环境公益诉讼纳入国际环境公约履约体系的路径研究

秦天宝 刘斯羽

摘要：完善环境立法与执法是我国履行《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》等国际环境公约的传统方式，相比之下，环境公益诉讼在国家履约体系中的地位与作用尚未凸显。将环境公益诉讼确立为一项常规履约方式之外的补充手段在法理上符合国家履约的形式要求，在规范上存在恰当的解释空间，在实践中展现出履约意愿与履约实效。考察我国实践可见，环境公益诉讼能以国家司法力量驱动公约义务履行，有助于更好地落实国际环境公约的目的与原则。将环境公益诉讼作为补充的履约手段纳入国家履约体系，可以统筹推进国内法治和涉外法治，为全球环境治理注入中国司法力量。

关键词：环境公益诉讼 国际环境公约 履约机制 《生物多样性公约》 《湿地公约》

中图分类号：D925 文献标志码：A

国际环境公约是指国际社会为保护环境，解决各种环境问题，特别是全球环境问题而缔结的用于规范各国相应的环境保护事务的责任和义务的条约。公约生效后，各国理应基于善意与条约必须遵守的原则，在其国内采取各种措施履行公约。

我国一贯高度重视国际环境公约的履约工作，为全球环境治理作出了突出贡献。一方面，我国在全球环境治理中的话语权与重要性日益提升。2021年至2022年，我国分别担任《生物多样性公约》第十五届缔约方大会（以下简称“COP15”）和《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）第十四届缔约方大会（以下简称“COP14”）的主席国，以最大限度凝聚多方共识，推动各国通过“昆明一蒙特利尔全球生物多样性框架”与《昆明宣言》《武汉宣言》，受到国际社会高度评价。另一方面，我国通过完善公约相关的政策与法律体系、加大执法监督力度等方式落实公约确立的各项义务，为推动实现2020年全球生物多样性保护目标和联合国2030年可持续发展目标作出积极贡献，展现了世界最大发展中国家的责任与担当。

在回顾我国在履约方面取得诸多成就的同时，应看到当下履约体系存在进一步完善与创新的空间。现有关于国家履约的研究多建议我国应当持续完善国内环境保护法律体系，提高环境执法能力。相较而言，相关研究对环境司法尤其是环境公益诉讼的关注度较低，而专门围绕环境公益诉讼展开的研究，多聚焦其理论基础、诉讼关系模式、原告资格、程序规则与域外引介，环境公益诉讼对国家履约的正向作用尚未在学理研究与国家实践中完全凸显。

基于我国环境公益诉讼制度在十年建设与探索中充分展现出的中国司法智慧，本文尝试以《生物多样性公约》和《湿地公约》为例，说明环境公益诉讼助力我国履约的法理支撑和规范依据，结合具体司法案例，分析其对国际环境公约目的、原则与义务的具体回应，在此基础上提出将环境公益诉讼作为补充的履约手段纳入国家履约体系的建议，以满足国家统筹国内法治和涉外法治的迫切需要，并为我国今后的履约工作提供借鉴。

一、国际环境公约的传统履约方式

国际环境公约在缔约国内的实施属于一国内政，各国有权自行决定公约的实施方式。在法律层面，目前国际环境公约的履约方式主要包括完善环境立法与加强环境执法两种。

（一）履约的学理意涵与规范阐释

国际条约的履约通常是指采取使条约所规定的国内义务生效的一系列行动。缔约国可以自由选择条约在国内的实施方式，其中较为普遍的方式有两种，一为完善其国内立法，二为采取各种执法措施。

履约与遵约是既有联系又有差别的一组概念。广义上看，履约是遵约的手段或方法，即缔约国通过采取各种措施与行动以取得遵约的效果。狭义的遵约更侧重于描述缔约国现状是否达到或符合公约要求的客观状态，履约则强调国家是否采取行动和措施落实公约的义务。2002年联合国环境规划署通过的《多边环境协定遵守和执行准则》（Grudelines on Compliance with and Enforcement of Multilateral Environmental Agreements）第九条，对两者区分如下：遵守（compliance）是指各缔约方履行某项多边环境协定以及对该项多边环境协定之修正所规定的义务；执行（implementation）是指除其他外，由缔约方为履行某项多边环境协定及其修正所规定的义务而颁布和／或实行的各项相关的法律、条例、政策，和其他措施和行动。本文讨论的“履约”之内涵基本等同于《多边环境协定遵守和执行准则》中的“执行”，为统一用语之需要，后文将以履约统一代称执行。

（二）传统履约方式的法理与实践

为督促缔约国履行义务，当前多部主流国际环境公约规定缔约国应制定并实施与公约相关的国内法律与政策，并定期提交国家报告说明履约情况。立法与执法虽属于国家内政范畴，但也侧面反映出缔约国履行公约的意愿与能力。我国在履约过程中，将立法与执法作为重要履约手段取得了积极成效，但就我国的履约方式而言还存在创新空间。

1.立法与执法构成履约方式的法理阐释

缔约国为实施国际环境公约而制定并实施法律的行为属于传统意义上的履约行为。目前，多部国际环境公约在条款中明确规定，缔约国应在其国内制定法律法规、政策，并采取手段予以执行，以实现公约的目标和宗旨。尽管立法与执法的效力仅及于缔约国主权范围内，但两者作为缔约国国家意志的体现，能够精准衔接国际环境公约的遵约机制。

一方面，立法与执法均反映出缔约国的国家意志，构成国际法上的国家行为。缔约国批准或加入国际环境公约后，应采取包括立法与执法在内的各种措施履行公约义务。这些与公约义务相关的立法与执法行为既属于国家内政，也构成国家履行公约的手段。因为国内法的制定与执行主体均是国家机关，国家机关的行为直接传达国家意志和利益，从而使原本仅在缔约国内部有效的法律和政策转化为国家行为。2001年联合国国际法委员会研究提出的《国家对国际不法行为责任条款草案》第四条第1款亦指出，任何国家机关的行为，不论其行使立法、行政、司法或任何其他职能，均应视为国际法所指的国家行为。由此可见，我国立法机关制定法律的行为及行政机关执行法律的行为均符合国家整体负责原则的要求，属于国际法层面的国家行为。

另一方面，缔约国的立法和执法能够与国际环境公约中普遍规定的国家报告义务相衔接，是国家报告与审查机制运行的前提与支撑。国家报告与审查机制是国际环境公约遵约机制的重要组成部分，主要用于解决公约执行力与约束力不足等问题。《巴黎协定》后的遵约机制更加重视国家报告和审查机制的构建，。这一机制的运行以各缔约国提交的国家报告为直接依据，也即，国家报告的制定主要依托缔约国的立法与执法行动。现实中，《生物多样性公约》与《湿地公约》的缔约方大会均要求缔约国提交国家报告，用以说明本国为执行公约采取的措施，以及对公约目标的执行情况。

2.我国履行国际环境公约的立法与执法实践

作为世界上最大的发展中国家和负责任大国，我国坚持不懈推进生态文明建设，通过完善环境法律体系与加强环境执法等方式将发展国内环境法治与履行国际公约义务相结合，从而使履约机制日趋完备，履约工作成效日益显著。

我国加入和批准的多项国际环境公约均要求缔约国制定法律与政策来落实公约，如《生物多样性公约》第八条第（k）项、第十五条第七款、第十六条、第十八条第四款、第十九条第一款等条文分别规定缔约国应制定并执行相关法律与政策；《湿地公约》第三条第一款、第四条规定缔约国有义务制定并实施有关湿地养护与合理利用的计划。此外，为便于掌握缔约国的国内环境立法与政策执行情况，公约缔约方大会通常还会要求各国定期提交国家报告。《生物多样性公约》第十三次缔约方大会第27号决定的附件《第六次国家报告准则》要求各国在国家报告中更新生物多样性国家简况，其中包括立法、能力建设与协调等内容。《湿地公约》缔约方大会在国家报告模板中设定了“自由文本”章节，供缔约国根据自身情况提供其国家战略计划目标及行动的相关信息。

在立法方面，我国在建立现有生态环保法律体系的过程中始终保持对公约义务的关注与遵循，先后制定或修改多项生态环保法律法规。《中国履行（生物多样性公约）第六次国家报告》指出，我国生物多样性保护法律体系不断完善，修订了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）等法律，颁布了《太湖流域管理条例》等新法规，多个省份出台了自然保护区与湿地保护相关的地方立法。我国向《湿地公约》第十四次缔约方大会提交的报告同样提及了我国湿地保护的立法进程，并称我国的湿地立法取得了稳定且持续的进步，今后将加快推进《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）的立法进程。

在执法方面，我国在国际环境公约涉及的领域采取有力的监管措施，有效贯彻执行环保法律与政策。具体而言，我国不断加强生物多样性保护的监督检查力度，严厉处罚破坏生物多样性的违法行为、联合其他国家与组织共同打击野生动植物犯罪。《湿地公约》第十四次缔约方大会国家报告将“湿地保护与管理体制、将湿地保护纳入国家规划、全面完整保护湿地资源、建立湿地保护基金、促进湿地国际教育”列为我国履约过程中五项最为成功的进展。

需要特别阐明的是，我国提交的国家报告中有关国内法实施的部分侧重于阐述我国的环境立法与执法情况，甚少分析司法状况与保护效果。无论是我国的国家报告还是国家战略与行动计划，都未提及在我国起到保护环境与修复生态等重要作用的环境公益诉讼制度。尽管我国国家文件尚未强调环境公益诉讼对履行国际环境公约的作用，但这一制度在助力我国深度参与全球环境治理方面已显现出巨大的潜力和强大的生命力。下文将对环境公益诉讼制度何以构成新履约方式的法理与规范基础展开论述。

二、环境公益诉讼作为新型履约方式的多维证成

由前述对传统履约方式的分析可见，我国将立法与执法作为重要的履约手段，始终致力于完善国际环境公约相关的法律与政策体系。与此同时，我国日渐成熟的环境公益诉讼制度满足国家履约行为的要件，能够为公约义务所涵摄，其功能与价值符合公约的目标追求。鉴于此，我国可以逐步探索将环境公益诉讼纳入国家履约体系。

（一）环境公益诉讼作为履约方式的法理分析

环境公益诉讼能够成为新型履约方式的理论根源在于它既符合国家行为的形式要求，也具备实现公约目标的实在功能，可以有效弥补行政监管的局限性，发挥统筹推进国内法治和涉外法治的作用。

首先，环境公益诉讼的运行以国家司法力量为支撑，充分体现了国家意志。环境公益诉讼制度背后的运行机理是通过国家司法审判维护环境公共利益，显著区别于旨在维护私主体权益的环境私益诉讼。具言之，我国的环境公益诉讼无论是在立法上还是司法上都呈现出“公权主导”的倾向，具有鲜明的国家行为特征。在环境行政公益诉讼中，检察机关作为社会公共利益的代表和唯一适格的起诉主体，承担着监督国家法律实施的职能。在环境民事公益诉讼中，司法机关是推动诉讼进程的中坚力量。其中检察机关是提起环境民事公益诉讼的绝对主力，2021年度检察机关起诉的案件占比61%，人民检察院还可依《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款等规范支持起诉，这既履行了检察机关作为国家法律监督机关的职责，也充分尊重和帮助了作为原告的社会组织，体现了多元共治环境治理的价值追求。此外，结合《国家对国际不法行为责任条款草案》第四条第一款可知，环境公益诉讼满足国家行为的外观要件，与立法、执法行为具有形式上的一致性。

其次，环境公益诉讼能够通过司法强制力实现公约目标，一定程度上弥补了环境行政监管的局限。就实现公约的目的与宗旨而言，司法手段在填补公共利益损害等方面有着超越行政监管的固有优势，司法力量可以监督公权力的运行并督促违法行为主体修复受损生态环境，对环境行政监管起到补强作用，从而有效助力我国实现公约目标。具体来说，检察机关通过环境行政公益诉讼督促行政机关依法及时履职，提升环境执法质量。依我国现行法规定，检察机关是唯一有权提起环境行政公益诉讼的主体，这一制度设计有助于实现司法权对行政权的监督。检察机关与行政机关同为国家公权力机关，两者不存在普通行政诉讼中两造的地位差距，由检察机关提起环境行政公益诉讼能够对行政机关形成有力威慑。同时，检察机关不仅享有依照法律规定提起公益诉讼的法定职权，而且能够通过发出检察建议等诉前程序及时救济环境公共利益，督促负有生态环境监管职责的部门尽快纠正违法行政行为。作为公共利益的代表人，检察机关在环境行政公益诉讼中具有强大的威慑力与强制力，督促环保相关部门持续端正环境执法态度、改进环境执法方式，推动我国实现履约目标。

最后，环境公益诉讼作为履约方式，有利于构建国内法治和涉外法治之间的桥梁。发展完善环境公益诉讼体现出我国倡导构建人类命运共同体理念，展现出负责任的大国担当。将我国行之有效的环境司法制度拓展到履约体系中，能够顺应我国涉外法治工作“本土法治国际化”的基本面向，丰富中国经验与立场的法治化表达路径。此外，这一履约方式创新能够响应1992年《21世纪议程》第八章的倡议，通过建立司法程序“将不合法的或违反法定权利的、影响到环境与发展的行为诉诸法和得到补偿”，并为那些具有法律诉求的个人、团体和组织提供一个渠道。

（二）环境公益诉讼作为履约方式的规范解释

基于我国有权单方面解释公约的履行义务条款，对公约用语作通常意义上的解释能够将环境公益诉讼纳入我国履约体系之内。寻求环境公益诉讼在公约文本中的解释可能性，能够帮助我国丰富履约方式、增强履约实效。

1.解释国际环境公约的逻辑前提

探究环境公益诉讼能否作为我国履行国际环境公约的手段，需要对公约文本进行必要的解释。为此应厘清本文语境下条约解释的效力、对象与方法三方面问题。

第一，缔约国有权单方面解释公约中的条款，且该解释对缔约国发生效力。缔约国的解释权来源于公约的契约性与立法性双重属性，其契约性体现在缔约国可以像当事人解释合同一样解释公约。在不违反国际法的前提下，“单个缔约国对公约的解释构成国际法上的国家单边法律行为（unilateral acts of states），从而对作出解释的缔约国具有法律拘束力”。因此，我国作为两部公约的缔约国，是解释公约的适格主体。另根据国家主权平等原则，缔约国对条约的解释权相互平等，单一缔约国的解释对其他缔约国无约束力。故我国对公约文本的解释仅对我国有拘束力，不涉及其他缔约国。

第二，在分析环境公益诉论作为公约履行方式的问题时，条约解释的对象是环境公约中有关缔约国履约义务的条款。只有明确公约对缔约国提出了何种义务，才能以此为据评估环境公益诉讼与这些具体义务的关联性。

第三，对所涉及条款主要采用文义解释与体系解释相结合的方法。这主要是出于对条约解释相关国际法规范的遵循。我国1997年批准加入《维也纳条约法公约》后采纳了其中的条约解释原则，即“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。该公约第三十一条和第三十二条所载关于条约解释的规定也已被确认为一项国际习惯法，国际法院还指出条约解释必须“首先基于条约的文本”。因而依据该条约解释规则对两部环境公约进行文本解释与体系解释，符合国际条约与习惯国际法的要求。

2.现行主流国际环境公约的解释路径

在我国缔结和参加的多部国际环境公约中有多个条文为我国将环境公益诉讼纳入履约方式提供了规范依据。这些概括性或具体性规范明确了缔约国应制定符合公约要求的计划或规范，或直接明确缔约国负有采取特定措施的义务。对于前一类概括性规范，可以将我国司法机关为实施环境公益诉讼而发布的司法解释与司法文件涵括在内；对于后一类具体性规范，可以将环境公益诉讼解释为广义上的“实施”“管理”等行为，使之成为国家履约体系的组成部分。

（1）对概括性规范的解释

公约中概括性规范的内容与行政法视角下抽象行政行为的范畴相似，主要体现为公约责成缔约国制定并实施各项计划、方案与政策，但并未对各类计划的具体内容、制定与实施主体作明确要求。换言之，公约在此赋予缔约国充分的自由决策空间，各国可以根据自身情况决定由哪些部门制定这些计划。正因如此，我国司法机关作为发布各项司法解释、司法文件与案例的部门，符合国际环境公约中概括性规范的主体条件。

结合我国缔结和参加的国际环境公约来看，《生物多样性公约》第六条第（b）项、第八条第（f）项和《湿地公约》第三条第一款属于前文所述的概括性规范，能够为环境公益诉讼作为新型履约方式的证成提供规范支撑。

《生物多样性公约》第六条第（b）项规定各国应尽可能并酌情将生物多样性的保护和持久使用纳入有关的部门或跨部门计划、方案和政策内。该项规定强调了生物多样性的保护与持续利用需要多个部门的参与及配合，仅靠自然保护部门与自然资源管理部门无法有效保护生物多样性。条款中的“相关部门”（relevant sector）是指其职责与生物多样性有关的部门。在我国司法实践中，人民法院虽不具备直接修复生态环境或挽救濒危物种的科技与人力条件，但其通过依法审理涉生物多样性案件、探索完善环境公益诉讼制度、设立生物多样性司法保护实践基地等途径履行了以司法之力造福人类、助力人与自然和谐共生的职责。由此可见，人民法院能够作为司法部门（judicial sector）切实参与到我国生物多样性保护进程中，其贯彻实施环境公益诉讼制度、发布生物多样性司法保护文件和案例的行动为我国履行《生物多样性公约》贡献了司法力量。

《生物多样性公约》第八条第（f）项规定各国应制定和实施各项计划与战略以促进退化生态系统与受威胁物种的恢复。本项义务内容与第六条第（b）项相比各有侧重，但对缔约国的履约方式要求与之相似，都包含制定计划或战略方面的内容。由前文可得，人民法院是计划、方案与政策的制定与执行主体。因而在本项中“制定和实施”（develop and implement）计划与管理战略的主体也应当包括人民法院。

《湿地公约》第三条第一款要求缔约国制定并实施其规划，以促进名录内湿地的养护，并尽可能合理使用其境内湿地。可以看出，缔约国的义务在于“制定并实施”（formulate and implement）与“合理使用”（wise use），但公约本身并未对实施方式作出详尽规定，包括为执行公约而制定的法律框架也完全取决于各国的法律制度。这主要是出于促进履约的考量，因为早在公约缔结之初人们已经意识到制定普遍性、具有法律约束力的规则缺乏现实可能性，故将具体义务留待各缔约国根据本国情况来制定和适用其本国立法来履行。因此，在行为义务范围相对较广的情况下，环境公益诉讼成为履约手段具有充足的解释空间。

（2）对具体性规范的解释

与概括性规范不同，公约的具体性规范通常直接点明缔约国应当采取特定措施或实施特定行为来履行公约。结合前文对概括性规范与抽象行政行为的关联阐释来看，具体性规范倾向于缔约国在国内实施一系列的“具体行政行为”。尽管具体性规范对缔约国的义务要求更加明确和有针对性，但缔约国依然拥有充足的履约选择和解释公约的空间。此类规范主要体现在《生物多样性公约》第八条第（k）项、第八条第（l）项、第十条第（b）项和《湿地公约》第五条中。

《生物多样性公约》第八条第（k）项规定缔约国应制定立法和／或其他规范性规章（regulatory provisions）以保护受威胁的物种与群体。值得关注的是，广义上的立法包含规章在内，但本项中“规范性规章”一词与“立法”并列出现，这是因为现实中许多国家已经制定了生物多样性框架立法，只需在现有框架下额外补充具体的法规即可。就我国而言，虽然我国尚无关于生物多样性保护的专门立法，司法机关也非严格意义上的立法主体，但其依然具有与立法相关的职权，主要体现在法律解释权、司法审查权等方面。近年来，我国最高人民法院陆续发布了《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》等多部司法文件，并与最高人民检察院共同发布了《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》等司法解释，强化了保护生物多样性特别是保护受威胁物种的价值导向。因此，尽管难以得出司法文件与司法解释构成“规范性规章”的确切结论，但可以肯定的是，它们在管理与规范我国生物多样性保护方面发挥了重要作用，其功能与规范性规章具有一致性。

《生物多样性公约》第八条第（l）项指出，缔约国应管制或管理已经或可能对生物多样性保护和可持续利用产生重大不利影响的活动之过程和类别。本项中“管制或管理”（regulate or manage）一词也为环境司法手段进入国家履约体系给出了解释路径。由公约文义可知，本项中负有管制或管理义务的主体是缔约国，但具体由哪个部门采取管理措施属于缔约国主权事项，公约不作具体干涉。从创新履约方式的角度出发，可以对本项内容作相对广泛的理解，适度扩展管制或管理的范围，进而将司法机关实施的环境公益诉讼涵摄到词义范围之内。

《生物多样性公约》第十条第（b）项责令缔约国采取与利用生物资源相关的措施以避免或最小化对生物多样性产生的不利影响。与第八条第（l）项类似，本项未限定缔约国的履约行为方式，各国可根据自身情况选择决定采取何种措施。此处的“措施”（measures）泛指任何代表缔约国意志的、以避免或最小化对生物多样性不利影响为目的的做法。考虑到环境公益诉讼符合上述关于“措施”的界定，可以将其作为我国履行公约义务的一部分。

《湿地公约》第五条第一款强调了缔约国负有就履行公约相互协商的义务；第二款要求各缔约国努力协调和支持（coordinate and support）目前和将来就保护湿地及其动植物所制定的政策和条例。本条旨在促进缔约国之间就公约事项开展沟通交流，但也侧面对缔约国内部的立法与执法提出了“协调和支持”的行为要求。对破坏湿地的行为提起环境公益诉讼，能够凭借司法强制力督促违法行为人、被告人修复受损湿地及其动植物，具有从国内角度促进履约的现实功能，从而更好地落实第五条的协调与支持义务。

除公约文本外，公约缔约方大会的最新成果也为我国创新履约方式提供了依据与动力。以我国作为主席国的两次缔约方大会为例，《生物多样性公约》COP15通过的《昆明宣言》在第三条倡议各国将生物多样性纳入政策、法规、规划进程、减贫战略和经济核算，第七条提出各国要加强国家层面的环境法及其执行；《湿地公约》COP14高级别会议形成的《武汉宣言》第三条呼吁各缔约方将湿地保护、修复、管理，以及合理和可持续利用纳入国内立法、计划或行动，第五条倡议各缔约方依据公约推进相关立法和执法。尽管两部宣言文件尚不具备国际法上的约束力，但我国可以将环境公益诉讼作为执行并落实国内环境法的重要路径之一，同时借助解释法律与发布指导性意见等能动司法手段推动行政主体与司法机关之间的协作，兑现两部宣言中的庄严承诺。

三、环境公益诉讼作为新型履约方式的实践价值

环境公益诉讼制度的设计与实践反映出我国积极参与全球环境治理的态度与立场，为我国创新履约方式打下了坚实基础。环境公益诉讼对我国履行环境公约的回应主要包括三个层次：宏观层面践行公约目的，中观层面落实公约原则，微观层面履行公约义务。

（一）对公约目的的落实

如前文所述，环境公益诉讼能够弥补行政监管的不足，借助司法强制力实现公约目标。从宏观角度看，环境公益诉讼制度有助于实现国际环境公约的目的，也符合防止生物多样性丧失与生态退化、可持续利用自然资源等价值理念。

国际环境公约的目的与宗旨通常蕴含在其序言及正文中。《湿地公约》序言写明了缔约国认同的价值理念和缔约缘由，提出人类同环境是相互依存的关系。面对湿地被逐步侵蚀及丧失的现状，各国确信远见卓识的国内政策与协调一致的国际行动相结合，能够确保对湿地及其动植物的保护。《生物多样性公约》在正文第一条确立了保护生物多样性、持久使用其组成部分，以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益三大目标。由此可知，各国缔结环境公约的出发点是应对生物多样性丧失、湿地退化等全球性环境问题，以及在不破坏生态的前提下利用作为生态系统组成部分的自然资源，实现自然资源的经济、文化等多重价值。

其一，在防止生物多样性丧失与生态退化方面，环境公益诉讼制度通过发挥司法能动性与适时发布禁令最大限度防止生态环境损失。人民法院在审理环境公益诉讼中的主动性与其在一定程度上对普通私益诉讼规则的突破，使人民法院在审理环境民事公益诉讼时，可以行使释明权、适度限制原告自认与被告反诉、有权主动移送执行。另外，人民法院还可以使用发布禁令等灵活处理案件的适当手段，使法官可以在责任形式框架内结合案情对败诉被告作出更为灵活具体的要求。

其二，我国还在国际宣言与司法文件中重申保护和可持续利用自然资源的原则。2021年世界环境司法大会达成的《世界环境司法大会昆明宣言》第二条，以及最高人民法院发布的《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》，均明确提出坚持保护和可持续利用自然资源原则，加强保护生物多样性等全球环境危机的司法应对，充分考虑与《生物多样性公约》第一条确立的公约目标之间的衔接，彰显了我国履约的决心。

（二）对公约原则的落实

环境公约除了规定缔约国的权利义务，还明确了若干基本原则，用以指引公约规则的适用与实践中的价值权衡。审视我国环境司法实践可见，以“五小叶槭”案、“绿孔雀”案为代表的预防性环境公益诉讼贯彻了《生物多样性公约》中的风险预防原则，人民检察院与行政机关协商划定广东省阳江市阳东区寿长河红树林国家湿地公园合理利用区体现了《湿地公约》中的合理利用原则。

1.风险预防原则

国际法领域的风险预防原则首次出现于1992年《里约宣言》原则中，《生物多样性公约》序言及第八条第（g）项进一步阐释了这一原则的精神。公约中风险预防原则适用的前提有二，一是生物多样性面临严重减少或丧失的威胁，二是科学上的不确定性不能成为缔约国推迟行动或不采取行动的托辞。尽管风险预防原则尚未成为国际环境法的基本原则，但其已在生物多样性相关的国际法领域逐步发展成为一项国际习惯法规则，为各缔约国所普遍遵行。

我国司法实践中的预防性环境公益诉讼贯彻了风险预防原则的精神。此类环境公益诉讼的目的在于预防重大环境风险，其救济方式侧重事前预防而非事后弥补。我国的预防性环境公益诉讼多依托《环境保护法》中的保护优先、预防为主原则展开，如我国首个预防性环境公益诉讼“五小叶槭”案、世界生物多样性司法保护典型案例“绿孔雀”案等。其中“五小叶槭”案判决书援引了《生物多样性公约》的序言及正文第十四条，明确指出我国作为缔约国应遵守公约之规定，判令被告须在环境影响评价工作中重点研判五小叶槭的生存状况，并在环境影响报告书审批通过后才可以开展后续施工。“绿孔雀”案对我国极度濒危物种适用了更高的保护标准，案件判决突破了传统“无损害即无救济”的司法救济理念，在河谷地区被水电站淹没前叫停水电站建设项目，将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前，有效地保护了濒危物种绿孔雀、陈氏苏铁及其生态环境。

上述两案涉及的物种均为濒危物种，而水电站的建设及投入使用具有使生物多样性严重减少甚至丧失的重大风险，人民法院分别责令两案被告加强环境影响评价并停止施工，最大限度减少或避免案涉物种及其栖息地遭到破坏，符合风险预防原则的内涵及构成要件。

2.合理利用原则

环境公益诉讼能够有效协调环境公益和以经济利益为代表的社会公共利益，符合《湿地公约》中合理利用原则的要求。《湿地公约》第3条第1款体现了“公约特有的合理利用理念”，规定缔约国应尽可能促进其境内湿地的合理使用。“合理使用”实质上是可持续发展理念在湿地保护中的具体体现，其含义在1987年第三次缔约方大会中得以确认，即“在维持生态系统自然特性的同时，为人类的利益可持续利用湿地”。

在湿地保护环境公益诉讼中，由于湿地集生态、经济和文化等价值于一体，环境公益诉讼的原告或起诉人在保护湿地生态的同时还应考虑到湿地其他价值的实现，寻求湿地保护与产业发展的平衡。例如“广东省阳江市阳东区人民检察院督促整治红树林湿地公园违法养殖行政公益诉讼案”中，检察机关通过与行政机关协商的方式，回应公约合理利用理念的要求。阳东区人民检察院查明寿长河红树林国家湿地公园合理利用区范围外长期存在无证、无序养殖蚝排问题，已对河流水体质量和湿地公园的生态环境造成严重侵害，遂向相关部门发出检察建议。随后阳东区人民检察院推动相关行政机关共同商定在寿长河道规划合理利用区，使得在保护当地河流型红树林湿地的同时促进当地特色水产、全国名特优新农产品标识“阳东寿长蚝”健康发展，坚持以维持湿地生态功能为前提造福当地居民和发展特色产业，有效落实了公约的合理利用原则。

（三）对公约义务的落实

环境公益诉讼除了积极回应公约目的与原则，还能够落实公约直接规定的国家义务。实践中，司法机关在环境公益诉讼中主要通过适用公约条款督促行政机关履职、判令责任主体通过采取多元化措施修复生态环境与提升社会生物多样性保护意识等方式践行公约义务。

1.适用公约条款督促行政机关履职

2022年《湿地保护法》实施前，我国尚无有关湿地保护的专门立法，对湿地的认定主要依据国家湿地保护名录，一定程度上导致了名录之外的区域受保护程度不足。面对现行规范缺位的问题，我国检察机关充分发挥能动性，主动理解适用《湿地公约》有关条款，督促行政机关履行保护职责，最终确认涉案区域的湿地属性并进行生态修复，切实履行公约义务。

在“山东检察机关督促保护大河东湿地生态环境行政公益诉讼”案中，青岛市崂山区人民检察院向四家行政机关发出检察建议后，各机关仍以涉案区域不属于国家湿地保护名录范围而拒绝以湿地标准进行生态修复。在办案过程中，青岛市人民检察院以《湿地公约》第四条第一款为依据提出，不在湿地保护名录不等于不是湿地，更不应该对其放弃保护。最终相关职能部门认同了涉案区域为湿地属性的意见，按照要求进行了生态修复并初见成效。

由本案可见，检察机关在尚未正式提起环境公益诉讼的情况下引用公约条款，结合实地调查与专家意见认定涉案区域的湿地属性，以公约表述强化事实认定并增强其结论正当性，对我国修复受损湿地、履行公约义务有重要价值。

2.判决责任主体修复受损生态环境

环境公益诉讼立足中国特色环境资源审判体系强化生态环境修复成效，落实环境公约中有关国家恢复受损生态系统等义务。其原理在于公益诉讼人提出的诉讼请求和人民法院判决相较常规诉讼更具有直接性和针对性，有利于直接督促刑事被告人、违法行为人承担修复责任，同时履行我国作为缔约国应当承担的恢复义务。

具体而言，审理环境公益诉讼的人民法院判决被告采取替代性方式修复生态环境，以微观个案推动我国宏观履约。“湖南省株洲市人民检察院诉陈某云、罗某酃生态破坏民事公益诉讼案”中，针对被告陈某云非法捕猎和罗某酃非法处置昭觉林蛙、黑斑蛙的行为，湖南省炎陵县人民法院认为案涉物种是当地自然生态系统的固有组成部分，被告的行为不仅造成野生动物种群数量下降，而且破坏了生态链条，可能危及当地生物多样性和生态平衡。由于涉案昭觉林蛙、黑斑蛙在案发时大部分已被放生、少部分被食用或买走，人民法院判决两被告在判决生效后15日内以植树造林、设立野生动物保护牌的方式修复生态环境，弥补其对野生动物乃至生态系统造成的不利影响，有助于落实《生物多样性公约》第八条有关湿地保护的规定。

3.促进生物多样性公众教育和认识

提升社会公众的环保意识也是环境公约规定的国家义务之一。《生物多样性公约》第十三条第（a）项规定，缔约国应主动宣传和促进公众理解保护生物多样性的重要性及所需要的措施，并将相关内容纳入教育课程。

在环境公益诉讼过程中，司法机关以个案为契机开展法治教育和环保主题教育，回应环境公约对促进公众教育和认识的要求。“沈某发危害珍贵、濒危野生动物”案中，厦门市同安区人民法院充分考虑本案被告人实际情况，动员被告人及其家属自费印制并大规模发放红珊瑚保护倡议书，有效杜绝该古玩市场售卖珊瑚制品的现象，引导公众树立保护海洋生物的意识和正确的生态文明观。此外，齐齐哈尔市龙沙区人民检察院在办理“黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民检察院诉李某某等13人非法狩猎刑事附带民事公益诉讼”案的过程中，派干警到扎龙国家级自然保护区周边村民家中开展普法宣传，以该案为素材拍摄《守护，这生生不息的希望》法治宣传片并上传至四级检察机关微信公众平台，借助大众传播工具提升公众保护生态环境与生物多样性的意识。

四、结语：环境公益诉讼助力国际环境公约履约的展望

在明晰环境公益诉讼促进我国履行国际环境公约的原理与表现后，我们有必要将这一制度确立为我国的履约手段之一，并明确其与传统履约手段的关系，维护国家环境权益。

首先，将环境公益诉讼确立为一项新型履约手段，并逐步推广到多个环境治理领域。与传统履约方式相比，环境公益诉讼对促进我国履行公约目的、原则及义务有独特价值，既能够借助国家司法力量修复受损生态，也能够督促环境行政部门依法履职并为未来环境立法提供经验与实践基础。另外，由于环境公约对缔约国的义务要求在形式上较为相似，可以将环境公益诉讼这一履约手段推广到气候变化应对、荒漠化防治等领域，以此巩固环境公益诉讼作为履约手段的地位，保持我国履约体系的一致性。

其次，作为履约手段的环境公益诉讼应在履约体系中居于补充地位，发挥辅助环境立法与执法的作用。环境公益诉讼在履约体系中的位置应与环境司法在环境法治中的地位相称，即环境公益诉讼作为一项环境司法制度，在法治运行中发挥着救济性与终局性作用，但不得取代或超越立法或执法的功能。再者，将环境公益诉讼纳入国家履约体系并不会改变环境司法属于国家主权事项之属性。环境公益诉讼制度的出发点是服务于我国环境法治，而非为履行环境公约专门创设。

最后，确立履约手段的方式是将环境公益诉讼纳入国家报告。在我国向公约缔约方大会提交的历次国家报告中，环境立法与执法情况占据相当位置，但对环境司法的重视度不足。在环境公益诉讼足以构成履约方式的前提下，可将我国的环境公益诉讼实施情况明确写入国家报告，结合环境保护领域指导性案例与典型案例加以说明，充分展现我国履约的决心与行动。

（责任编辑：李娟）