论环境行政公益诉讼诉中“不依法履行职责”的判定标准

王灿发 王政

摘要：在环境行政公益诉讼诉前程序中，行政机关不依法履行职责是检察机关向人民法院提起诉讼程序的前提性条件。在判定行政机关是否依法履行职责时，要跳出现行判定标准学说的团圆，以环境行政公益诉讼制度目的为基础，同时考量行政机关无法行使职权，以及行政机关职权行使无法改变公益受损现状的两种客观情形，进而为检察机关判定行政机关是否依法履行职责设定两重进路。在第一重进路中，公共利益得到救济和督促行政机关依法履行职责目的同时实现应为最佳状态。在第二重进路中，当两种制度目的只能实现其一时，即使公共利益得到救济但行政机关未尽职责，行政机关的违法行政行为仍具有可贵性，应认定行政机关未依法履行职责；当行政机关穷尽职责但公共利益未得到救济时，应认定行政机关已依法履行职责。

关键词：环境行政公益诉讼 诉前程序 行政机关 依法履职 判定标准

中图分类号：D925.3 文献标志码：A

一、问题的提出

2015年，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定（2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）》（以下简称《公益诉讼试点工作的决定》）出台，拉开了检察机关公益诉讼试点的序幕，试点领域包含生态环境和资源保护、国有资产保护、食品药品安全等。检察机关公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种，后者通过督促行政机关履职进而实现对公共利益的救济，由于生态环境问题的突出，以及行政公益诉讼在救济公益中的巨大作用，绝大多数案件为环境行政公益诉讼。2017年，《中华人民共和国行政诉讼法》的（以下简称《行政诉讼法》）修改，标志着检察机关环境行政公益诉讼制度（以下简称“环境行政公益诉讼制度”）正式人法。从实践来看，在环境行政公益诉讼制度实施过程中，环境公益救济目的的实现主要是通过诉前程序实现的。只有在诉前程序期限范围内，行政机关仍不依法履行职责的，检察机关才能提起诉讼。由此就产生了环境行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接问题，以及检察机关在诉前程序中对行政机关是否履行职责的审查与判定问题。但是，囿于立法规定的模糊，行政机关履职判定标准引发诸多争议，导致司法实务案例中出现了“同案不同判”的现象。

关于行政机关履职判定标准的主流观点有三：即行为标准、结果标准和复合标准。行为标准认为，诉前程序与诉讼程序衔接的关键在于行政机关是否按照检察建议要求纠正违法行为、履行法定职责，生态环境公益是否受侵害的状态并非考量因素。结果标准则提出，诉前程序与诉讼程序的衔接以公共利益是否得到维护为条件。复合标准主张，行政机关在诉前程序中是否履行法定职责，既要考察该机关在收到检察建议之后的行为，也要考察公共利益是否仍然遭受损害，负有环境监督管理职责的行政机关已纠正违法行为或已经履行职责，且环境公共利益得到了救济，则应当认定行政机关履行了法定职责。然而，理论观点的过于多元无法为实务提供规范性指引，造成相关规则司法适用的不稳定。例如在“郧阳区检察院诉区林业局案”中，检察机关提起诉讼，以及人民法院判决行政机关败诉的缘由是行政机关未按检察建议要求整改落实，即采取的是行为标准。而在“渝中区检察院诉区城市管理局案”中，行政机关败诉的缘由却是未全面清理河道堆放的建筑垃圾，即采取的是结果标准。在“武汉经开区检察院诉区国土资源和规划局案”中，因违法行为人自行承诺整改，不能视为行政机关全面履职，遂判被告败诉，即采取的是复合标准。三种标准在司法案例中反复出现，标准的选用更多取决于办案人员的主观认知，直接影响了行政机关的正当权益并对司法权威造成负面影响。立法之所以存在，是为大众提供可预测性标准，使相关主体明晰自身行为是否会跨越法律红线，而三种判定标准的适用，使得行政机关对自身依法履职程度无法预知，无所适从，行政机关被置于不利地位。比如，行政机关按照行为标准严格规范自身职权行使，但由于客观原因存在，利益受损不利后果难以消除，检察机关又以结果标准及复合标准为由，认定行政机关履职存在问题。反之亦然，当行政机关运用职权消除不利后果，但由于职权行使存在一定纰漏，检察机关是否也可以基于行为标准给予行政机关否定性评价？这无疑会对行政机关的合法权益造成侵害。理论可以强调多元，但实务则应以稳定为准则。判定行政机关是否履职的标准适用应当能够使行政机关预测自己行为的后果，自觉地将其行为规范到法律所要求的范围内。否则，行政机关无论如何作为，都会受到司法裁判的责难，就起不到检察机关监督法律实施的作用，也直接影响法律权威及司法公信力。

在此背景下，如何寻得行政履职最优判断标准成为学术研究关注的重点。要真正解决这一问题，需要跳出行政机关履职既有判断标准的思维定式，另辟蹊径，为行政机关依法履职判定探寻全新进路。

二、行政机关依法履职现行判定标准问题检视

对行政机关是否依法履职的判定标准，现行法律、法规、规章、司法解释、规范性文件虽然都有涉及，但并没有系统和全面的规定。检视现有立法，不难发现在行政机关依法履职判断标准方面存在的问题。

（一）立法模糊导致判定标准争议不断

文义解释在法律解释方法选定上处于优先位次。通过对相关法律文件中有关行政机关履职判定标准条文予以文义解释可以发现，我国立法对行政机关依法履职判断标准已然呈现出行为标准、结果标准、复合标准及二阶层标准四种类型。

首先，根据《行政诉讼法》第25条及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）第21条，检察机关提起诉讼的前提是“行政机关不依法履行职责”。“依法履职”意指行政机关将法定职责落到实处，在法律所规定的监管措施已经穷尽的情况下，国家利益或社会公共利益受到侵害的状态即使未消除，也应被认定为“依法履职”。从依法履职本意出发，其仅规制行政机关履职行为，并不包含对受损利益救济结果的判定，结果要素的纳入已然突破了依法履职解释限定。由此延伸出的标准是“行为标准”。其次，根据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》（以下简称《最高院工作规范》）第53条，行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境行政公益诉讼的，应予受理。在上述规范文件中，并不关注行政机关履职行为如何，仅强调社会公共利益受损害结果的消除。以该规定为基础，在学理中形成的标准被称为“结果标准”。最后，对于《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）的规定，根据理解不同，可以解释出两种判断标准。第一种是复合标准，其依据《办案规则》第81条，检察机关提起诉讼的标准是行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的。此条款同时关注行政机关职责的履行，以及受损利益的恢复，是为“复合标准”。第二种解释是二阶层标准，根据《办案规则》第74条，只要行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的，检察机关应当作出终结案件的决定。该标准不将行政机关违法行为的纠正作为必要条件，只要受损利益得以救济，就不去考虑行政机关履职行为如何，只有在受损利益未得到全面救济时，才能将目光转到行政机关履职行为上。

通过上述对相关立法文件的梳理可以发现，有关行政机关履职标准的判定在立法源头上就呈现出模糊状态。这种模糊状态的存在，源于不同法律实施机关对法律规定的不同理解，也根源于法律规定的不具体、不周全。为推动公益诉讼制度的发展、细化制度规则，相关立法文件不断出台，但文件越多，越容易导致分歧，同时也使得学界产生更多的学理争论。在立法规定明确的情况下，或者各规范性文件之间就同一事项解释没有冲突的情形下，强调理论与立法的适配性并无不妥。但在立法规定本就不一致的前提下，一味主张严格依照立法文件而形成的理论进行判断，是存在一定问题的。当然，理论研究并非指要完全抛开立法文件，但当立法无法提供确切指引时，理论研究就应当透过立法文件之表象，发现其中的实质要义。

（二）判定标准界限无序扩张导致判定标准体系不统一

现行判定标准内生于规范性文件之中，经理论总结加以丰富，形成规范化的标准学说体系。但是，判定标准毕竟由学理创设，各标准的外延与内涵不断被个人观点扩充，使得各标准寓意已经严重脱离其名称之表述，新内涵的掺杂使其背离原有本意。随着实务案例的不断增多，影响行政机关依法履职判定的因素随之逐渐明确，各标准学说为使自身观点与实践符合，将实践中产生的影响因素强塞进判定标准学说内，造成判定标准体系不统一。

以结果标准为例，如上所述，其最初的寓意指向性明确，即不考虑行政机关是否全面履行了职责，而是要看相对人的违法行为是否被纠正，以及受损的国家利益、社会利益是否得到救济。受损利益不会再受侵害且已得到恢复是结果标准的本质内涵。但在最新的研究成果中，结果标准内涵被扩张，采用结果标准进行判断，必然会对行政机关的履职行为进行全过程和综合性调查……使行为标准的优势被结果标准所吸纳，使结果标准成为行为标准的递进版本。结果标准从仅考虑利益救济要素转变为在考虑利益救济要素的同时兼顾行政机关履职可能。检验和区分行为标准与结果标准的“试金石式”问题是当行政机关已经根据检察建议依法全面履职，但国家利益或社会公共利益受侵害的状态仍然未完全消除，是否构成“不依法履职”。该“试金石式”问题在结果标准的最初内涵下可以有效区分行为标准与结果标准，但随着结果标准内涵的扩充，上述问题恐难寻答案。其他标准同样如此。就行为标准而言，其最初只关注行政机关是否已经完全履行职责，即使受损利益未得到全面救济，检察机关也不得提起诉讼。但在最新的研究成果中，行为标准主张穷尽监管措施的背后是强调在国家利益或社会公共利益保护最大化的情况下对依法行政客观法秩序的维护。结果要素也成了行为标准的考量之一。

单就各标准而言，内涵的扩充使其更贴合实际，有助于其契合实践，但脱离标准本质的意涵扩充合理性何在？结果标准开始关注行政机关履职之可能，行为标准在强调全面履职的同时也关注受损利益的最大限度维护。以依法履职为理论基础形成的行为标准却将结果要素纳入判定因素之中，这是否还能称之为“行为标准”？再置于判定标准整体视角下，缺乏限定的内涵扩充导致各标准间的界限模糊，现有判定标准之表意已无法容纳需要考量要素之实质，造成了行政机关履职判定标准体系不统一。

综上可见，现行行政机关履职判断标准存在两个问题，一是从立法层面看，依法履职缺乏统一的判断标准，各标准的适用争议颇多，难以协调；二是从学理层面看，各标准自身内涵的无序扩充，使各标准存在的正当性受到挑战。

三、行政机关依法履职判定标准构建之考量因素

要构建合法、合理、可行的行政机关依法履职判定标准，需要从建立环境行政公益诉讼制度的目的、履职的客观条件与可能性、不履职的社会影响等多方面因素加以考量。

（一）必须是为了环境行政公益诉讼制度目的之实现

“目的是全部法律的创造者”。每部法律都有其特定目的性，每一项制度构造都要服务于特定目的。环境行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序虽然具有相对独立性，但两者统一于环境行政公益诉讼制度框架下，两个程序目的的探讨不应当被割裂。在环境行政公益诉讼诉前程序中，根据行政机关履职程度如何，检察机关可以终结案件或提起诉讼。当行政机关履职符合相应标准时，意味着案件应当终结，在案件终结的同时意味着环境行政公益诉讼制度的目的已经实现，否则，就应当进入诉讼程序，由诉讼程序继续实现环境行政公益诉讼制度之目的。可见，诉前程序终结意味着环境行政公益诉讼制度目的实现，而诉前程序终结之实质就是行政机关已经依法履职。因此，行政机关履职判断标准的设定必须以制度目的实现为核心要素。探求环境行政公益诉讼制度设置之目的成为行政机关履职判定标准设置的第一步。

关于建立环境行政公益诉讼的目的，现行的《中华人民共和国民事诉讼法》和《行政诉讼法》都没有作出明确规定。《两高解释》第2条规定了“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。”这里“主要任务”的基本内容也可以被视为建立公益诉讼的目的，但它包含了民事公益诉讼和行政公益诉讼的目的，并不全是行政公益诉讼的目的。同样地，2021年6月29日发布的《办案规则》第2条关于“人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化”的规定，也不只是行政公益诉讼的目的，更不只是环境行政公益诉讼的目的。不过，这些规定也为分析环境行政公益诉讼的目的提供了基本的规范性依据。结合我国整个行政诉讼立法的目的和建立公益诉讼制度的目的，以及相关的研究成果，我国建立环境行政公益诉讼制度的目的主要有以下几项：

1.宏观视域下环境行政公益诉讼制度的目的

第一，维护宪法和法律的权威。自1982年宪法颁布至今，国家保护和改善生态环境的职责已被明确，2018年宪法修改，将“生态文明”纳入序言之中，形成了物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明五位一体的总体布局。环境行政公益诉讼旨在通过督促行政机关依法履职实现生态环境利益救济，是宪法中规定的国家保护生态环境职责的具体制度体现，是推动生态文明建设现代化的必然方式。具体而言，行政机关是国家意志的执行机关，国家意志需由行政机关通过行政权予以实现，国家生态环境保护职责最终需转化为相关职能部门的监管职责，而诉前程序通过客观标准的建构直接对行政机关履职行为展开评价，纠正违法行政行为，保证行政机关依法履职，进而能够实现宪法中有关国家生态环境保护职能的规定，与宪法中规定的生态文明尊重并认同自然的内在价值、尊重并保护整个生态系统的完整和良好状态、尊重并保护后代人的生态利益等内在价值理念相吻合，体现为对宪法精神的弘扬、理念的落实及权威和尊严的维护。可见，诉前程序中有关行政机关履职标准的判定直接与宪法中国家保护生态环境职能相关联。

程序性法律规范服务于实体性法律规范，是实体性法律规范适用于具体法律关系的桥梁。环境行政公益诉讼作为程序性规范的具体制度体现，自然有着推动环境法律实体规范目标实现之价值内涵。自1979年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）颁布以来，我国生态环境领域立法取得显著成效，相关法律达到30余件，还有100多件行政法规和1000余件地方性法规，初步形成了以污染防治、自然资源保护利用、生态保护为代表的生态环境法律体系。《环境保护法》作为生态环境领域的基本法，是生态环境领域相关立法价值共识的凝聚，其开宗明义，第一条明确立法目的为保护生态环境、公众健康，推动生态文明建设和社会经济的可持续发展，第四条重申宪法中有关国家保护和改善环境的规定，整个法律文件以规范行政机关依法履职为基础，为行政机关环境保护职责的实现提供了体系化的立法指引。但是，实践中一定程度地存在着行政机关有法不依和不作为、慢作为、乱作为的现象，成为影响生态文明建设目标实现的障碍之一。环境行政公益诉讼制度的建立，为解决这一问题提供了法律制度保障。作为诉前程序的检察建议，可以督促行政机关依法行政，压实相关行政主体环保责任，构筑权力行使的笼子，进而保证生态环境领域相关实体法律规范价值目标的实现，以法律规范之可行性、现实性提高自身权威性。

第二，促进环境治理体系和治理能力现代化。2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在十八届三中全会第二次会议上就国家治理体系和治理能力现代化作了深刻阐释，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。国家治理体系和治理能力现代化涉及国家治理的各个方面，环境治理现代化是其应有之义。环境治理体系和治理能力现代化内涵丰富，主要包括基于生命共同体理念对生态环境进行整体性保护、以生态环境质量提升为统摄目标建构环境监管治理体系、构建多元社会主体多维度参与的生态环境保护治理体系等几个方面。

环境行政公益诉讼诞生于环境治理体系和治理能力现代化时代背景下，其对环境治理体系和治理能力现代化的推进具体体现在以下两个方面。一方面，检察机关基于检察权、行政机关基于行政权形成维护生态环境公益的合力，两种权能在各自优势发挥基础上，实现对受损生态环境的救济。传统意义上，环境监管职责专属行政机关享有，只有行政机关通过行政强制手段对受损生态环境利益展开救济才具有法治正当性。然而，由于生态环境利益与经济利益统一于生态环境这一客体之中，受巨额经济利益诱惑，行政机关易被外在因素俘获，反而不利于生态环境保护。在国家治理体系和治理能力现代化目标指引下，司法体制改革推进，检察机关以法律监督者角色介入生态环境领域中，通过监督行政机关依法履职实现对生态环境利益的保护。另一方面，通过诉前程序，能够推动行政机关职能创新，满足对受损生态环境服务功能恢复的需求。先前，行政机关对生态环境利益的维护主要体现为对行为人违法行为的惩处，而不关注受损生态环境及受损生态服务功能的救济，致使生态环境利益一直处于受损害状态。环境行政公益诉讼问世后，在诉前程序中，检察机关通过检察建议方式，明确受损生态环境恢复之目标，推动行政权在生态环境领域中的现代化变革，以行政机关是否依法履职检验现代化变革之成效。

2.微观视域下环境行政公益诉讼制度的目的

第一，维护公共环境利益。理论界和实务界对环境行政公益诉讼制度的目的其实多有探讨，维护公共利益已经成为理论界和实务界的基本共识。环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼制度下的一环，其核心概念是公共利益，建立行政公益诉讼制度的目的是更好地保护国家利益和社会公共利益，公益诉讼最核心的目的是保护公益，最基本的出发点是能够回应社会各界，特别是人民群众对侵害公共利益的行为的关切。客观诉讼理论为行政公益诉讼制度拓展《行政诉讼法》的适用范围，实现公共利益保护目的提供了证成。在实务领域，环境行政公益诉讼制度源于中共中央大力推进生态文明建设的战略决策要求，生态环境公益的保护是生态文明建设的应有之义。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》系首次明确规定环境行政公益诉讼制度的规范性法律文件，该决定的出台拉开了环境行政公益诉讼制度体系化构建的序幕，其开篇明义规定：“为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护……等领域开展提起公益诉讼试点。”最高人民检察院原检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十八次会议上也提到，保护国家利益和社会公共利益，是检察机关提起公益诉讼制度的着眼点。从现实角度看，日趋严重的生态环境问题是环境行政公益诉讼制度得以诞生的根本原因，化解生态环境危机成为环境行政公益诉讼制度的根本目的。

第二，督促行政机关依法进行环境监督管理。督促行政机关依法履职能否成为环境行政公益诉讼制度的目的其实存有一定争议。有观点将监督行政机关依法履职定位于行政公益诉讼的功能而非目的，即通过法律监督权的运行，以司法裁判为后盾，促进依法行政，从而实现公益保护的根本目的。也有观点主张行政公益诉讼的开展只能以督促在特定公益保护领域负有监督管理职责的行政机关依法行政为目的，通过督促行政机关纠正违法行为或不作为来促进依法行政。当理论存在争议且难以调和时，理应回到制度设置之起点，从源头探寻答案。环境行政公益诉讼制度起源于党的十八届四中全会，大会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，制度构建自上而下，体现着党中央对中国国情的深刻认识与把握。习近平总书记在对上述决定进行解读时提到，“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。一方面，检察机关公益诉讼在制度创设阶段就被赋予了监督行政机关依法行政的期冀。另一方面，检察机关通过行政公益诉讼制度实现监督行政机关依法行政是必然路径。在国家监察体制改革前，纪检监察机关享有的一些权力由检察机关行使，检察机关可以通过多种途径、多种方式实现对行政机关依法履职的监督，但在国家监察体制改革后，检察机关对行政机关的监督缺乏有效的实质性措施，而行政公益诉讼制度的建立恰可填补检察机关在行政机关监督职能上的薄弱环节，使其兼顾公益保护及督促行政机关依法行政。

在上述环境行政公益诉讼的几种目的中，有的比较宏观，比如，维护宪法和法律权威、维护国家环境利益、促进环境治理体系和治理能力现代化；有的则比较微观，比如，督促行政机关依法进行环境监督管理。但不管怎样，建立行政机关依法履职的判断标准，都必须从环境行政诉讼的这些目的出发，才有利于检察机关监督行政机关依法履职、及时履职。

（二）客观情形不能的排除

行政机关按照检察建议要求，积极纠正不当行为并使受损公共利益得以完全救济，是行政机关依法履行职责的最佳状态。但受多重因素影响，在诉前程序时限内，前述两种目的并不一定能够全部实现，而目的无法实现的责任无法全部归咎于行政机关。有学者曾对行政机关作为义务履行可能性之判断缘由进行梳理总结，主要包括超越监管权限、超越事务管辖、“行刑交叉”阻碍、专业事务预见不能、超越时限事项和代履行之可能性，但其中大部分缘由都未被检察机关和人民法院采纳。如果行政机关在诉前程序时限内，确因客观因素而无法行使职权，此种情形下，若检察机关依旧提起诉讼，由人民法院判定行政机关违反法定职责，实属不公，起诉基础及判决基础的正当性缺乏。因为在环境行政公益诉讼领域，行政机关一旦被诉，则大多面临败诉后果，甚至可以说，诉讼本身对行政机关就是一种不利的评价。需要明确的是，行政机关的行政行为实际由相关工作人员做出，对行政机关是否依法履职的判断需要以行政机关工作人员履职行为为依据，行政机关被给予否定性评价的前提是行政机关工作人员的行为具有可责性，而行为可责性又建立在行政机关工作人员有意为之的基础上。出于对行为人合法权益的保护，除个别特殊情形，主观因素应当被考量在内，纯粹客观因素引发的不利后果不应由行为人承担，行为人的行为是不具有可责性的。如果前两者（有效制止违法行为、受损公益得到有效恢复）均未实现，但行政主体已经穷尽了法定的履职手段，就不宜对行政主体进行督促。因此，需要对行政机关履职不能的情形进行梳理，排除确因客观因素而无法行使职权的情形。这些因素，主要包括以下两种情形。

1.行政机关无法行使职权

依法行政是行政机关权力行使的至高准则，行政机关权力的行使必须在法律规定范围内，即法无规定不可为。由于生态环境问题往往“牵一发而动全身”，并非所有生态环境问题都可以由主管行政机关在职权管辖范围内解决。比如在“锡林浩特市检察院诉锡林浩特市自然资源局”案中，由于被告怠于履行监管职责，致使辖区内违法采石行为频繁发生，造成生态环境被破坏，需要由被告对被破坏的草原进行修复，但由于生态修复花费资金巨大，自然资源局无权也无能力随意动用财政资金对受损环境进行修复，需报上级机关批准。2019年9月，被告收到检察建议后随即上报市人民政府，经市人民政府批复后，被告又联合市财政局将修复项目上报至锡林郭勒盟自然资源局与财政局，后又逐级上报至内蒙古自治区自然资源厅与财政厅，经财政厅批复，治理资金将于2021年5月份前到账。本案中，对受损区域生态环境修复确属市自然资源局职权范围，截至检察机关起诉之日，受损区域也确未得到实质修复。然而，市自然资源局无法履职的根本原因在于对修复资金运用已经超出其权限范围，无论从法律授权还是行政程序看，要求市自然资源局在诉前程序期限内履职都不具备现实可能性。此种情形下，如检察机关仍坚持起诉，并由人民法院给予行政机关否定性评价，似为不妥。

2.行政机关职权行使无法改变公益受损的现状

在生态环境案件中，停止破坏及污染生态环境行为，以及采取措施修复受损生态环境，是生态环境利益得以维护的最优状态，然而，两种手段都涉及对行政相对人行为的管控。在环境行政主管机关大多缺少行政强制执行权的情形下，要使行政相对人进行某种作为或者不作为，并非易事。同时，环境行政公益诉讼涉案件及对受损生态环境修复，而生态环境遵循客观自然规律，修复周期较长，行政机关职权无法改变规律。例如，在“四平市铁东区检察院诉四平市国土资源局”案中，岳某某非法占用集体耕地进行非农业建设，但市国土资源局一直未履行职责。2017年5月8日检察机关发送检察建议，建议“责令岳某某限期改正或者治理，恢复原种植条件”。5月9日，市国土资源局向岳某某作出行政处罚，但岳某某并未履行其义务。10月9日，检察机关见市国土资源局一直未申请人民法院强制执行，便提起诉讼。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，当事人只有在履行期届满，不申请复议且不提起诉讼的情况下，行政机关才得以在3个月内申请法院强制执行。由于2017年5月9日市国土资源局才向岳某某发送行政处罚决定书，2017年11月10日前市国土资源局均无权申请人民法院强制执行。在本案中，行政机关只能按照相关规定要求行为人对受损公益进行恢复，但公益是否恢复的结果取决于行为人是否履行义务，在法定期限内，受损公益未得到救济的责任难以归咎于行政机关。

四、行政机关依法履职判定的两重法律进路

基于相关法律规范，上文已就行政机关依法履职判定标准构建的考量因素进行了理论剖析。法学是实践之学，实践性是法学的学问品格，理论理应为实践服务，行政机关依法履职判定标准也要实现由理论向实践的转化。环境行政公益诉讼制度目的划分为宏观和微观两个层面，前者虽然宏大，但失之笼统，难以为司法实践提供指引；而微观目的相对具体，具有现实可操作性。况且两种目的的实现其实具有统一性，当微观目的实现，行政机关已经依法履职、环境公益已经得到维护，自然意味着宏观目的的实现，故行政机关依法履职判定的两重法律进路应基于微观目的视角展开。

行政机关是否依法履职的判断不应再受各学说观点的困囿，而应跳出学说含义之局限，对各学说中所考量的因素进行类型化总结。时任最高人民检察院检察委员会委员胡卫列先生提到，要以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益和社会公共利益是否得到有效保护为标准。以上论述，在静态方面全面考虑到了行政机关是否依法履职的评判要件，在动态方面，还需为行政机关是否依法履职判定设置两重进路，以期为环境行政公益诉讼办案人员提供指引。

（一）第一重进路：环境行政公益诉讼制度目的的全部实现

1.行政机关依法履职且公共环境利益得以维护

当检察机关判定行政机关依法履职时，则意味着诉前程序终结，环境行政公益诉讼制度目的得以实现。通过上述分析，环境行政公益诉讼目的有二，一是维护公共利益，二是监督行政机关履职。前述目标可具体转化为污染及破坏生态环境的行为被制止、受损生态环境得以恢复，以及行政机关违法行为得以纠正。检察机关在判定行政机关是否属于依法履职时要同时关注上述全部要素，单一目的的达成并不是行政机关免于被诉的理由，这是判定行政机关是否依法履职的第一重进路，也是最普遍、最理想的情形。对此，最高人民检察院公布的指导性案例也提到，行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件。…检察机关在审查过程中需要注意的是，无论公共利益的救济还是行政机关行为的纠正，都必须立足现实情况、客观情况，找到行政机关在诉前程序期间所具备条件下所能达成的最佳状态。这种最佳状态不一定是“国家利益或者社会公共利益受到侵害的状态彻底消除”，而是在当时情况下，行政机关是否穷尽职权，以及穷尽职权后受损利益恢复的状态如何，如果行政机关履职状态同时满足上述要求，那么检察机关应当终结案件，做结案处理。

2.行政机关依法履职且公共环境利益得以维护的目的未实现或部分实现

基于环境行政公益诉讼制度目的均未实现的大前提，根据目的实现程度不同可具体划分为两种情形。一是行政机关未依法履职且公共利益未得到救济。此种情形下的行政机关明显是怠于履行职责，对检察建议持消极抵触心理，忽视生态环境利益，与生态文明建设目标相背离，具有可责性。检察机关理应提起诉讼，通过诉讼程序给予其否定评价，使行政主管机关承担相应法律责任。此种情形较为简单，不再展开讨论。

二是行政机关部分履职且公共利益得到部分救济。对于此种情形，检察机关亦应提起诉讼。诚然，相较于第一种情形而言，在该种情形下，行政机关已经履行了部分职责，履职行为也产生了相当的正向效果，体现出对检察机关检察建议的尊重，以及不再忽视生态环境利益，但与免于被给予否定性评价尚存在一定距离。首先，可以对行政机关部分履职这一行为进行正反两方面剖析。正向意义如前所述，而以反面视角观之，行政机关行为仍具有可责性。从客观角度看，行政机关部分履职意味着行政机关在有能力、有条件能够完全履职的前提下，却仅仅履行了部分职责；从主观角度看，呈现出对既有职责的逃避，不得不说有懒政、怠政、应付公事之嫌，自然不足以阻却检察机关通过诉讼方式给予的否定性评价。其次，从环境公益救济角度切入，环境行政公益诉讼最终追求的是环境违法行为消除、受损生态环境得到救济、生态环境服务功能恢复至基线水平，诉前程序中环境公益的部分救济显然不符合环境行政公益诉讼制度目的实现的要求，自然还需通过诉讼程序予以解决。以上两种情形本质上并不存在差别。

综上所述，笔者就环境行政公益诉讼制度目的均未实现的情形进行了探讨，除此之外，还存在单一目的实现之可能，主要包含公共利益得到救济但行政机关未依法履职、公共利益未得到救济但行政机关已经穷尽职责两种情形。下文，将就此两种情形展开具体讨论。

（二）第二重进路：环境行政公益诉讼制度单一目的实现之可能

1.行政机关依法履职之必须

在环境行政公益诉讼诉前程序中，行政机关依法履职在现实可能范围内定然具有可行性，诉前程序期限内，即使环境公益未受损害或已经得到救济，但行政机关未依法履职，检察机关也应当继续提起诉讼，经人民法院查明事实后，由人民法院判定行政机关行为违法。需要明确的是，行政机关未依法履职范围广泛，包括以作为方式实施的违法履责行为和以不作为方式实施的不履行法定职责行为两种，前者又包含未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等多种形式，只要前述情形出现，检察机关就应当提起诉讼。具体包括但不限于行政机关不履职、行政机关违法履职（滥用权力）、行政机关形式履职（比如依法进行现场检查、依法处罚违法者，但却不真正纠正违法行为，不去强制执行或者申请强制执行）等情形。根据相关法律规定，人民法院可以对行政机关做出确认行政行为违法或者无效的判决、撤销或者部分撤销行政行为的判决、在一定期限内履行的判决，以及变更行政行为的判决。在公共利益已经恢复的情况下，行政机关已再无履职可能，但其违法行为又必须给予否定性评价，在上述判决类型中，确认违法判决恰可符合现实需求。之所以在公益得到救济的情形下，仍要对行政机关未依法履职进行否定性评价，主要出于两方面缘由。

第一，检察机关法律监督者角色的职责要求。根据《中华人民共和国宪法》第134条，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。在职能定位方面，检察机关在环境公益诉讼中应恪守“法律监督者”的宪法定位，以督促行政执法、优先诉前保护。当行政机关存在违法行为时，检察机关必须有所回应，要基于宪法定位，要求行政机关予以改正，并做出相应处理，这更是检察机关的职责所在。通过检察机关职能的发挥，督促行政机关积极履职也是治理现代化实现的途径之一。不过需要说明的是，行政机关未依法履职并不等于行政机关未按照检察机关检察建议要求履职，两者不具有必然联系。检察机关法律监督权的行使更多的是针对行政机关行为合法展开，在具体环境问题处理上要以行政权为主导，司法权理应保持谦抑性，检察机关应督促执法而非执意与主管机关抗衡。检察机关在判断行政机关履职是否到位时要综合多种因素考量，未依法履职的判定一定是在当时现实可能性前提下进行。

第二，行政机关未依法履职行为本身就具有可责性。由于生态环境具有相当强的承载能力，在无外力干预的情形下，受损生态环境也可依靠自净力予以修复，虽然就公益结果而言是正面积极的，但行政机关却未尽到应有职责，背后反映的实质是行政机关违法行政的状态。检察机关发送检察建议的前提是行政机关违法行使职权或者不作为。也就是说，在诉前程序启动之前，行政机关已然是违法行政，经过检察建议督促后，却仍未意识到自身行为的违法性，或者说其虽然已经认识到自身行为违法，却抗拒整改，主观意识存有极大恶意，因此，必须通过负面评价的方式督促其整改。生态环境问题虽由行为人直接引起，但现今环境问题之所以如此严峻，与行政机关的违法作为与不作为有着极为密切的关系。确认行政机关行为违法的判决虽然基于个案，但更多的是要通过个案裁判对行政机关形成压力传导，倒逼行政机关能够自觉、依法、全面履行监管职责。最高人民检察院公布的指导性案例中也提到，若行政机关对其法定职责及其行为违法性认识违背法律规定，即使依照诉讼请求被动履行了职责，检察机关仍可以诉请判决确认违法，由人民法院通过裁判明确行政机关的行为性质，促进形成行政执法与司法共识。

2.公共环境利益救济现实可能之判断

公共利益虽未得到救济，但行政机关已经穷尽职责，检察机关则不应再提起诉讼。这是对行政机关依法履职判定的理性思考，也是客观情形不能排除的具体应用，应作为行政机关依法履职判定的特殊情况。如果仅考虑制度目的如何实现，而不关注制度目的实现是否具有现实可行性，则该制度就不具备法治正当性。

为保证环境行政公益诉讼制度目的实现，受损公益恢复与督促行政机关履职缺一不可。进一步而言，从价值位阶看，公益救济理应放在首位。但是，如果一味坚持目的的全部实现，将会使行政机关在提起诉讼前就已经被置于必然败诉的法律地位，无论行政机关抗辩如何，生态环境公共利益遭受侵害的事实结果在短期内都是无法改变的，因而亦无胜诉的可能，从司法公平公正的角度来看，是行不通的。在诉前程序中，无论行政机关如何作为，都无法突破客观规律的限制，此时，检察机关就不宜再做起诉的处理，而应依法终结案件。当然，案件终结并不代表检察机关对行政机关就同一事项再无法监督，而是要紧盯后续结果落实，当客观阻碍条件消除后，行政机关仍要积极履行职责，确保公益得到救济。检察机关在后期一定要加强落实监督，对相关责任主体进行跟踪监管并监督落实环保措施。

检察机关“回头看”活动的常规化恰可满足上述需求。2019年，最高人民检察院下发了《全国检察机关公益诉讼“回头看”专项活动工作方案》，公益诉讼“回头看”顾名思义，就是要求检察机关在特定时限内对过去办理的公益诉讼案件进行系统、全面的梳理与排查，以实地调查等方式确保受损生态环境已经整改到位，防止行政机关以客观情形履职不能为由逃避监督职责。其强调落实检察建议，促进法治现代化，在环境行政公益诉讼中取得了明显成效。根据最高人民检察院统计，“经过回头看活动，各级检察机关共发现行政机关逾期未整改、整改不彻底或者又反弹回潮的案件6559件，约占4.1%。经持续跟进监督，督促相关行政机关履职整改到位4276件；对不依法履行职责的，提起行政公益诉讼849件，拟提起诉讼158件因整改期限本身较长或存在新冠疫情影响等客观困难，仍在持续跟进推动整改的1276件”。但该项活动具有专题性，无法满足环境行政公益诉讼案件监管的常态化需求。最高人民检察院原检察长张军提到，要总结公益诉讼检察“回头看”经验，把针对诉前程序、提起诉讼及判决执行全流程“回头看”作为规定动作，找准问题、精准施策、及时纠偏，把公益诉讼检察工作做得更实更规范。

综上而言，对行政机关依法履职判定的两重法律进路进行系统化梳理，诉前程序结束后，检察机关不应当提起诉讼的情形为以下两种：一是环境公共利益救济和监督行政机关依法履职目的同时实现；二是行政机关在现时条件下已穷尽职责，即使环境公共利益没有得到救济、行政机关未完全按照检察建议内容履职。检察机关应当提起诉讼的情形同样分为两种：一是环境公共利益救济和监督行政机关依法履职的目的均未实现或者两者仅部分实现；二是行政机关未依法履职，其中又包含行政机关不履职、违法履职、形式履职等多种情形。

五、结语

行为标准说、结果标准说、复合标准说等多种学说的并存，使得环境行政公益诉讼诉前程序中行政机关依法履职的判定在学术上缺乏规范性指引，一定程度上对实务造成负面影响。行政机关依法履职的判定要以实践为基础，探求环境行政公益诉讼制度之目的，排除阻碍行政机关履职的客观因素，在保护环境公共利益、督促行政机关纠正违法行为的同时，又充分考虑现实可能性，以实现环境公益救济与行政机关合法利益维护两者关系的平衡。

（责任编辑：达璐）