20世纪初英国人民预算案与关税改革之争探源

白景旭

［摘 要］1909年，时任英国财政大臣的劳合·乔治提交了一份被称为“人民预算”的财政提案，成为英国上下院权力斗争的导火索。自由党政府以此为契机确立了下院高于上院的新型两院制结构，是英国政治制度发展史上的里程碑。人民预算案背后是英国自19世纪70年代以来的关税改革斗争，以自由党为代表的自由贸易派为了维护英国长期以来的自由贸易传统，利用人民预算案打击以保守党为中心的关税改革派，人民预算由此和关税改革构成因果联系。本文围绕人民预算案展开分析，简要论述英国20世纪关于改革的历程。

［关键词］人民预算；财政权；关税改革；自由贸易

［中图分类号］F1文献标志码：A

1909年4月29日，时任英国财政大臣的劳合·乔治向下院提交了一份新的财政预算案，要求大幅提高土地税和收入累加税，将矛头直指富人群体。劳合·乔治声称这是一份“战时预算”，因为“它是为了筹集资金与贫困和肮脏进行无情的斗争”［1］，时任内阁商务大臣的丘吉尔认为这份预算案是“为数百万被遗忘者所奋斗的事业”，它在后世则以“人民预算”（Peoples Budget）著称。

关于人民预算案，学界多将其视作英国上院改革的先声，因为该预算案引发了英国自光荣革命以来最严重的宪政危机，并最终催生《1911年议会法》，奠定了英国上院低于下院的新型两院制模式。此外，也有部分学者认为自由党利用该预算案迫使上院陷入两难处境，是其打击保守党的“阴谋”。笔者认为，只有将人民预算案置入当时的社会环境下，才能对其做出准确的历史定位。以自由党为代表的自由贸易派正是在关税改革运动的大背景下才推动了人民预算案的出台，并以此来打击以保守党为中心的关税改革派，因此人民预算案实际上是英国自19世纪70年代以来关税改革斗争的延续。

1 劳合·乔治的人民预算提案

1909年4月29日，劳合·乔治正式向议会递交一份新的预算案，要求内阁关注来自养老金和海军建设的财政压力，并主张以开征新税的方式来解决这一问题。该预算案涉及多项内容，如对年收入超过5 000英镑者超过3 000英镑的部分征收附加税、对超过5 000英镑的遗产加征遗产税、开征汽车税和汽油税等。这其中在土地税方面的影响最大，要求对因附近的工业或其他发展而增值的土地征收“不劳而获的增值税”，对未使用的土地和矿产开采权征税，以及对租赁期满并归还地主的土地征收归佃税，等等。

这份预算案在议会掀起了轩然大波，成为两党辩论的焦点所在。政治家奥斯汀·张伯伦认为：“财政大臣在其预算案中对相同的一部分人以不同的方式一次又一次地征收不同的税种，而这些人相对来说数量非常之少，而将大部分税收负担强加给极少数人是危险的。［2］”保守党下院领袖亚瑟·贝尔福对此持同样观点，他认为该预算案是在劫富济贫，下院的保守党议员迅速组成一个新的委员会以示反对，并呼吁来自上院的支持。在自由党支持者看来，人民预算将使英国国库每年增加1 360万镑的财政收入，全部税收达16 250万镑，这对饱受财政危机困扰的自由党政府而言意义重大。实际上，后来的工党政府正是以人民预算案为税收模板才在二战后建立起了真正意义上的近代福利国家。

通过世袭所垄断的大量土地是传统的贵族地主特权，劳合·乔治向民众宣称“富人不愿意为无畏级战列舰和养老金付款”［3］，这必然会激起盘踞在上院的贵族地主的反对，这就将英国上下两院拖入了无可调解的深渊中，无论结果如何，都会深远地影响未来英国的政治格局。保守党和自由党对预算案的态度截然不同，加上两党又分别主导着上院和下院，预示了接下来双方将就该预算案的出台进行激烈斗争。

2 上院的否决与财政权之争

1909年11月，下院以379票赞成、149票反对通过了人民预算案，但其当月末即在上院以350票对75票遭到否决，正式拉开了上下议院斗争的序幕。

按照英国政治运行的惯例，上院虽然有权否决财政法案，但在长达两个世纪的时间中都没有真正行使过否决权，下院在事实上取得了财政法案的优先权，上院的否认举动破坏了数个世纪以来的共识。下院和新闻界一致认为上院的行为“违宪”，首相阿斯奎斯对选民指出“上院对财政预算的首次干预抱有险恶目的，是违宪的……这必将破坏国家的财政制度”。在该理由的支持下，下院以349票对134票的绝对多数通过了阿斯奎斯的议案，认为上院拒绝通过人民预算案的行为侵犯了下院的权利，违反了英国宪法［4］。议会随即于1910年1月解散并进行大选。尽管自由党在新的议会选举中席位有所减少，但在40名工党席位和82名爱尔兰席位的支持下依旧以多数席位再度执政。1910年4月29日，人民预算案在两院长达一年的宪政斗争与激烈辩论中成为法律。

虽然人民预算案得以通过，但上院的反对成为自由党发难的重要机会，丘吉尔早在1909年9月的演讲中就指出：“如果上院输了，我们一定会将他们的否决权撕得粉碎。”首相阿斯奎斯很快提出一系列旨在限制上院权利的决议案：首先，慎重地给财政案下定义，宜以法律规定来使贵族院不能否决或修正财政案；其次，如有任何议案经下议院连续三次通过，但二三次为上议院所拒绝，那么该议案如果自提出时已经超过两年，在由國王陛下批准后将立即成为正式法律；最后，将议会的任期限制为五年。

最终自由党在政治角力中胜出，阿斯奎斯的一系列主张以《1911年议会法》的形式表现出来。在《1911年议会法》的制约下，上院对财政法案只有一个月的讨论时间，且无论结果如何，该议案都将成为法律。对其他议案而言，上院最多将其搁置两年，无法加以否决。至此，《1911年议会法》用正式的成文法确定了议会两院的关系，上院永久性地失去了在财政立法上的权威，不再成为牵制下院的有效政治力量，从而确立了下院高于上院的新型两院制结构，成为英国政治制度发展史上的里程碑。

3 财政提案背后的关税改革运动

从表面上看，劳合·乔治以财政危机为导火索制定了人民预算案，并以此作为打击上院的武器，重启了英国停滞已久的议会改革进程，但实际上人民预算案背后是关税改革斗争的延续［5］。

英国自19世纪70年代以来就面临着来自美国、德国等后起资本主义国家的挑战，呈现出相对衰落的态势。经济上的新变化引发部分英国人的担忧，这种担忧逐渐聚焦于长期主导本国经济发展的自由贸易政策上。在他们看来，自由贸易政策既无力帮助本国商品进一步打开世界市场，也无法为国内市场提供必要保护。1972年爆发的第一次世界石油危机进一步加剧了对自由贸易政策的质疑，当各国纷纷采取关税保护政策应对危机时，只有英国还在继续坚持自由贸易政策。历史学家克拉潘指出，“普通人不禁要提出这样一个问题——对于关闭着自己市场的那些国家保持市场开放难道‘公平吗？”作为对这个问题的回应，英国国内重新掀起了贸易保护主义的呼声，关税改革运动就是这一变化的直观体现［6］。

1903年5月，约瑟夫·张伯伦在伯明翰市政大厅发表演说，认为“保护主义将是未来国际贸易的主流”，主张“英国应当构建一个类似美国的生产一切又排斥一切的自给自足的大帝国”，正式拉开了关税改革运动的帷幕。在张伯伦的影响下，倡导贸易保护主义的经济学家撰写了一批颇有影响力的著作和文章，形成一套足以同自由贸易理论分庭抗礼的贸易保护主义理论，并据此成立了传播该理论的关税改革同盟。至此，张伯伦发起的关税改革运动掀起了全国范围内的大讨论，成为当时英国各界最具影响力的话题。

保守党内阁就关税改革问题爆发了激烈辩论，以张伯伦为首的贸易保护者强烈要求进行关税改革，而丘吉尔、迪尔克等自由贸易者则坚决反对任何形式的保护制度，内阁在事实上陷入了分裂状态。更为糟糕的是首相贝尔福的态度，他坚决反对食品税，但又提出报复性关税计划试图弥合党内纷争，这种“和稀泥”的态度非但没有调和双方的分歧，反而使情况进一步恶化。1903—1906年的英国经济逐渐从布尔战争后的萧条中恢复过来，经济形势的好转一方面使饱受外国竞争的商人和工业家压力大减，另一方面也使工人对“关税改革能增加就业机会”的论点失去了兴趣，关税改革的必要性和紧迫性大为减弱。在这种情况下，商人和工业家转而支持维护自由贸易传统的自由党，而工人则更倾向于支持代表自身阶级的工党。自身处于分裂状态，又失去了商人、工业家以及工人支持的保守党在1906年的大选中惨败，重新成为在野党。

形式的急剧变化迫使张伯伦作出应对，他意识到当前在英国实行关税改革几乎是不可能成功的事，为避免整个改革计划破产，他力图使关税改革成为保守党的主要政策目标。大选一结束，张伯伦就着手与贝尔福进行谈判，但双方的谈判迟迟没有结果。虽然谈判暂时陷入了僵局，但形式对张伯伦更为有利。虽然在1906年大选中张伯伦和贝尔福的支持者均有所减少，但张伯伦保有106席，贝尔福仅剩36席，大部分保守党议员明显更倾向于支持关税改革，如果贝尔福拒绝妥协，保守党与自由党统一派之间的联盟极有可能再度破裂。经过一番权衡利弊，贝尔福最终还是决定接受张伯伦的建议，他在随后写给张伯伦的信中表明了自身的态度，愿意将关税改革政策作为党“首要的建设性的任务”。在张伯伦及其支持者的努力下，关税改革政策成了保守党的主要政治目标。虽然党内重新统一，但1906年大选的惨败却导致关税改革无法成为国家的主要政策，所以保守党只得盘踞在上院为实现关税改革而努力。

4 关税改革和自由贸易之争

英国自由党在19世纪末20世纪初深受新自由主义的影响，新一代领导人认为贫困等社会问题并不能完全归咎于个人因素，国家应当建立起一套有效的社会保障体系［7］。1906年大选获胜后，自由党政府陆续出台了《劳资争议法案》《养老金条例》《国民保险法》等一系列法令，这些社会福利计划需要耗费巨额财政开支来维持。此外，为了应对德国海上扩张的威胁，自由党政府还批准了一项海军发展计划，需要用大批钱款来建造新的无畏舰以加强海军力量。在社会开支和军事开支的双重压力下，自由党政府不仅将在短期迅速耗尽以往的财政盈余，还要承受一笔高达1600万镑的赤字。财政赤字引发自由党及其支持者的普遍担忧，如果要保持自由贸易，政府就需要证明现代国家的财政负担可以在不诉诸关税改革的情况下承受，这关乎自由贸易的未来。

1908年，英国的经济状况再度低迷，失业率居高不下，曾经承诺增加就业岗位和政府财政收入的关税改革重新回到了大众的视野。在这种情况下，次年的预算案显得异常重要，工会自由贸易俱乐部主席克罗默勋爵认为“如果政府下一份预算案没有改善将会进一步损害自由贸易事业……大量摇摆不定的人会转向关税改革……整个自由贸易事业将受到沉重打击”［8］，该观点得到许多自由党人的认同。

劳合·乔治对此有着非常清楚的认知，即政府只能通过开源的办法获得收入，因为节流势必要取消养老金制度和新的海军发展计划，这必然会遭到广大劳工阶级和帝国主义者的不满，而以开源的方式获得收入则无论如何都不能在關税上进行改革，因为自由党的根基在于“自由贸易”，关税改革会威胁到自由贸易的发展。因此，劳合·乔治将开源的矛头指向土地税和财产税，借机将广大民众捆绑在自由贸易的“战车”上，从而一举击溃关税改革派。从结果上看，劳合·乔治成功实现了既定目标，关税改革在英国始终未能进行下去，一直持续到20世纪30年代帝国特惠制的出台。

5 结语

保守党内部关税改革力量的整合和自由党政府的财政危机两相结合，为人民预算案的出台埋下了伏笔。盘踞在上院的保守党以关税改革为目标进行政治活动，而刚刚上台的自由党政府无论如何也不能放弃关乎本党存亡的自由贸易政策，在财政压力的催动下，关税改革之争在形式上演变为上下议院的财政权之争。

虽然人民预算案重塑了英国上下议院的关系，为未来福利国家的建设提供了财政基础，但我们也要注意到该预算案所造成的负面影响。正是由于人民预算案对关税保护主义的打击，才导致英国未能顺利完成关税改革，直到20世纪30年代，英国才最终实现了帝国特惠制，这恰恰证明了张伯伦等人关税改革的前瞻性，而在这段空白期间，英国不可挽回地走向了衰落。

参考文献

［1］L GEORGE. Better Times［M］. Hodder & Stoughton，1910.

［2］M BRUCE. The Coming of the Welfare State［M］. Batsford，1966.

［3］B K MURRAY. The Politics of the ‘Peoples Budget［J］. The Historical Journal，1973，16（3）.

［4］阎照祥. 英国政治制度史［M］. 北京：人民出版社，1999.

［5］克拉潘. 现代英国经济史：中卷：自由贸易和钢1850—1886年［M］. 姚曾廙，译，北京：商务印书馆，2014.

［6］郭伟锋、杨和平. 英国政府的“人民预算”探源［J］. 武夷学院学报，2008，27（1）：79-81.

［7］魏运高丽. 1911年英国上议院改革的背景及原因（1906—1911）［J］. 英国研究，2020（3）：103-124.

［8］孙莹. 英国1903—1906关税改革运动的失败探析［J］. 历史教学（下半月刊），2020（24）：44-50.