责”的互不信任状态，政府要充分发挥外部支持和引导作用，优化金融生态环境，强化农村产业发展基础条件，构建政策性金融和农村产业主体相辅相成的良性循环体系，创新政策性金融支持农村产业发展新模式。

注释：

①从理论上说，政策性金融包括政策性贷款、政策性担保、政策性利息补贴以及政策性保险等方面，这些内容在我国都有广泛运用，但这些范围涉及太广，本文所指政策性金融仅限于政策性银行贷款。

②例如，为鼓励发展生猪养殖，2020年中国人民银行分别给中国农业发展银行和中国农业银行100亿再贷款额度，专项支持生猪养殖企业。可以看出，政策性性金融与商业性金融特别是大型商业性金融服务存在一些共性之处，为更好的发挥各自职能和优势，共同服务乡村振兴，这也需要明确政策性金融与商业性金融的界限，避免相互重叠和相互排挤。

③从国际经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，政策性金融都是经济社会发展不可或缺的重要金融形态，特别是不发达地区的金融活动不能完全依靠商业性原则来进行，政策性金融应该发挥重要作用。

④在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记指出各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方债务增量，终身问责，倒查责任，充分显示中央对规范地方政府融资行为的决心与力度。

⑤2017年“87号文件”规定易地扶贫搬迁按照国家相关规定执行，“23号文件”一方面提出要确保合规性和完备性的承贷主体，打造自有经营性现金流，以此作为债务偿还保证，但也允许把财政补贴作为自有现金流的内容，这对当时贫困地区来说是很有利的。特别是对于深度贫困地区来说，获得的各种财政补贴资金更多，说明当时的政策文件实际上为脱贫攻坚开了“绿灯”。

⑥党的十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险，精准脱贫和污染防治的“三大攻坚战”，习近平总书记强调指出：防范化解金融风险事关国家安全，要尽快降低地方政府债务杠杆率，要强化各地方政府对于属地风险处置的责任。

⑦2022年中央“一号文件”中有14次出现“县域”的相关表述，提出要大力发展县域经济，明确将“县域发展”纳入乡村振兴范畴。2022年5月，中共中央和国务院印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要推动县域经济高质量发展，为全面乡村振兴提供有力支撑。

参考文献：

〔1〕本书编写组.党的二十大报告学习辅导百问〔M〕.北京：党建读物出版社、学习出版社，2022.

〔2〕钱文挥.聚合資源 聚焦重点 聚力帮扶 构建农业政策性金融扶贫新格局〔J〕.中国金融家，2019（08）：41-43.

〔3〕周孟亮.脱贫攻坚、乡村振兴与金融扶贫供给侧改革〔J〕.西南民族大学学报（人文社科版），2020（01）： 115-123.

〔4〕周孟亮.普惠金融与精准扶贫协调的路径创新研究〔J〕.南京农业大学学报（社会科学版），2018（02）： 149-156+162.

〔5〕国务院扶贫开发领导小组办公室开发指导司.金融助力脱贫攻坚实践成果〔M〕.北京：中国金融出版社，2020.

〔6〕潘功胜.金融精准扶贫：政策、实践和经验〔M〕.北京：中国金融出版社，2019.

〔7〕中国农业发展银行.农业政策性金融理论与实践（2019）〔M〕.北京：中国金融出版社，2019.

〔8〕张晓军.浅谈农发行筹资业务高质量发展〔J〕.农业发展与金融，2021（06）：53-55.

〔9〕张承惠，潘光伟，朱进元.中国农村金融发展报告（2019-2020）〔M〕.北京：中国发展出版社，2021.

责任编辑 于晓媛