在公共风险视角下深入构建财政应急管理机制

刘尚希 赵劲松

作者简介：刘尚希（1964—），男，湖南桃江人，中国财政科学研究院研究员，博士生导师，研究方向为财政理论与政策、公共风险及其治理；赵劲松（1989—），男，贵州仁怀人，中国财政科学研究院2018级博士研究生，研究方向为财政理论与政策。

摘要：公共风险是人类面临的共同难题，需要提供公共产品来防范和化解，而应急管理则是其中的一个现实手段。财政为应对各类突发公共事件提供财力保障，因而财政应急管理机制当然是国家应急管理机制的重要组成部分。当前，我国财政应急管理机制还存在法律保障机制不健全、资金管理机制不完善、政策运行机制不顺畅、事权划分机制不明晰、监督评价机制不成熟等问题。基于此，在公共风险视角下深入构建财政应急管理机制，须将公共风险作为一条主线来贯穿，并在此基础上深入推进财政应急管理法律保障机制建设，优化财政应急管理资金管理机制，完善财政应急管理政策运行机制，加强财政应急管理事权划分机制，强化财政应急管理监督评价机制。

关键词：公共风险；应急管理；财政应急管理机制

文章编号：2095-5960（2023）03-0001-06；中图分类号：D630.8；文献标识码：A

现代社会主要矛盾不断变化，社会背景深刻变革，经济制度不断变迁，伴随着各种风险交织，而不确定性贯穿始终［1］，其中公共风险更是人类面临的共同难题。如果历史环境和约束条件发生脉冲式变化，公共风险就会爆发公共危机，危及人类社会。因此，需要不断提供公共产品来防范和化解公共风险，而应急管理致力于防范和化解公共风险，是公共风险管理的一个现实手段。财政为公共危机应急管理提供财力保障，财政应急管理机制理所当然是国家应急管理机制的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化的功能发挥十分重要。［2］

一、一个逻辑关系：从公共风险到应急管理

不确定性是公共风险理论的逻辑起点，是经济社会系统或行为个体在认知和行动前不能准确预知其行为和结果及其影响所呈现的属性。在宏观层面，不确定性既是保证经济社会系统稳态运行的平滑因素，也是推动经济社会系统发展的内在原动力；在微观层面，不确定性既保证了行为个体呈现差异化，也通过相互之间的联系聚合了行为个体的共性特点。由于不确定性是综合时空维度下经济、社会等各个层面的共性，因此在不确定性视角下任何信息的结果指向必然不是唯一的，这就孕育了正向的利得或负向的损失，相应产生风险。

由不确定性而产生的风险包括个体风险和公共风险。个体风险是由私人部门引致并最终由私人部门自行承担的风险（即风险自担）；公共风险则是由私人部门引致而造成风险超出自身承担范围（即风险溢出），或由经济社会引发而最终由公共部门来承担的风险。需要注意的是，私人部门总会想方设法将个体风险转嫁给公共部门，这就造成个体风险与公共风险混同，进而产生“搭便车”现象。在此情况下，若应对该部分风险的责任未超出公共部门的责任承载能力，则公共部门承担了多于预期的责任，会影响到公共部门未来应对风险的行为决策，造成未来公共风险增量；若应对该部分风险的责任超出公共部门的责任承载能力，则“搭便车”行为就会即时造成公共风险增量，甚至引致公共危机。因此，与应对个体风险相比，应对公共风险是一个十分复杂的系统性工程。这就需要我们运用风险思维的认知来指导具体行动，生产各种公共产品。

从公共风险的角度定义公共产品，那么公共产品则是以风险理性的思维在不确定性中追求确定性，防范和化解公共风险的现实映射。在公共风险视角下，公共产品的实质是化解公共风险的个体和集体行为规则。［3］在化解公共风险的过程中，公共产品通过公共选择的行为，最终外化为各种科技、制度、运行机制、法律、社会公德和社会公约以及其他形式，这些都可以称之为基于公共风险的公共产品。与基于物质福利视角下对公共产品的认识不同，物质福利视角下公共产品的供给越多越好，而基于公共风险视角的公共产品供给则是反向关联，供给越多，公共风险越大，确定性越小，且这种趋势不可逆。进一步地理解，所有的公共产品都是基于一定历史条件下的公共风险而产生，在动态环境下，公共风险推动公共产品供给的结构性调整和总量性扩张，形成新的公共产品供给稳态，而这种关联趋势也在不断强化，形成总体螺旋式上升的趋势。

现代社会的实践证明，随着社会分工的深入发展，科技、制度等公共产品的供给越来越多，带来更多的不确定性，从而经济社会的公共风险在不断调整和扩大［4］，但并不意味着这种调整和扩大的趋势是趋利的或者无限的，当积聚到足够程度时，不确定性就转化为现实性，公共风險就会突破历史环境和现实条件的约束，产生脉冲式的短期性变化，在急速冲击下爆发公共危机。为了防范和化解公共风险，有效应对公共危机，需要对公共风险的约束环境不断加以修复和巩固，公共部门理所应当地承担了这样的职责。在一般意义上，公共治理环境下产生的各种公共产品，都是公共风险的产物，既有显性的规则，也有隐性的规则，其目的是防止公共风险的积聚扩散。在这个层面，风险社会背景下的国家治理本质是公共风险治理。［5］公共风险引致了完善国家治理体系和增强治理能力的需要，从而以国家治理现代化为依托的公共产品应运而生，而其中一个现实手段就是应急管理。此时，从公共风险到应急管理的内在关联传导逻辑就形成了。

二、当前我国财政应急管理机制存在的主要问题

在风险社会中，公共风险是贯穿应急管理始终的一个基本问题。离开了公共风险谈应急管理，就是前置了确定性的假设条件，这无疑是规避应急管理的风险内核，否定了不确定性和公共风险的客观存在。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政治理能力是国家应急管理能力的基础与保障。［6］在公共风险理论框架下，深入构建财政应急管理机制，不仅要服从应急管理体系建设的需要，还应充分纳入财政管理序列。但是，当前我国财政应急管理机制还存在一些不足，主要有以下几个方面。

（一）财政应急管理法律保障机制还不健全

一是财政应急管理法制基础薄弱。对财政应急管理的风险意识较弱、法治意识不强，很多时候将财政应急管理法定授权与行政命令混同。财政应急管理的立法程序与一般法律的立法程序规则无偏，妨碍了应急管理法制的及时性和财政法制的调节性。［7］二是财政应急管理法制供给不足。既缺乏一部适应当前财政应急管理工作的综合性基本法，指导我国财政应急管理工作的基本法是2007年施行的《突发事件应对法》，在2019年征求修订意见后至今尚未完成修订；且专门性应急管理法律法规供需矛盾突出［8］，仅有《破坏性地震应急条例》等少数几部专门性法规，部分应对具体突发公共事件的法律法规也未及时修订，如1989年出台的《森林病虫害防治条例》、2003年出台的《地质灾害防治条例》等，至今未启动修订程序。同时，财政应急管理地方补充立法功能未充分发挥。三是财政应急管理预案和体制机制建设滞后。突出表现在相关预案和体制机制呈现框架化［9］，针对性不强，有效性不足。

（二）财政应急管理资金管理机制还不完善

1.财政应急管理资金筹集稳态程度低。［10］一是常规性财政应急管理资金渠道较为单一。当前，应急管理财政资金主要依靠预备费等应急管理预算资金，投入总量较少、准备不足、缺口补给不及时。其中作为主要筹集渠道的预备费，构成要素陈旧［11］、计提比例偏低、流量式管理方式效率不高已是共识，且常常将财政应急管理预备费与常规预备费混同。补正预算对常规预算的挤出效应明显。二是非常规性财政应急管理资金占比较小。应急管理基金（财政风险基金）和国债偿还基金发育不足；发行应急管理特别债券还停留在尝试阶段，发行频率较低、力度不大；紧急状态下的政府资产应急变现流动性不高；外汇储备的应急动用和举借外债触发条件较多且严，规模受限。三是保险资金、金融资本、社会捐赠等社会资金参与度较低。财政引导保险资金作用发挥不充分；银行信贷资金发展程度不高，不足且投向集中；社会捐赠停滞不前，未形成规范的制度约束。［12］

2.财政应急管理资金支出结构性失衡。一是重事后支出，轻预防投入。［13］某些地方政府对公共危机爆发的预防态度不主动，导致事前控制往往流于形式，因而相比于事中支出和事后支出，事前支出即预防性支出负担较少，资金使用效率较低。这样，事前的支出责任就不断后移，错配到事中和事后环节，最终割裂了全过程控制中事前与事中、事后的关联，公共风险在事前环节不断积聚，无法疏导至事中、事后环节，由此带来的不确定性就加速了突发公共事件的爆发。二是重资金规模，轻使用规范。从政策效果看，重拨付控制、轻效果控制的边际倾向较为明显，政策合力未充分发挥。三是重补贴企业，轻提振消费。某些地方政府把应急管理当作政绩工程，偏离了应急管理的初始追求，进而过度补贴企业以刺激短期经济恢复，而弱化了补贴居民部门以提振消费、实现经济可持续发展。

（三）财政应急管理政策运行机制还不顺畅

一是财政应急管理相关筹集政策协同性不足。财政资金与财政政策不同步。虽然财政政策的出台早于财政资金的拨付，但往往在拨付财政资金过程中，或是财政政策不符合实际情况，或是财政政策对资金拨付缺乏指导性，或是执行财政政策遇到技术性障碍，这就倒逼财政政策反复修订，从而降低了财政政策的权威性。而且，财政政策出台之后，由于系统性、技术性等原因，财政资金的拨付并不完全及时到位，仍有部分资金存在滞留问题，导致政策传导不畅、落地困难。二是财政应急管理资金转移支付政策运行不顺畅。目前，财政应急管理政策多见于中央出台的统一政策，地方在执行过程中往往根据不同情况予以选择性执行，或者执行财政应急管理资金分配与使用的标准不统一。财政應急管理资金的使用缺乏一定的规范性和必要的程序性，造成分类分级应急管理财政政策执行标准不统一，这无疑在原有公共风险的基础上制造了新的公共风险。三是财政应急管理政策适应形势变化的灵活性不足。目前，我国已构建了预防性支出、应急响应支出、灾后恢复与重建支出的全过程资金支持，但在制定这些政策时，往往将外部环境作为固定的、静止的外生变量予以考虑，导致实践中应急管理财政资金与财政政策不完全衔接。

（四）财政应急管理事权划分机制还不明晰

1.政府间财政应急管理事权划分不够明晰。一是中央与地方政府间财政应急管理事权与支出责任边界模糊。目前，我国大多数事权都是中央政府决策、地方政府执行，而我国对应急管理的权责清单仍较多模糊、详略适当，在很多具体事权上并没有明确规定归属于中央政府还是地方政府，这就造成财政应急管理事权政府间关系划分规则体系错位、事权财权失衡。二是激励约束相容机制在双向体系错位下的规则失范。［14］由于存在所处地位不同、区域发展不均衡等情况，中央政府与地方政府并不完全是利益同质，二者之间存在或大或小的博弈。这种反复博弈有严重的路径依赖，导致沉淀了较多的机会成本。同时，在上级政府作出决策、下级政府负责执行的事权模式下，很多原本属于下级政府事务的政策也由上级政府作出，履行事务的支出责任却下沉到下级政府，导致事权与支出责任的错配，一些地方政府缺乏根据“属地管理”原则进行应急处置的动力。三是纵横联动的缺失。未建立有效的财政应急管理纵向联动机制，紧急状态下区域间横向转移支付机制也有所不畅。

2.部门间财政应急管理事权划分不够完善。一是多部门归口难以疏通应急管理渠道。2018年新成立的应急管理部所负责的事权主要集中于自然灾害类和安全生产类的突发公共事件，而其他事故灾害类以及公共卫生事件类和社会安全事件类的应急管理事权仍归口于不同的部门，有的同一类事权甚至归口于若干个部门，因此不可避免地具有部门间信息分散、难以协调的问题。二是部门间基于利益博弈的情况不可避免。由于职责不同、分工各异、偏好差异化，部门之间也同样存在利益异质的情况，在增权与放权之间反复博弈，这无形中增加了应急管理的机会成本。实践中，我国现行财政应急管理在资金数额确定上广泛采用“一对一”谈判机制，几乎每项资金都需要财政部门与相关部门进行多轮博弈，而信息不对称往往导致财政部门处于弱势谈判地位。三是部门行动难以协调统一。由于尚未建立覆盖面广阔的风险防范与化解的综合性财政应急管理网络，当发生突发公共事件超出应急管理部职责时，各部门不一定完全行动一致，有的部门应急响应快，有的部门应急响应慢。同时，部门间数据交流与共享不及时、不充分，导致沉淀资金较多、效率不高。

（五）财政应急管理监督评价机制还不成熟

一是财政应急管理监督模式协同性不高。监督主体失衡，表现在财政监督范式较为陈旧，内部监督更多流于形式；而审计监督形式大于实质，人大监督缺乏有力抓手，社会监督功能较为弱化，外部监督参与度不够。监督环节滞后，表现在重视拨付使用与忽视筹集分配的财政应急管理监督环节较为滞后，单一与封闭的信息流动方式制约了监督程序的有效推进，加之资金使用和预算公开透明度较低，以及事后存在挪用风险，造成财政应急管理全过程监督程序不够系统。监督方式较为单一，表现在对资金使用的合规性检查没有找到规范性与成本性的均衡点，以合规性为主的现行审计方法与应急资金内在的临机应变性之间存在天然冲突。二是财政应急管理绩效评价体系尚不成熟。绩效对冲风险意识较弱，指标体系建设和结果运用还不充分，尤其是绩效目标设置与应急过程中的突发性及不可预测性存在张力。同时，财政应急管理绩效评价存在技术性障碍，且对从业人员的绩效辅导缺乏较强合力。

三、深入构建财政应急管理机制的政策建议

公共风险治理是一个系统而复杂的工程，财政应急管理机制是当前不确定性环境和风险社会亟须弥补的短板。在公共风险视角下，财政应急管理的本质是实现总体风险可控與总体安全稳态的系统性行动，是目标与过程、工具与价值的统一。［15］因此，在公共风险视角下深入构建财政应急管理机制，要将公共风险作为一条主线来贯穿，在此基础上深入推进财政应急管理法律保障机制建设，优化财政应急管理资金管理机制，完善财政应急管理政策运行机制，加强财政应急管理事权划分机制，强化财政应急管理监督评价机制。

（一）推进财政应急管理法律保障机制

一是筑牢财政应急管理法治建设的基础。牢固树立财政应急管理风险意识，坚持财政应急管理的科学立法、民主立法、依法立法，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。兼顾应急管理法制的及时性特征和财政法制的调节性特征，致力于提高公共部门的风险治理能力和公共危机应对效率，确立财政应急管理例外规则及其回归路径，建构财政应急管理的快捷、简易立法程序和修订程序。二是建立健全体系完备的财政应急管理法律体系。制定一部适应当前应急管理工作的综合性基本法，或对现有《中华人民共和国突发事件应对法》进行修订。大力开展应对具体突发公共事件的法律法规的修订工作，适时补充关于增量应急管理内容的法律法规，形成可指导具体应急管理工作完整有效的法律体系。同时，还应注重应急管理法律法规质的提升，要进一步提高法律法规制定过程中的预见性，准确把握应急管理事业的发展趋势。三是建构与分级体系相适应的财政应急管理预案和体制机制。完善“一揽子”财政应急管理体制机制建设，加强相关预案和体制机制的针对性和有效性。

（二）优化财政应急管理资金管理机制

1.整合多种财政应急管理筹集渠道。一是扩大常规性财政应急管理资金筹集渠道和筹资规模。完善财政应急管理资金预算制度，坚持预算管理硬性约束与弹性管理相结合的原则，整合设立相对独立的财政应急管理相关预算科目，健全财政应急管理资金特别预算制度。完善财政应急管理预备费制度，加强对财政应急管理预备费与常规预备费的类型化提炼，实行从中央到地方的分类分级管理，建立财政应急管理预备费限额滚动基金式管理机制，健全财政应急管理预备费衔接机制。优化财政应急管理资金补正预算制度［16］，减小对常规预算的挤出效应。二是加强非常规性财政应急管理资金安排。推动设立专门的应急管理基金（财政风险基金）和国债偿还基金，加大应急管理特别债券的发行力度，加速紧急状态下的政府资产应急变现，适当放宽对紧急状态下外汇储备的应急动用和举借外债的限制。三是加大对保险资金、金融资本、社会捐赠等社会资金参与应急管理的政策引导力度。建立适合我国国情的财政支持巨灾保险体系机制，推动巨灾保险资金归集；引导发挥金融信贷和担保的应急保障作用，加强银行信贷和担保资金储备；做好鼓励应对的社会捐赠制度建设，强化社会捐赠资金管理。

2.优化财政应急管理资金支出结构。一是调整支出重心。重视支出责任的事前控制，科学配比各阶段财政应急管理资金投入力度，提高事前控制的预防性支出水平，把对救灾、重建等事中控制和事后控制的重心，转移到预防的事前控制中来。二是强化财政应急管理资金使用规范。整合多部门应急资金归口，集中于同一部门协调，实施财政应急管理资金的穿透式支付，拨付时直接到底而不经手职能部门。三是坚持企业与居民并重，提振居民消费。将应急管理从地方KPI中抽离出来，不再与政绩挂钩，在适度补贴企业的基础上，更多补贴居民部门，以提振消费、实现经济可持续发展。

（三）完善财政应急管理政策运行机制

一是提高财政应急管理资金与财政政策的同步性。加强政策制定的论证工作，从先进、中等、落后地区分别选取典型样本进行调研，制定政策时，要以中等地区的经验做法为基础，以先进地区的经验做法为方向。合理设计应急管理财政政策制定和财政资金拨付的进度表，建立相关工作台账，详细研判和合理限定全流程时间。合理预见和有效清除执行财政政策可能遇到的技术性障碍，对未能预见到的技术性障碍要建立快速清除机制。引入应急管理财政支出逾期自动托管机制，到期流程未审批视为默认同意，自动进入下一流程。二是实施统一的分类分级财政应急管理资金分配与使用标准。充分论证应急管理财政政策实践的合理性和必要性，提高财政政策对资金拨付的指导性，加强财政政策的权威性。明晰分类分级应急管理财政政策，设定分类分级资金分配与使用标准合理变动区间。考虑推动分级分类以奖代补和以工代赈政策支持，刺激地方的积极性。三是适度保障财政应急管理政策的灵活性。在制定应急管理财政政策时考虑对外部环境的应激性变化，机动地、动态地测试外部环境。合理界定税收减免、递延纳税、阶段性免税等税收优惠的边界和效率水平，推动应急管理财政资金与财政政策有效衔接。

（四）加强财政应急管理事权划分机制

1.理顺财政应急管理事权与支出责任纵向划分。一是明确中央与地方政府间财政应急管理事权与支出责任边界。坚持事权财权平衡原则，打破目前我国的财政应急管理事权划分直接叠加在现行条块结合的政府组织体系的情况，针对财政应急管理的特殊性明确相关事权清单，并匹配相应的支出责任。［17］二是建立中央和地方之间多层次责任和成本分担的激励约束相容机制。重视央地各方对财政应急管理事权划分的利益诉求，综合考虑不同地方政府财力和事权的匹配度、地方政府应急管理的驱动力、地方政府应急管理能力等因素，既从全国全局着眼，又兼顾地方政府利益诉求。引导地方政府树立科学的应急管理财政观，最大程度清除对地方政府激励约束的制度性障碍和技术性障碍，建立激励约束地方政府应急管理行为的技术平台。三是加强纵横联动机制建设。建立财政应急管理纵向联动机制，畅通紧急状态下区域间横向转移支付机制。

2.明确财政应急管理事权与支出责任横向划分。一是疏导各部门财政应急管理的沟通渠道。打破各部门“一对一”的沟通议事规则，以资金优势换取信息对称，拉入第三方改“一对一”谈判机制为“一对一对一”谈判机制。［18］二是从更加宏观的层面协调部门利益博弈。以更加宏观层面的调控，抑制部门的个体利益，扩大部门间的公共利益。以相应规则限制博弈空间、压缩博弈时间，推动部门间的资源交换、信息交流、利益让渡、人员流动，减小部门间禀赋差距，最大化压缩反复博弈造成的机会成本。三是统筹部门间一致性行动。对于部门间财政应急管理的共同事权，应明确综合管理单位和职责管理单位，划分清楚各部门的事权。构建主动监督和第三方监督管理平台，破除部门间推诿扯皮、敷衍塞责的弊端，提高各部门一致行动力。建立广泛的信息共享沟通规则，以保证应急管理事业发展的延续性，避免因脉冲式发展引发的次生公共风险。

（五）强化财政应急管理监督评价机制

一是构建财政应急管理协同监督模式。完善多元化监督体系，优化财政监督的组织体系、监督程序和内部控制，建立规范高效的审计监督机制，推动人大实质性监督，引入社会独立第三方評价机制。加强事前、事中和事后全过程监督，推动监管重心向财政预防与常态运行前移，加强预算与分配监督，优化预算执行与拨付使用直达资金监督，强化财政资金的清理回收，提高预算公开透明度。［19］合理平衡财政应急管理资金的合规性监督和有效性监督，在严格拨付控制的同时加强效果控制力度，提高对效果评价的监管力度。二是加强绩效评价体系动态建设。牢固树立绩效对冲风险意识，加强绩效评价体系动态建设，提高财政应急管理的绩效结果运用。同时，完善财政应急管理的绩效评价数据库建设，提高对从业人员的绩效辅导。

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Abstract：Public risk is a common problem we are facing， which needs to provide public products to prevent and mitigate， and the emergency management is an appropriate practical mean of public products. The national finance provides financial guarantee for dealing with all kinds of major public emergencies， and the financial emergency management mechanism is certainly a significant part of the national emergency management mechanism. At present， the national financial emergency management mechanism still has some shortages， including the legal protection mechanism of financial emergency management is imperfect， the management mechanism of emergency financial fund is inadequate， the operation mechanism of financial emergency management policy is inefficiently， the division mechanism of authority and expenditure responsibility is unreasonable， the implement mechanism of financial supervision and performance evaluation system is juvenility. In view of this， if we  financial emergency management mechanism under the perspective of public risk， we should take the public risk as a principal line permeated with the entire process. On this basis， we should take some measures as follow， promoting the legal protection mechanism of financial emergency management， consummating the management mechanism of emergency financial fund， refining the operation mechanism of financial emergency management policy， enhancing the division mechanism of authority and expenditure responsibility， strengthening the implement mechanism of financial supervision and performance evaluation system.

Key words：public risk;emergency management;financial emergency management mechanism

责任编辑：吴锦丹 吴锦丹 萧敏娜 常明明 张士斌 张建伟 张领