社区安全治理格局与应急管理思路探索

摘要：通过对社区安全及城市安全等概念的回顾，分析了当前中国社区面临的主要安全风险，并从各类社区安全风险发生的范围、可能性、管控主体等角度对当前社区安全风险治理格局进行了分析，发现了当前社区安全治理存在的致命局限，提出了树立安全风险意识打造安全社区文化、将社区安全要求切实融入城乡建设规划、完善社区安全法律法规提升社区安全的强制性、切实加强安全监管消除社区安全隐患、完善社会监督渠道扩大社区安全治理的监督等一系列完善社区应急管理的思路，并提出了一系列完善社区应急管理格局的对策措施。

关键词：社区安全；安全风险；安全治理；应急管理

中图分类号：C91文献标志码：A文章编号：1009-055X（2016）06-0052-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.009

在《社区安全的理论与实践》（2010年）中，笔者主张广义的“社区安全”概念。在该书中，笔者将“社区安全”定义为，“在政府有关部门的指导和支持下，社区有关组织积极整合社区内外各方面力量和资源，积极采取各种有效措施防范犯罪行为和治安侵害，杜绝安全隐患，防止意外伤害，减少社区成员之间的矛盾纠纷，避免社会断裂等，努力为社区成员创造安定和谐、安全有序、安居乐业的社区环境”。[1]8笔者指出当前我国社区普遍面临的安全问题主要包括犯罪行为、治安侵害、安全隐患、意外伤害、矛盾纠纷、社会断裂等，并对这些安全问题进行了一定的描述和分析，提出了一系列防范社区安全风险的思路与措施。[1]9-15在《城市安全研究概述》一文中，笔者提出“城市安全是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康和资源供给等方面保持的一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会与经济异常或突发事件干扰的一种抵御能力，这种状态的保持和能力的获取在很大程度上取决于城市及其政府对自由安全边界的责任意识和价值判断。……城市安全是一种全方位的安全，内容包括政治安全、经济安全、金融安全、社会安全、文化安全、公共安全、生态安全、科技安全、网络信息安全、人身安全、环境安全、能源安全等，其中公共安全又包括生产安全、食品安全、卫生安全等内容。影响城市安全的因素大致包括自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素、国际恐怖主义等”。[2]24-25城市的安全问题无一例外都会体现到社区中来，影响社区安全的因素也随处可见，我国社区依然面临着上述的各种安全问题，这让我们不得不审视我国社区安全治理的格局，进一步加强社区安全应急管理体制机制的建设。

一、当前中国社区面临的主要安全风险

从广义的“社区安全”定义出发，我认为，当前我国社区总体上面临着以下安全风险：

（一）来自自然领域的安全风险

这类安全风险主要包括：地质灾害和气象灾害，如地震、火山爆发、地面塌陷、断层滑坡、泥石流、风灾、雷击、洪灾、涝灾、雪灾、旱灾和虫灾等。我国城乡社区都或多或少地面临着来自自然领域的安全风险。其中，风灾、雷击、洪灾、涝灾、雪灾、旱灾等较为常见，南方多洪灾、涝灾，北方多雪灾，偶见洪灾；处于地震带的社区可能多发地震，处于山区的社区可能面临泥石流等风险，我国城乡社区也经常遇到地面塌陷、断层滑坡等风险。靠近活跃火山口附近的社区还可能面临火山爆发的风险。

（二）来自社会领域的安全风险

这类安全风险主要包括：刑事案件、治安案件、社会动乱和社会灾难等，如杀人、抢劫、偷盗、爆炸、投毒、火灾、矛盾纠纷、交通事故、空袭、群体性事件、意外伤害等。尽管社会动乱和社会灾难发生的概率很低，但大多数社区普遍面临着各类刑事案件、治安案件、矛盾纠纷、交通事故、火灾、意外伤害等的威胁，群体性事件爆发的频率也越来越高。处在经济社会文化多重转型期的中国社区，来自社会领域的安全风险明显增多。

（三）来自环境领域的安全风险

现在，我们比以往任何时候都更加关注自己所生活的环境，包括是否存在放射性污染、是否存在沙尘暴、是否存在雾霾等空气污染、是否存在酸雨、是否存在地下水污染和地表水污染、是否存在土壤污染等。因为这些安全风险决定着我们的生活质量和身体健康。

（四）来自经济领域的安全风险

随着市场化程度的不断加深，我们每一个人都越来越感受到来自经济领域的安全风险，这些安全风险最终都会反映到社区中来。这些安全风险主要包括：就业的安全、生产的安全、金融的安全、投资的安全、交通运输的安全、能源的安全、社会保障安全等。这些风险都无一例外地会影响到居民的工作、生活及生命的安全。

（五）来自技术领域的安全风险

随着各种新旧技术的不断应用，我们现在面临技术领域的安全风险也越来越多，如重要公共技术设施的维护、高新技术的负面危害，包括毒气泄漏、核泄漏、生物化学技术、光辐射、电波干扰、建筑物倒塌，其他安全隐患等。

（六）来自其他领域的安全风险

这类安全风险如卫生领域（人体卫生安全、动物防疫安全、水生物防疫安全等）、生态领域（海洋生态安全、自然生态安全等）、信息领域（国家机密、计算机住处、网络信息、核心技术和商业秘密等）、文化领域（民族矛盾、宗教冲突、文化冲突、文化侵略等）、政治领域（政治动乱、政治颠覆、政治斗争、国家分裂、情报破坏等）、国防领域（包括外敌入侵、主权危害、领土完整等）、国际领域（国家间冲突、国际恐怖主义等）等方面的安全风险。

二、当前社区安全治理的基本格局

吉登斯认为，“生活在高度现代性世界里，便是生活在机遇和风险的世界中。这个世界的风险与现代制度发展的早期阶段不同，是人为不确定性带来的问题”。[3]4特别是近代社会以来，“随着人类成为风险的主要生产者，风险的结构和特征才发生了根本性的变化，产生了现代意义的‘风险，并出现现代意义上的‘风险社会雏形”。[4]22-23无论是哪个地方的社区，都没有绝对的安全或绝对的不安全，一般都处在绝对安全和绝对不安全之间，都面临着人为不确定性带来的各种风险，因此，社区工作的一项重要任务，就是通过对社区安全隐患问题的治理，更好地应对各种不确定性风险，不断地提升社区的安全度。尽管社区面临着诸多的安全风险，但不是所有的安全风险都是现实的安全威胁，安全风险与安全威胁之间存在一定的模糊地带，安全风险转化为现实安全威胁是有诸多前提条件的。德国著名社会学家乌尔里希·贝克指出，“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产”。[5]15多年来，我国在探索完善社区安全治理格局的过程中，形成了党委政府领导、职能部门指导、基层街道社区统筹、社会单位和居民群众积极参与的安全治理格局。社区安全治理的重要任务，就是加强对安全领域“模糊地带”的有效管控，切实控制有利于安全风险转化安全威胁的前提条件，这有赖于我们对社区安全风险的有效管控和高效治理。那么，当前社区安全治理的格局究竟如何呢？这是值得我们深入分析的一个话题。分析社区安全治理格局的前提和基础，是对社区各类安全风险发生概率的准确把握。在此基础上，分析社区安全风险管控的责任主体，从而发现当前社区安全治理存在的问题和不足。

（一）各类社区安全风险发生的可能性分析

如上所述，当前我国社区总体上面临着来自自然、社会、环境、经济、技术及其他领域的诸多安全风险。那么，这些安全风险的可能范围和发生概率如何？这是我们研究社区安全问题不可回避的问题。下面，对各类安全风险的发生范围和可能性进行分析，如表1所示。

表1列举了我国城乡社区可能遇到的62类安全风险，其中大多数安全风险在大多数社区都可能发生，只有少数安全风险发生的范围较小，还有一些安全风险发生的可能性很小。尽管不同安全风险发生的地域范围和可能性存在着一定的差异，但我国城乡社区普遍面临着各类安全风险，需要我们认真地应对。

（二）当前社区安全风险管控的责任主体分析

城乡社区作为居民群众生活的重要场所，其安全风险直接影响着居民群众的生活、生命和财产安全。由于社区安全存在着较多的“脆弱性”和“易变性”，而且存在较强的“外来性”，因此，社区安全风险的管控往往与社区外的其他主体紧密相关。也就是说，不仅社区安全是脆弱的，今天安全不等于明天也安全，这里安全不等于那里也安全，这个方面安全不等于那个方面也安全，更重要的是，很多社区安全风险来自于社区的外部，仅仅社区内部的治理是难以奏效的，需要我们站在一个更高的层面，审慎地反思当前社区安全风险管控的责任主体。那么，面对这么多的安全风险，谁是社区安全风险的管控主体呢？这是我们接下来需要理清的一个重要问题。根据部门职责和个人的理解，笔者在此进行梳理，如表2所示。

通过表2可以了解到，社区面临的各类安全风险的管控主体达50多个，多发的各类安全风险管控主体也多达30多个。尽管其他社会单位、公民和社区都有协助管控安全风险的义务，但真正能够最有效管控社区安全风险的依然是国家各职能部门及军队等强力机关。这实际上就带来了一个现实中的尴尬问题，那就是“有权管的部门可能不知情，知情的基层社区可能管不了”，这也是我国当前社区安全状态普遍不佳的重要原因所在。如何破解这一难题，是社区安全应急管理的重要课题。

三、完善社区安全治理格局的几点思考

努力为居民群众和社会单位创造安全的工作生活环境，是我们各项工作的出发点和重要目标。面对社区的诸多安全风险，亟待进一步完善社区安全治理格局。完善社区安全治理格局，需要标本兼治，既要治标，切实防范和处置好各类安全风险，消除安全隐患，也要采取有效措施治本，努力通过完善法律、政策、监管、技术等手段切实减少安全风险和安全隐患，努力让我们的社区处于更加安全的状态。具体说来：

（一）树立安全风险意识，打造安全社区文化

“居安思危”是中国传统文化的精华内容。在中国传统社会里，人们就较为重视安全问题，有着较高的安全意识。进入现代社会，我们面临的风险源成倍增加，随着社会流动性的增多和技术的广泛应用，大量的安全风险在不断地转移、扩散和变化，可现实社会中很多单位和公民对身边的安全风险浑然不觉，身处险境之中而不自知自觉，常常置自身和他人的生命财产于不顾，甚至执意扩大并扩散安全风险，放任安全风险转化现实安全威胁，危害社会的正常运行，给生命财产安全造成重大损失，说到底，是安全意识匮乏、安全文化缺失的表现。因此，迫切需要全社会树立起强烈的安全风险意识，尊重生命尊重自然，时刻关注和识别各种安全风险，时刻防范可能存在的安全风险，认真学习安全防范技术和知识，努力提升全社会的安全程度，建设打造更多的安全社区或平安社区，使建设安全社区（平安社区）成为全社会的共识，让安全社区文化成为新时期中国文化的重要组成部分。这是一项长期而艰巨的任务，需要我们付出很大的努力才可能见到成效。

（二）将社区安全要求切实融入城乡建设规划

各地在开展城乡建设规划时，切实将社区安全风险因素纳入规划的统筹考虑之中，在城乡建设规划之初，就要全面摸清各个社区所在位置和周边地区历史上曾发生的各类自然灾害和事故、现存的安全隐患和未来可能出现的安全风险，按照最高的防御标准或安全标准，在规划建设过程中采取科学合理、积极主动的措施加以预防、整改和防范，配齐各种安全防范设施，切实从源头上提升社区抵御安全风险的能力，从而帮助更多的社区在面对自然灾害、生产事故和其他各种安全威胁时，具备应有的安全防范能力，减少人身和财产损失。在已经建成的城乡社区，也要积极排查现存的各种安全隐患和可能的安全风险，尽最大努力建设和完善社区的安全防范设施设备，提升各社区的安全防范能力。对安全隐患较大确实难以整改或整改成本过大的社区，当地党委政府要尽最大努力提供优惠政策动员帮助当地居民尽快搬迁到安全地区。

（三）完善安全法律法规提升社区安全的强制性

按照全面推进依法治国的总体要求，从执政为民的高度，全国人大要切实履行立法职责，尽快组织力量对涉及社区安全的相关法律法规进行修订，适时提升社区安全建设标准和技术标准，进一步提升社区安全领域法律法规的完备性和强制性。各省（自治区、直辖市、特别行政区）要根据上位法的要求，按照属地管理的原则，根据本地实际，研究制订更加切实可行的本地社区安全法规，进一步增强社区安全法规的可操作性和合理性，大幅度提升违反社区安全法律法规行为的成本，增强本地区安全应急管理的能力和水平，推动本地区社区安全水平的整体提升。

（四）切实加强安全监管及时整改社区安全隐患

要按照“法律贵在实施执行”的要求，切实调整优化安全监管机构的设置，进一步将安全监管执法力量下沉到基层街道（乡镇），按照网格化社会服务管理的原则，切实使基层安全监管和执法力量落实在基层，执法人员的责任与具体的社区网格挂钩，通过培训等各种方式提升基层安全监管执法力量的执法能力和水平，通过持续的努力不断查找社区当下存在的安全隐患和各类安全风险，指导督促相关单位、公民和社区切实履行相关法律责任，消除安全隐患，主动防范各类安全风险，并按照法律法规的规定，依法加强对相关违法行为的惩罚力度，及时公示相关的违法行为、处罚结果和整改情况。

（五）完善社会监督渠道扩大社会对社区安全治理的监督

在明确相关部门安全监管职责的前提下，在基层街道（乡镇）将各种管理执法力量整合起来，形成整体的安全监管执法力量，公布相关的监督电话、网址、公众号等信息，积极发动社会各界力量查找发现社区的安全隐患和可能的安全风险，监督基层安全监管执法人员的履职情况，通过现金奖励、物质奖励等措施积极鼓励引导媒体、社会单位等参加举报监督，使社区安全建设成为全社会共同努力的目标。

四、完善社区应急管理格局的对策措施

广大居民群众既是社区安全风险的潜在受害者，也是社区安全隐患和安全风险的重要发现者。居民既是安全社区创建的受益者，也是积极防范社区安全风险的生力军。在创建安全社区的过程中，如何通过完善社区安全应急管理格局，进一步组织发动居民群众参与到社区安全隐患和安全风险的排查工作中来，进一步提升居民群众发现安全隐患，识别安全风险的能力和水平，进一步激励居民群众积极参与安全社区建设、监督安全监管执法人员的履职行为……，是完善社区安全应急管理格局的重要任务。社区是居民群众的生活共同体，社区居委会是基层群众性自治组织，居民群众是社区建设和社区安全应急管理的重要主体。特别是当自然灾害、公共卫生、事故灾难和社会安全等突发事件真实发生在社区时，基层社区应该启动应急预案，配合相关政府部门做好突发事件的应对和处置，防止发生次生灾害，最大限度地减少生命财产的损失。那么，社区及居民群众究竟在社区安全应急管理中处于什么地位，应该承担哪些责任和义务，与政府主导的应急管理是什么关系？为了使社区基层自治组织能够带领居民群众更好地参与社区安全应急管理，应该给社区提供哪些权利与资源？这些都是我们需要进一步思考的重要问题。

（一）强化社区安全风险意识，建立社区安全隐患风险排查制度

有效维护社区安全是社区建设与治理最重要的任务，无论是基层社区组织、社区单位、社会组织还是社区居民，都应该树立起现代安全风险意识，切实把安全防范放在社区工作的重要位置，加大对社区工作人员等安全隐患排查与安全风险识别的培训，建立起社区安全隐患风险排查制度和社区安全隐患风险档案，积极争取相关职能部门和单位的指导和支持，针对不同的安全隐患和安全风险，研究制定有针对性的安全隐患整改计划和安全风险防范措施，切实把预防工作做在前头。

（二）完善修改社区应急预案，加强社区应急预案的演练

按照国家加强应急管理的相关要求，很多基层社区按照相关标准制定了各自的社区应急管理预案。但从实际调研的结果看，很多社区的应急管理预案缺乏对本社区安全隐患和安全风险的全面调研，缺乏针对性和可操作性。因此，有必要在全面调研分析社区安全隐患和安全风险的基础上，对现有的社区应急管理预案进行修改完善，进一步增强社区应急预案的针对性和可操作性，同时，针对本社区面临的主要安全风险制定经常性的社区应急预案的演练计划，组织社区单位、社会组织、社区工作者、社区志愿者和社区居民等经常开展演练，增强相关组织和人员的应急实战意识和实战能力。

（三）强化社区与基层政府及其派出机构的信息沟通平台建设

要有效防范社区的各类安全风险，减少社区安全隐患，必须要有来自社区之外的相关职能部门和专门机构的支持，考虑到不同安全风险和安全隐患的存在有着巨大的差异，因此，不同类型的安全风险和安全隐患需要不同层级的支持，要有效提升不同层级对基层社区应急管理的高效支持，必须借助现代通信信息技术、互联网技术和大数据等技术，实现社区与基层政府及其派出机构之间的信息共享与互联互通，从而实现安全风险和安全隐患信息的高度整合，提高基层政府及其派出机构对社区安全隐患和安全风险的整体掌控能力，从而有计划有步骤地对社区安全隐患进行整改，对社区安全风险防范提供有力支持。

（四）进一步明确相关各方在社区应急管理的责任与义务

在基层社区应急管理工作中，基层党委政府、相关政府部门、相关事业单位、社会组织、驻区单位和居民群众各自负有不同的责任与义务。毫无疑问，基层党委政府是社区应急管理的领导者，任何一个基层党委政府都有责任对辖区的安全隐患查找及治理、社区安全风险的评估与防范、社区应急管理的组织、领导和支持负总责，辖区各单位和居民群众的生命财产安全是基层党委政府最重要的责任，必须进一步明确基层党委政府的社区安全与应急管理中的责任，时刻把社区安全与应急管理摆在基层党委政府的重要议事日程，把社区安全与应急管理工作及其实效作为基层党委政府主要领导同志政绩考核的最重要内容。相关政府部门、事业单位、驻区单位和社会组织在社区安全隐患排查与整改、社区风险识别与防范、社区应急支持与协助、社区应急物资支持等方面都负有十分重要的责任。居民群众也是社区应急管理的重要参与者、行动者、受益者，同样在社区应急管理中负有重要的责任与义务。

（五）进一步加强社区相关各方应急物资的储备

社区应急管理的目的是尽最大努力防范和预防社区安全事件的发生，但谁也无法确保每一个社区都百分之百的安全，因此，任何一个社区都要根据自身安全风险等级做好应急物资的储备工作，其中基层党委政府处于社区应急物资储备顶层设计与统筹协调的地位，必须对本辖区的社区应急物资储备负总责，建立起多层次、多元化的社区应急物资储备体系，加强对辖区应急物资储备工作的指导和检查，确保辖区能够有效应对各类安全事件的发生。相关政府部门和事业单位、驻区单位、社会组织、社区组织、物业管理公司等都要建立起自己的应急物资储备，并实现定期更新。同时，大力引导居民群众家庭进行一定的应急物资储备。

（六）进一步强化对居民群众社区应急管理的宣传教育

查找与整改社区安全隐患，识别并防范社区安全风险，开展社区应急演练，强化社区应急物资储备，每一项工作的最终目的，是确保社区居民群众的人身生命财产安全。因此，社区组织也要努力创建一系列宣传教育平台和载体，让居民群众树立起安全风险意识，关心并积极参与社区安全隐患的排查与整改、学会识别社区安全风险并积极开展预防工作，掌握并开展应急物资的储备与更新，积极参与社区应急演练并掌握一定的逃生、急救、自救和互救的知识和技巧，并在安全事件发生时能够最大限度地实现逃生、急救、自救和互救，从而减少生命财产的损失。

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Abstract：Thispaper，throughthereviewoftheconceptofcommunitysafetyandurbansecurity，analyzesthekeyrisksfacingtheChinesecommunity.Itshowsthatpossibilitiesandcontrolsubjectsinthecommunitysafetyriskmanagementpatternarediscussedtofindthefatallimitationexistingincurrentsocialsecuritygovernance.Italsopointsoutthepossibilitiesofcreatingasafetycommunityculture，improvingthecommunitysafetylawsandregulationstoenhancecommunitysafetyofmandatory，strengtheningsafetysupervisiontoeliminatethehiddentroubleofthesafecommunityperfectthesupervisionofcommunitysafetymanagementintheexpandingchannelsofsocialsupervision.Itfinallyputsforwardsomecountermeasuresofcommunityemergencymanagementpatterntoimprovethecommunitysafety.

Keywords：communitysafety；securityrisk；safetymanagement；emergencymanagement

（责任编辑：潘江曼邓泽辉）