新时代教育高质量发展中的受教育权保障

陈·巴特尔 马慧卿

摘要：受教育权是一项基本人权，也是我国宪法确认的公民基本权利，是教育发展的核心议题。对教育高质量发展和人的发展而言，受教育权是两者具有通约性的权利基础。中国特色社会主义进入新时代，受教育权的权利边界不断扩展，延伸出公平优质受教育权这一新的受教育权主张。受教育权是教育高质量发展的重要前提，教育高质量发展是受教育权实现的根本保障，人的自由全面发展是两者共同的价值旨归。受教育权的保障与实现需要国家、学校、家庭、社会等主体的共同行动。为此，应完善立法、加强制度建设、把握数字化机遇、协同家校社共同推进受教育权保障体系建设，助推教育高质量发展。

关键词：教育高质量发展 受教育权 公平优质受教育权 教育立法

中图分类号：D911 文献标志码：A

受教育权是一项基本人权，也是我国宪法确认的公民基本权利，是教育发展的核心议题。保障公民受教育权是我国人权事业的重要组成部分，也是对所有受教育者应享有权利的重视。在新的社会主要矛盾的驱动下和新的教育发展目标的要求下，公民对受教育权的诉求更加多样，教育不平衡、不充分的问题成为亟待解决的课题。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）明确了“建设高质量教育体系”的教育目标，但已有研究对“教育高质量发展”背景下保障受教育权的研究不多，在探讨受教育权的实现路径上，对国家以外的其他社会主体的作用关注不够：一是从受教育权本身出发，集中于法理层面的阐释，讨论受教育权本身的性质及其规范性；二是受教育权内涵转向公平优质受教育权的意蕴解释；三是在国家义务视角下对受教育权保障做出以国家为主体的义务履行路径建议。因此，有必要站在新的历史起点，充分厘清当前经济社会发展条件下，受教育权的新内涵及其与教育高质量发展的逻辑关系，对新时代我国公民受教育权保障的多主体作用展开探讨，为新时代受教育权保障及其实践提供参考。

一、受教育权：教育高质量发展的权利基础

“只有受过恰当教育之后，人才能成为一个人。”现代教育科学奠基人夸美纽斯的著名论断阐释了教育对人的发展的核心作用。对教育高质量发展和人的发展而言，受教育权是两者具有通约性的权利基础。受教育权直接关涉个体的自由与尊严，是全体公民平等享有的权利，是国家实现社会公平公正的基本义务。学界普遍认为，受教育权无论是具有第一代人权的特征，还是具有第二代人权的特征，其特征都是随着社会发展和教育变革不断发生转变的。从严格意义上讲，受教育权既是个人独立自由发展的必要前提，也是一国人权事业发展与社会进步的重要内容。

（一）作为一项基本人权共识的受教育权

1948年联合国大会颁布的《世界人权宣言》（以下简称《宣言》）首次将受教育权作为一项人权进行了较为全面的规定，其中第二十六条特别载明：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”，并特别强调了“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”。为确保受教育权作为一项人权得到国际社会的承认，《公民权利与政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》对受教育权做出了更加具体的规定，其中包括“初等教育应属强迫性质，免费普及全民；各种中等教育，包括技术及职业中等教育在内，应以一切适当方法，特别应逐渐采行免费教育制度，广行举办，庶使人人均有接受机会；高等教育应根据能力，以一切适当方法，特别应逐渐采行免费教育制度，使人人有平等接受机会”等。随后陆续出台的《取缔教育歧视公约》《儿童权利公约》等国际公约进一步强化了受教育权的人权共识。

受教育权在我国宪法制度上的最早体现是1982年的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），其第46条规定了“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。1991年，中国第一部人权白皮书《中国的人权状况》强调所有人的自由全面和谐发展是人权的最终目的，而受教育的权利，是人的全面自由发展的重要前提。这一内容为受教育权作为基本人权存在提供了重要依据。2004年，我国首次将“国家尊重和保障人权”正式写入《宪法》第33条，为公民受教育权利作为人权存在提供了宪法依据。

（二）权利延伸：从受教育权到公平优质受教育权

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一新的矛盾反映到教育上，是人民对更优质教育的需求与教育不平衡、不充分之间的矛盾，新时代的教育肩负着更好、更高质量教育的使命。这一深刻变化也使受教育权的边界不断扩展，延伸出新的受教育权主张——公平优质受教育权。

我国教育改革发展始终强调“发展更加公平更加有质量的教育”。“十四五”规划明确了“建设高质量教育体系”的重点要求，更加强调优质教育的战略目标。这也与联合国追求教育公平与质量的目标相契合。联合国教科文组织《全球教育监测报告2021/2》建议：“要确保教育公平在资金、质量、治理、创新和政策制定方面得到保障。要求政府提供高质量的教育，有目的地解决公办教育中的质量低下和不平等问题。”可见，在联合国体系下，受教育权已经聚焦到追求优质的目标上，并将质量作为衡量教育公平的准则之一，强调各国应提供高质量教育。

作为教育高质量发展核心权利的延伸，公平优质受教育权的基本内涵仍需进一步明确。联合国受教育权特别报告员在人权理事会第26届会议上声明，“应基于整体的概念采用全面优质的学习系统，让每个学生享有更高标准的教育的权利”，但此次声明并未对“更高标准的教育的权利”做出界定，对公平优质受教育权的理解也较为模糊。基于此，我国已有学者从不同角度对公平优质受教育权进行了界定。有学者从法理层面指出，公平优质受教育权是公民出于享有高质量教育资源、实现个人全面发展、摆脱贫困等目的，要求作为义务履行主体的国家维护公民所享有的教育机会等权利。教育社会学相关学者将公平优质受教育权阐释为“适龄公民享有的、可接受的、机会平等的、有益于社会和谐的教育权利”。龚向和教授对此表示，“与公平受教育权和优质受教育权偏重于公平或优质不同，公平优质受教育权是中国社会进入新时代转型升级的受教育权3.0版，是融入公平与优质并重属性的新一代受教育权，是新时代人民对日益增长的美好教育生活需要的权利诉求”。他认为应按受教育权的实现过程将公平优质受教育权的内涵定义为三个构成要素：公平优质学习机会权、公平优质学习条件权和公平优质学习成功权。从本质上讲，公平优质受教育权是受教育权内涵的延伸，是经济社会不断发展的结果。相对于作为基本权利的受教育权，公平优质受教育权的内容更为丰富，个体对受教育权利的诉求体现更多，更加强调受教育权的高质、高效、高标准。人权最终的价值旨归是所有人的自由全面和谐发展，公平优质受教育权作为一项基本人权，其核心要义同样是人的自我实现。

因此，公平优质受教育权是以受教育权为基础的延伸权利，是以公民为权利主体，让每一个公民在接受教育的过程中享有优质教育资源和同等教育机会，并有权获得公正评价，最终以实现人的自由全面发展为目的的、国家和个体共同保障的权利。

二、受教育权与教育高质量发展的耦合生成

受教育权及其延伸权利的保障与教育高质量发展存在一种双向互动的关系，两者相辅相成。前者是后者的前提，是国家教育事业发展的重要组成部分，也是解决当前教育不平衡、不充分问题的必要引领；后者是前者的保障和时代要求，是我国实现教育现代化的全局性战略。

（一）保障受教育权与教育高质量发展的双向互动

教育是人类社会伊始的特有现象，随着国家教育正规化和系统化的发展渐渐纳入法律，正式演变为公民在法律上的权利，且在新世纪逐步演化成一项基本性权利，这种变化反映出受教育权在社会发展进程中愈发重要的历史地位。受教育权实质是尊重公民全过程接受教育的基本权利，确保每个受教育者平等享有教育资源、学习的权利，是获得优质教育的重要方式。受教育权的延伸概念，即公平优质受教育权是新时代人民日益增长的美好教育需要的集中表达，是使经济上和社会上处于弱势地位的群体脱离贫困的有效通道，也是让教育资源惠及更多群体、促进教育事业发展的重要手段。

当前教育发展的不平衡和不充分问题，根本原因在于社会所提供的物质基础还不能满足人民对美好教育的需要，教育事业还需要在质量和效益两方面努力。解决教育发展不平衡、不充分的问题，离不开受教育权的引领。保障受教育者的权利就是保障国家教育的未来。受教育权作为国家教育体系组成部分的子部分，是教育不平衡和不充分问题解决的重要条件，是教育高质量发展的重要前提。从改革开放至今，我国先后制定或修订了《中华人民共和国义务教育法》（1986年）、《中华人民共和国教师法》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年）、《中华人民共和国高等教育法》（1998年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）、《中华人民共和国家庭教育促进法》（2021年）、《中华人民共和国职业教育法》（ 2022年修订），基本形成了我国的教育法律体系。教育法律的体系化对教育的发展尤为重要，受教育权的保障也能够使受教育者平等地接受教育，从而促进教育高质量体系的建设。

教育质量是一个多维度、多层次、多主体的概念，涵盖教育的诸多方面，包括受教育者终其一生所接受的正规和非正规的不同层级、不同类型的教育和培训活动，以及不同利益相关者对教育质量的差异化理解。“高质量教育”的概念与英文世界的“卓越教育”有相似的含义，指涉国家制定高的学校教育标准以全力帮助学生出色地完成学习任务。随着我国迈入新的历史阶段，受教育权在内涵和外延上均发生了巨大变化。内涵上由教育机会的获得转变为公平优质教育的获得，外延上由学校向社会、家庭延展。受教育权的优质教育转向态势，正契合了教育发展所展现出的从“有学上”到“上好学”的转变。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持教育优先，十分重视教育在个体发展、国家进步、民族复兴等方面的基础性、全局性、先导性作用。2016年，习近平总书记在在《致清华大学建校一百零五周年的贺信》中强调“办好高等教育，事关国家发展、事关民族未来。”将教育的地位提升到了一个新的高度。2019年政府工作报告再次强调要发展更加公平更有质量的教育。2022年，教育部召开新闻发布会介绍说明了我国义务教育的重大突破。经过数十年的发展，我国已基本解决了“有学上”的问题，实现了城乡免费义务教育全面普及。站在新的历史起点上，我国义务教育正走在从基本均衡到优质均衡的道路上，“上好学”是教育高质量建设进程将要面对的问题。在权利层面上，教育立法在一定程度上滞后于教育实践。因而，教育高质量发展与高质量教育体系的建设是保障受教育权实现的重要方式和途径。龚向和教授认为我国受教育权保障的体系化是随着教育发展的变化而变化的。要想保障受教育权，必须建立完备的受教育权体系，应通过教育政策先行拓展，条件成熟时再上升为教育法律。这也进一步说明教育高质量发展与教育法律法规完善是受教育权实现的根本保障。

（二）人的自由全面发展：受教育权与教育高质量发展的共同价值旨归

发展是新时代最为紧迫的主题之一，而所有发展的根本目标实质上是人的发展。教育的本质是激发、促进人的个性全面、健康发展。从教育本身出发，其核心在于促进人的全面发展。马克思恩格斯对人的全面发展保持着长期关注，其人的自由全面发展理论是在对人的社会关系的关注中发展起来的，其理论内涵包括以自由为基础和目标、以人的劳动能力全面提升为内容、以人的社会关系的全面形成为标志等方面，个人发展的最高状态就是自由全面地发展。

人的自由全面发展学说，不仅是发展社会主义的本质要求和重要目标，也是教育体系建设的核心所在。教育高质量发展遵循以人为本，坚持以人民为中心，以人的全面发展为最高目标，逐步使社会实现全面和谐发展。教育高质量体系建设以人民为核心，以人的全面发展为价值旨归。受教育权作为现代社会中每个人不可或缺的基本权利，其根本指向同样是人的自由全面发展。个体受教育的权利源于人的自由发展的根本需求，并非源于外在力量。教育是个体获得全面发展的必不可少的条件，如此，人的个性才得以完全展现，实现全面发展。这也是受教育权的价值旨归，是受教育权体系建设的根本出发点。受教育权所包含的教育选择、学习机会、公正评价、不受歧视等权利，最终目的是实现人的全面发展。在这个层面上，受教育权与教育高质量发展在价值旨归上高度统一，两者均是指向人的自由全面发展。教育高质量发展与受教育权都是为了实现教育现代化，实现更好的发展以满足人民的需求，最终实现人的自由全面发展。

三、推动教育高质量发展的实践路径

受教育权保障作为教育高质量发展的重要前提，是一个较为复杂的系统工程，涉及教育体系中的不同要素，需要不同行动主体共同促成受教育权的实现。对当前我国的受教育权保障而言，按照联合国可提供性（Availability）、可获取性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）、可调适性（Adaptability）的“4A”标准，我国已经在可提供性和可获取性两个方面获得了长足进展，但在教育的可接受性和可调适性方面仍然有很多地方需要提升。因此，可接受性和可调适性是教育高质量发展值得重点关注的方面，也是当下我国教育“上好学”的努力方向。同时，国家、学校、家庭、社会等行动主体是确保受教育权实现的重要组成部分。可以从以下几个方面着手来推动教育高质量体系建设和教育高质量发展，以实现教育在可接受性和可调适性方面的标准。

（一）完善教育立法：受教育权保障的国家义务

教育高质量体系建设离不开受教育权的引领，公民受教育权的保障也需要国家义务的履行。从宪法角度看，国家义务的切实履行对公民权利有着十分重要的基础性意义。更好地实现公民受教育权应通过完善教育立法来为其提供保障。

立法保障的核心目标包含宏观、微观两个层面：完善并构建中国教育法律体系是教育立法的宏观目标，保障全体受教育者的权利是微观目标。教育立法是法律规范体系建构的重要部分，也是促进教育法治目标实现的必要过程，是实现受教育权的有效途径。迄今为止，我国的教育法律体系虽已显现基本框架，在学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、职业教育等方面都做出了明晰界定，但不可否认的是，学前教育、终身教育、家庭教育等领域尚未形成规范的教育法律体系。因此，应进一步加强学前教育、终身教育及家庭教育等方面的法律法规制定，逐步完善和落实相关的受教育权利。此外，国家还应在教育经费、教育机会、教育责任监督等方面提升受教育权体系的完备性，增强教育高质量发展中教育法律的规范性。

（二）加强制度建设：提供受教育权行使的可行保障

制度性保障是实现权利的重要途径。在教育高质量发展体系建设中，国家起着引导的关键作用，能够为教育的发展指明方向，优质受教育权的行使也必然离不开国家的教育制度保障。《中华人民共和国教育法》第二章对教育基本制度做出了基本规定，形成了学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，并宣布实行了职业教育制度与成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度等，但在系统性方面还有很多空白。学生作为受教育权利最重要的主体，在入学、就学、毕业过程中的受教育权利相关制度应该得到完善，从而构建更加完备的制度保障体系。

具体而言，针对当下教育不平衡和不充分的问题，首要的是解决中西部地区的教育发展短板，即教师短缺问题。应当继续加快实施县域内校长教师交流轮岗制度、教师定期流动制度，破除体制机制障碍，缩小地域间教师质量差距。应当构建入学保障制度、招生考试制度、特殊群体资助制度等。要健全督导评估制度，实行问责制，充分发挥媒体、公众等的作用，监督相关制度和法律的执行情况。此外，应注重完善问责制度的相关配套制度，如教育经费信息公开制度、招生和收费制度透明等，这是受教育权实现的后盾保障，也是教育质量提升的必然要求。

（三）把握数字化机遇：拓展受教育权维护工具边界

党的十九届五中全会强调要坚持创新驱动，并提出“加快数字化发展”的新要求，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。信息科技作为推动现代社会发展进步的主要力量，催生了数字经济新业态、新模式，给我国经济文化带来了新的生机，也在教育领域显现出不可阻挡的影响力。受教育权的行使呈现出数字化趋势，如数字化教育监督平台、数字化维权平台等，为受教育权的行使提供了便利。不仅如此，利用数字科技建构的学生数据库，为保障学生入学信息核准提供了重要参照，数字化逐渐成为公民受教育权行使的核心载体。

数字建设为教育创新变革和高质量发展提供了强大的物质技术基础和应用环境，其在受教育权保障进程中的基本形式体现为：第一，数字化在教育领域的开展使得更多人享有更为公平的教育资源；第二，数字化在全国范围内的推广提升了公民对权利与义务的充分认识，增强了公民对自身受教育权的维护意识；第三，数字化发展成为国家教育高质量发展和教育现代化建设的重要推动器，为公民受教育权的保障营造了良好的制度环境。鉴于此，公民可以通过信息的获取和丰富的网络资源享有更加多样、高质量的教育资源。同时，数字化推广也有益于教育者提升自身教育教学能力，间接助力教育高质量体系的构建。

（四）增强社会支持：家校社协同推进受教育权保障体系建设

教育的社会支持是我国教育制度的重要内容。受教育权的实现和人的自由全面发展需要在社会实践中进行，也需要社会各方面的广泛参与。教育高质量发展背景下，学校、家庭、社区都有责任和义务来保障受教育者在学习过程中享有的权利。《中华人民共和国家庭教育促进法》指出，各级人民政府指导家庭教育工作，建立健全家庭学校社会协同育人机制，从家庭责任、国家支持、社会协同、法律责任等四个方面对家校社的责任进行了详细的规定。

当前，家校社协同育人是新时代义务教育改革建设探索的新育人模式。这一模式在某些地区已经有了一些不错的发展，但仍然面临一些问题，如家庭习惯性地认为教育的主要责任归学校，不同社会部门等在分工上并不明确，协作难度大。教育资源上，存在家社资源共享错位、校社优质教育资源配置不均等问题，无法满足家长、学生和社区的需求，很大程度上限制了受教育权的优质和公平目标的实现。因而，应增强社会支持，建构多元化的社会支持体系，进而保障更加公平的优质受教育权的行使，从而推动教育高质量发展。首先，学校作为教育行动主体需要起到引领作用。作为专门从事教育的机构，学校是学生学习的主要场所，有受过教育训练的、有较高文化知识水平的教育人员。学校应组织和沟通家庭、社区举办宣传受教育法律法规相关规定等活动，增强受教育者的权利意识。其次，“双减”教育政策的实施在为学生预留更多学习空间的同时，也将很大部分教育责任转移到家庭中来。家庭作为受教育者价值与认知接受的关键，父母应当尽监护人的职责，并积极参与学生在校内的学习和管理，与学校协同保障学生享有更加公平、更加优质的教育资源。妇联、儿童权利委员会、社区委员会、青少年宫、图书馆等社会机构应与学校、家长搭建协同育人平台，让学生更好的享受优质的教育资源，推动教育事业的进步。

（责任编辑：周力）