面向区域高质量发展的全域土地综合整治适应性转型与路径优化研究

金晓斌 应苏辰

摘要：研究目的：系统探究中国式现代化背景下全域土地综合整治的适应性转型框架、作用途径、模式类型及优化路径，为助力新时期区域高质量发展提供理论和决策借鉴。研究方法：归纳演绎法和理论解析法。研究结果：（1）全域整治是国土空间治理体系的重要工具之一，围绕资金运作、整治模式、生态保护、设施保障、居所更新等方面亟待探索适应性转型；（2）全域整治可依据要素整治、格局优化、功能强化、价值显化、机制保障等途径助力区域高质量发展；（3）从地理区位、产业资源和规划导向维度解析差异化全域整治模式，提炼出传统农业型、都市农业型、高效农业型等13种模式类型；（4）从管控端、引导端、利用端和保障端，分别总结强化底线约束和构建整治体系、下沉发展权利和制定开发计划、探索差异路径和配套用地准则、保障要素配置和创新整治机制等全域整治优化路径。研究结论：全域整治仍应加强理论机制、效益评价和类型体系等研究，以更好服务于区域高质量发展目标。

关键词：全域土地综合整治；区域高质量发展；适应性转型；路径优化

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）10-0001-11

基金项目：国家自然科学基金项目（42271259）；江苏省自然资源科技计划项目（2022009）；四川省国土整治中心外协项目（kj-2022-38）；成都市土地整治和生态修复中心外协项目（510101202101756）。

改革开放以来，我国快速工业化和城镇化进程推动了国土空间和自然资源的高速开发及高强度利用，带来了城镇拓展、产业升级、收入提升、社会转型等积极效果[1]。但以城为重、以量取胜、人地分离等不均衡开发模式，造成了城乡分割、乡村衰落、土地退化、生态污损等问题，不利于国土空间可持续发展和国家现代化建设[2]。当前我国已转向高质量发展阶段，对经济增长、社会建设、城乡转型、生态保护等提出高水平目标[3]。国土空间作为经济社会要素流动和集聚的场所，是高质量发展的重要载体，以国土空间治理优化其要素、结构、功能，促进区域经济、人口、资源、环境等均衡利用，也有效支撑了高质量发展的总体布局[4]。中国式现代化是中共二十大以来重要的社会经济发展导向，高质量的国土空间以人地协调、资源共享、城乡共惠、生态共治等途径支撑中国式现代化，实现人民共同富裕和人与自然和谐共生的现代化要义[5]。因此，围绕国土空间探索区域高质量发展的路径，既是破解现实障碍的核心诉求，也是中国式现代化的必然趋势。

20世纪90年代末起，土地整治逐步成为自然资源部门在特定范围内，针对性运用农用地整理、建设用地整理、生态型整治等手段，实现用地潜力挖掘和空间布局调整，对农业、城镇、生态空间展开独立管理的政策之一，发挥了保障粮食安全、集约利用资源和改善人居环境等多重功能[6-7]。2019年起，全域土地综合整治（以下简称“全域整治”）紧密结合国土空间规划“统一蓝图、统筹布局”的要求，基于传统农用地、建设用地、生态修复等专项整治的成熟经验，在乡镇或村庄等尺度协同各类用地要素，因地制宜开展资源提质、用地匹配、格局重构等综合整治工作，旨在统筹提高区域的生产、生活、生态功能[8-9]。

针对新时期区域高质量发展的多元诉求，传统土地整治在对象、目标、机制、模式等方面表现出一定的局限性和不适应性，难以发挥盘活“人—地—业—钱”要素、统筹城乡地域发展、协调提升“三生”功能、宜居宜业共同富裕等作用[10]。全域整治坚持“全系统全要素”“多主体多模式”综合治理的转型要求，为区域高质量发展提供了可能的支撑路径。但当下全域整治仍处在深化探索阶段，如何借助这一政策工具在“市—县—乡”等区域国土空间尺度助力高质量发展，探寻满足可持续建设的适应性实践路径，具有紧迫的现实意义。

1 面向区域高质量发展的全域整治适应性解析

1.1 区域高质量发展的基本要义

高质量发展的本质是高效率、公平、可持续目标在经济活力、创新驱动、绿色生态、民生福祉、社会宜居等维度的宏观表征[3，11]。区域高质量发展应聚焦国土空间载体，进一步细化高质量发展要求。区域高质量发展是以区域国土空间内城镇、城郊、乡村等地域系统为载体的高效、均衡、可持续价值溢出过程，呼应新型城镇化、乡村振兴、城乡融合、生态文明等战略，实现高质量国土空间的产业布局、差异治理、生态保护、设施配套和居所更新，强调经济、社会和生态效益的同步同向提升[12]。需合理运用法规、政策、技术等手段，从要素强化、结构优化、功能显化等维度构建区域高质量发展的国土空间布局和支撑体系[13]。

其中，高质量的产业布局要求合理应用各类生产空间，实现第一产业规模集聚、高效智慧，第二产业集约增效、降污减排，第三产业配套完善、多元共享，提高产业融合度及附加值；高质量的差異治理要求针对城镇、城郊、乡村等地域系统，结合资源禀赋和发展阶段，因地制宜确立开发模式，塑造多样特色的国土空间利用格局；高质量的生态保护要求统筹“山水林田湖草”全要素保护修复和减排增汇，构建系统稳固的国土空间生态屏障；高质量的设施配套要求建设城乡均等化的基础和公共服务设施，涵盖交通、教育、文化、康养、医疗等领域；高质量的居所更新要求城乡生活空间适度集约更新，改善人居环境质量，释放生产和生态留白空间。

1.2 国土空间治理视角下全域整治内涵解析

国土空间治理是国家治理体系的关键环节，其核心是调控国土资源，实现对区域空间结构与功能的间接管理，进而影响载体之上的政府、社会、市场等运作行为[14-16]。“多规合一、城乡一体、多级联动”的国土空间规划体系建立以来，我国国土空间治理能力不断提升，通过打破传统空间治理职权分散或冲突的障碍，统筹城乡地域系统差异化共治，协调多元主体的利益诉求，整合“自上而下”“自下而上”的国土空间治理循环体系，推动治理目标逐层落实，实现自然和人文生产要素的优化提质、综合配置和价值显化，助力区域高质量发展[17-19]。目前，国土空间治理已形成“上位管控—治理传导—利用落实”三级体系[20-21]，其中管控涵盖“五级三类”国土空间规划体系、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规体系，统筹国土空间治理顶层设计，明确治理基本逻辑和主要维度；传导涉及国土空间用途管制机制，以落实国土空间规划的功能分区、用地属性、建设规模、建设强度、总体布局等具体要求，依规确定国土空间的利用方式[22]；利用涵盖街区、乡建等小尺度的更新和设计，面向用地整合、结构优化和格局调整开展土地整治工作，针对污损退化的特定空间或生态系统开展具体的保护修复工作等[23]。此外，“三区三线”、主体功能区、自然保护地、自然资源监察审计等方面的政策制度，以及调查、评价、利用等类别的标准规范均覆盖三级体系，保障国土空间治理（图1）。

传统土地整治以局地开发、潜力挖掘和污损修复为主要途径，贯彻自上而下的政府意志，长期处于国土空间治理的体系末端。新时期全域整治作为融合规划和工程双重属性的政策工具，其科学的理论边界尚不明晰，在国土空间治理体系的地位也有待进一步确定。亟待明确全域整治的特殊性、必要性和关联性，梳理全域整治的内涵、作用、途径、目标等。

全域整治是基于国土空间规划目标愿景，对区域城乡地域系统内，市、县、乡、村等灵活尺度国土空间全域全要素（含农用地、建设用地、生态用地、工业用地、城镇低效用地、历史文化用地等）统筹开展要素修复、结构优化、格局调整等工作，显化“三生”空间功能的综合整治活动，具备规划管控和空间治理的属性[24-25]。全域整治的核心作用包括：（1）承接多层级多类型国土空间规划对区域功能分区、指标约束、产业布局、设施配套等管控或引导要求，落实国土空间规划的分项目标；（2）制定国土空间规划导向的地块或工程精度整治方案，统筹陆域和海域、自然和人文、建设和非建设等资源要素调整的约束或许可，辅助落实国土空间用途管制及其变更；（3）综合考虑全域空间的现实障碍、发展阶段和多元诉求，调动土地、资本、产业等生产要素在整治区域内流动，提高国土空间的生产、生活、生态功能，显化经济、社会、景观等价值，塑造城乡区域高质量发展格局。全域整治的主要手段包括：（1）方案规划，转译国土空间规划目标，常在县（区）、乡（镇）、村（街道）等中微尺度开展全域整治实施方案的规划，统领用地调整、工程布局、资金筹措等全局要求；（2）工程设计，针对方案规划的多类专项土地整治工程开展具体设计，包括技术、尺寸、样式、规模等；（3）保护修复，联结“山水林田湖草”全要素为生态网络，综合运用底线约束、修复技术、景观营造等促进整体保护和系统修复[26]；（4）政策支持，给予永久基本农田调整和低效建设用地整合的可能空间，以“占补平衡”“增减挂钩”等政策提高全域整治积极性，挖掘潜力空间支持全域整治；（5）资金机制，全域整治打破传统土地整治财政资金垄断支持的局面，鼓励社会资本参与全域整治，调动主体积极性和整治可能性，满足多方利益诉求。全域整治实现目标包括城乡融合（市或县等中观尺度全域整治）、城镇更新（区或街道等中微尺度全域整治）、乡村振兴（乡镇或村域等微观尺度全域整治）、生态文明（采用减排增汇、生态修复等整治工程技术）等。

1.3 面向区域高质量发展的全域整治适应性转型框架

为有效支撑区域高质量发展目标，传统土地整治至全域整治实现了以下适应性转型过程（图2）。

（1）由财政支撑向经济循环的适应性转型，以资源、产业、资本逻辑活化区域经济高质量发展。传统高标准农田、低效用地建设、矿山修复等多依赖财政投入，增加了政府债务和投融资潜在风险，难以高效配置资源、满足多方利益和有序维持项目，不利于后期管护和长期效益发挥。全域整治依托多元融资机制，调动政府、农民、基层组织、新型经营主体、市场等主体积极性，以财政资金、社会资本、民间资本等渠道引导生产资源按需配置，顺应产业迭代规律，支持产业深度融合，明确项目“建—用—护”主体和收益途径，理顺整治“投入—产出—盈利—管护”循环关系，促进全域整治效益持续发挥[27]。

（2）由通用工程向差异模式的适应性转型，考虑区位、资源、规划等因素，因地制宜建立全域整治特色路径支撑区域创新高质量发展。传统土地整治模式较为固化，简单套用高标准农田、人居环境、生态修复等技术规范开展碎片同质化建设，追求短、平、快的整治短期效益，忽视资源特色和潜力。全域整治以规划目标为牵引，围绕产业、生态、历史等特质资源，谋划特定尺度下土地配置方案和城乡转型格局，并以系统集成、适度集约、协同利用、简洁易用为原则开展场地尺度的设计，促进城乡地域的差异化发展。

（3）由潜力挖掘向保护修复的适应性转型，统筹土地的经济和自然属性，落实区域生态高质量发展[28]。传统土地整治以农地整合、未利用地开垦、宅基地集约减量等手段，挖掘农业生产和城镇用地扩张潜力，保障粮食安全和新型城镇化战略，但也间接侵占生态用地、打断生态廊道和破碎生态网络。全域整治面向特定区域范围内的“自然—人工”系统，围绕“山水林田湖草”共同体理念，涵盖城镇和乡村地域进行整体保护修复和分类协同整治，强化全域的保护屏障、固碳释氧、水土保持、景观游憩等生态功能，建立生态价值持续转换的渠道。

（4）由生产要素向公共产品的适应性转型，以强化设施服务和城乡均质保障区域民生高质量发展。传统土地整治重视土地利用结构和功能提升，服务规模高效农业生产；重视乡镇用地的多类潜力挖掘，服务城镇有序扩张，但常忽视基础设施和公共服务的基础性保障，忽略土地整治服务于人的社会效益提升。全域整治统筹“经济—民生”偏好和“城镇—乡村”布局的关系，引导主管部门、地方政府、集体组织、农民等多层级利用主体参与，并优先考虑建设用地指标用于乡村或街道的医疗、教育、康体等设施建设，减少基层民生权益被日益扩张的城镇所侵占，优化区域民生权益配比并提高公共产品配置效率[29]。

（5）由以地为本向以人为本的适应性转型，以人地协调和功能复合助力区域社会高质量发展。传统土地整治局限在项目和地块尺度，即项目在哪布局和地块如何建设，就地论地，忽略区域用地要素的统筹布局，忽视土地利用主体的基本权益保障，可能导致人地关系失衡和整治目标偏颇[30]。全域整治考虑地方发展目标和实际情况，以“整好地、兴旺业、留住人”為原则，强化生活空间的整治地位，包括人居环境更新、历史传承保护和设施配套提升，并联动生产要素和生态要素，优化生活空间的功能韧性和复合性，进一步提升全域整治的公众满意度。

2 全域整治助力区域高质量发展的途径解析

全域整治本质是针对区域国土空间要素进行开发或修复，重塑空间开发格局，优化产业、资金、人口等资源配置结构，强化功能和显化价值的治理活动。拟遵循“要素整治—格局优化—功能强化—价值显化—机制保障”逻辑分析全域整治助力区域高质量发展的途径（图3）。

（1）全域整治基于整治工程建设，激发土地要素并挖掘潜力。其中，农用地整理以土地平整、土壤改良、坡改梯、未利用地开发、小微生境建设等，挖掘耕地后备资源潜力，提升耕地地力、生态、利用等质量；建设用地整理以宅基地复垦、工矿废弃地整理、设施建设等，挖掘生活居住和生产增值的潜力，提高人居环境、公共服务、产业设施等质量；生态保护修复以矿山修复、水土治理、植被复绿、廊道建设、景观营造等，挖掘生态保育和修复潜力，提高生态系统的供给、调节、文化和支持质量[31]。

（2）全域整治基于区域规划设计，优化土地利用结构和开发格局。围绕上位规划指引和“三区三线”的底线约束，结合详细规划或村庄规划的多元目标，梳理空间布局的错配、冲突、障碍等问题，制定全域覆盖、地块尺度及工程精度的实施设计方案，完成整治区域土地和权属的综合配置，提高单类要素的利用条件，如耕地规模连片、建设用地节约集约、生态用地网络均质化，并发挥多元要素的协同成效，如耕地适度配置农产品加工用地，增加农业收入；居住用地适度增配基础设施和服务用地，优化生活条件等[32]。

（3）全域整治基于城乡要素统筹治理，强化地域多元功能并促进功能互补。基于土地要素优化和配置，促进城乡地域的要素激活和流动，带动城镇或乡村的产业重塑、资本进驻和人口迁移[33]。其中，以社会资本进驻、产业用地布局和新型经营主体培育，推动城镇产业更新、农业规模现代化、乡村产业融合发展等生产功能强化；以建设用地集约整合、人居环境整治、基础设施建设和基层公众治理，实现人居环境改善、设施服务配套、乡风文明建设等生活功能完善；以面源污染治理、产业腾退升级、生态廊道建设、大地景观营造等，增强景观生态质量、生态系统连通度、生态环境品质等生态功能。

（4）全域整治基于不同功能载体的空间生产实践，显化区域综合价值[34]。生产空间产出多元产品供给、增值经济收益和就业保障价值；生活空间产出环境宜居、社会福利保障、公共服务支持、历史文脉传承等价值；生态空间产出安全屏障、水土保持、固碳释氧、景观游憩、经济效益等价值。

（5）全域整治整合多类政策手段，完善区域高质量发展的保障机制[35]。以农田开发整理、建设用地整理、生态型整治等工程技术集成机制支撑要素整治；以永久基本农田调整、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、村庄规划微调、土地权属调整等动态变更机制支撑结构优化；以农业产业用地配置、建设用地入市交易、社会资本参与整治等配套运作机制支撑功能强化；以工程管护维护、生态补偿制度、生态产品价值实现等利用转化机制支撑价值显化。

3 差异化全域整治模式解析

为全面提升一定国土空间范围内城镇或乡村的资源利用效率和社会发展水平，同步显化区域高质量发展成效，可借助全域整治，从区位基底、资源优势和规划目标维度因地制宜探索实践路径，总结差异化全域整治模式。区位指某地域的自然地理位置，也蕴含与其他地域经济社会的空间联系，是全域整治的基础，通常一定区域内的区位围绕城镇、城郊和乡村探讨[36]。城镇或乡村具有多元自然和人文资源禀赋，自然资源包括水、土、气、生物、矿产等，人文资源包括历史文脉、聚落形态、建筑形制、风俗礼仪等[37]。产业是乡村振兴和城镇转型的关键，以产业为牵引，有效整合、配置并利用地方资源，是全域整治的核心。第一产业整合耕地、水、气候、生物等农业耕作资源，第二产业整合原料、用地、技术装备、园区集群等制造加工资源，第三产业整合景观风貌、历史文化、康养娱乐等文旅游憩资源，均应力求产业融合。规划导向是地方发展的指引，其确定了区域定位和利用目标，是全域整治围绕特定尺度，开展生产资源配置的依据。在乡镇或村庄级实践尺度常见的规划引导策略包括减量撤并、维稳增效和融合提质，分别指城镇存量减量发展和乡村适度撤并搬迁；维持基本现状并适度优化配置，提升生产效率和成效；促进城乡融合和产业融合的转型发展，提高“三生”空间品质[38]（图4）。

基于上述模式解析思路，可借助三维魔方法对模式类型做进一步梳理[39-40]。将地理区位（城镇地域、城郊地域、乡村地域）、产业资源（第一产业、第二产业、第三产业）、规划导向（减量撤并、维稳增效、融合提质）维度的子属性依次编码为1、2、3，三种维度间依次组合、穷举和归并，得到13种全域整治模式类型（图5），相应内涵和整治重点详见表1。

4 面向区域高质量发展的全域整治优化路径

4.1 自上而下：强化底线管控约束，构建多级整治体系

自2019年全域整治启动以来，政策规范和地方试点尚处于改革探索期，既有多地域、多类型和多尺度的阶段实践成效，但仍存在空间底线不稳、整治质量不强、农民权益受损等情况，需要进一步完善全域整治顶层设计，保障全域整治科学有据、系统有序开展。一方面应强化全域整治的多类底线约束，明确管控基本边界，为地方全域整治划定合法依规的创新实践空间。2023年4月，自然资源部下发《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》，要求维护“三区三线”划定成果，不得以整治名义随意调整布局，应在农业、城镇、生态空间相对独立开展全域整治工作；防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低，坚持耕地和永久基本农田调整“先补后占”原则，落实耕地保护目标责任，保障国家粮食安全；维护整治区群众的合法权益，稳慎开展合村并居，以人为本保障住宅建设和保护特色乡村。另一方面，应立足区域国土空间治理的视角，构建“市—县—乡”三级全域整治体系，辅助规划落实，并发挥全域整治的多層级协同作用。市级全域整治关注城乡融合和区域统筹，明确全域整治的规划要求、任务传导和功能分区，统筹耕地、生态用地、城镇建设用地、乡村建设用地等整治目标；县（区）级全域整治承接市级分区定位和指标传导，结合乡镇特色落实类型分区，明确乡镇整治格局、方式和近期任务等，适当开展国土空间要素的县域流动配置，也可依托流域、经济区等功能片区开展跨县区全域整治，强化流量资源的整合成效；乡镇级全域整治结合县域要求和问题障碍，因地制宜编制地块尺度的整治实施方案，以落实用地调整、产业布局、设施完善、居住更新、生态保护等子目标，指导整治工程具体落地。

4.2 自下而上：引导发展权利下沉，多类空间适度留白

传统土地整治的作用对象和目标均较为明确，即挖掘耕地生产潜力、保障耕地动态平衡、促进建设用地节约集约等，由此自然资源部门引申出“新增耕地指标—占补平衡”“建设用地指标—增减挂钩”等“指标+配套政策”的条状管理方式。以指标产出、交易或流动等途径完成耕地、建设用地等重点空间要素的底线约束和均衡配置，自上而下的审批授权模式较为简洁直接，但也因管理抓手单薄，过于关注指标数量管控而忽视空间配置的合理性，降低了地方整治成效和要素配置效率。全域整治的综合转型，扩大了国土空间治理的范围，整治管理的对象、责任和方式也更为多样，但部分全域整治试点仍侧重于指标控制和短期收益，在县域及更大尺度统筹耕地和建设用地的指标配置，忽视乡镇发展的自主权，忽视生态用地、历史文化用地、公共用地等与耕地、建设用地协同治理的必要性。全域整治应转变管理逻辑，以基层治理成效为管控考核重点，将土地发展权配置进一步落实到可操作的乡镇单元，自下而上综合考虑其人口、土地和经济的发展诉求和优化布局，合理应用整治获得的流动指标。在满足全域整治底线约束和前期资金收支平衡的前提下，适度交易部分耕地和建设用地指标，在城镇或乡村的生产、生活、生态、游憩、文化等多类空间内，应预留并合理分配满足产业建设、环境改善、设施配套等发展前景的流量用地空间，制定科学适宜的空间开发利用计划。

4.3 由强到弱：探索差异整治路径，制定用地配套导则

传统土地整治多采用简单统一、成熟同质的整治路径以高效完成建设，但也容易因照搬照抄、盲目拆建、缺少设计等失去特色资源的发展优势，降低同类街区或乡镇的竞争优势，弱化区域内部的互补优势。我国国土空间要素的类型、数量、質量、分布等存在较大差异，涉及的利用主体、开发方式、发展阶段也千差万别，围绕国土空间治理的全域整治更要综合考虑区域自然资源要素和社会经济条件的差异，平衡效率、特色和公平，挖掘全域空间资源组合方式，探索城乡子系统的差别化整治路径。主要从全域整治时序和类型思考，其中时序方面应对拟开展全域整治的区域进行全面基础调查，包括人口结构、经济产业、设施服务、历史文化、国土资源等，从土地利用冲突、低效用地识别、生态质量评估、整治潜力评估等视角进行深入分析，结合实地调研经验，确定区域关键问题和全域整治迫切性，并在更大尺度范围统筹整治优先次序；类型方面应结合上位规划定位，结合前述多元分析，充分挖掘区域的产业基础、生态环境、矿产能源、历史遗产、乡风文脉等特质资源，确定可能的资源价值转化路径和整治组合介入方式，分类总结全域整治模式。全域整治本质为优化国土空间要素的配置，以土地要素为主，以产业、资金、人口要素为辅。为调动全域整治积极性，强化要素协同效应，应针对不同类型整治试点，制定合规有效的用地配套导则，如集聚提升型应配套一定比例的设施服务用地保障人民基本的运动、游憩、消费等公共活动诉求，三产融合型应配套一定比例的二产延伸配套、三产介入保障的流量用地，促进产业深度融合和循环增值。

4.4 由前到后：调动要素流动活力，创新多元整治机制

全域整治作为对象多样、时序较长、流程复杂的国土空间治理活动，需要基于全生命周期视角建立完整的生产要素保障机制。规划端应对接城镇详细规划和村庄规划创新全域整治方案设计机制，充分考虑基层和政府的利益诉求，不断修正更新并做好产业导入、生态保护、生活保障、土地利用等精细化设计，重视规划设计的前瞻性和有效性。投入端应强化多元资金参与机制，争取涉农资金、专项资金、财政补贴等，拓宽“两项指标”的交易主体及范围，激发社会资本参与动力，激活多类整治参与主体，并健全收益分配循环制度，稳步提升人民和社会资本的综合权益，落实多方监督和风险规避管理。实施端应建立多部门组织协调机制，统筹自然资源、农业农村、生态环境、住房和城乡建设、水利、财政等分管主体，做好重大事项决策、政策联动制定、资金运作、建设实施、考核奖励等工作配合。监督端应落实综合验收和评价机制，验收应对照乡镇规划和村庄规划进行实地核查，以多时点子项目验收监测各类工程进度和质量是否达标，并在整治末期开展综合验收，确保耕地和永久基本农田数量和质量、建设用地规模、生态红线突破、公众满意度等核心指标是否合格。评价应基于多时点和多主体，考虑经济、生态、社会、投入、产出效益的综合评估，面向产业、生态、文化、制度等特质资源开展特色评价，以备总结试点实施模式。管护端应明确管理、利用、维护等主体，并配套资金保障整治效益的长期发挥（图6）。

5 结语

推动区域高质量发展是实现中国式现代化的必由之路。以国土空间为载体，以土地整治既往经验为基础，以资源按需优化配置为核心，以新时期全域整治探索为抓手，创新全域整治支撑区域高质量发展的路径，是当下资源科学学界和自然资源业界应共同关注的命题。本文立足区域高质量发展的目标，从国土空间治理视角解析全域整治的概念、作用、手段等理论内涵，构建从传统土地整治到全域整治的适应性转型框架；遵循“要素—格局—功能—价值—机制”逻辑，提炼全域整治助力区域高质量发展的5类途径；面向区域城乡地域差异、等质和同步提升诉求，基于区位基底、资源优势和规划目标维度，提出差异化全域整治模式解析框架，总结传统农业型、都市农业型、高效农业型等13种全域整治模式类型；最后从管控端、引导端、利用端和保障端，分别探讨了面向区域高质量发展的全域整治优化路径。总体而言，本文构建了以全域整治为核心，集成转型理论、作用机制、模式类型和优化路径维度的研究框架，为助力区域国土空间高质量发展提供了学理支撑。

区域高质量发展是面向广大城镇、城郊和乡村地域，实现经济、社会、生态等综合效益的高效提质、公平共享和可持续增值的复杂过程。需要明确的是，以全域整治为抓手助力区域高质量发展，不仅是空间资源的模拟、优化和配置，更是以土地为基础，活化资金、产业、人口等要素的利好平台。后续应进一步探讨全域整治带动城镇或乡村综合治理的理论机制，明晰全域整治的边界，包括直接作用和协同影响范围。全域整治助力区域高质量发展的效益量化，是服务于行业管理和地方建设的有力支撑，构建覆盖全流程、多主体及综合目标的效益评价体系，剥离全域整治对于区域高质量发展的成效贡献度。差异化全域整治是摆脱千村一面、千镇一面等重复建设、低效利用、同质竞争的关键，是支撑区域高质量均质发展的重点。基于区域地理单元，梳理历史发展路径和空间组织结构，挖掘内生资源比较优势，分析外缘综合需求，围绕内部多元供给和外部多样消费维度，建构全域整治模式类型的体系。

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Research on Adaptive Transformation and Path Optimization of Comprehensive Land Consolidation for Regional High-quality Development

JIN Xiaobin1，2，3， YING Suchen1，2

（1. School of Geography and Ocean Science， Nanjing University， Nanjing 210023， China； 2. Key Laboratory of Carbon Neutrality and Territory Optimization， Ministry of Natural Resources， Nanjing 210023， China； 3. Jiangsu Land Development and Consolidation Technology Engineering Center， Nanjing 210023， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the adaptive transformation framework， mechanism， mode types， and optimization paths of comprehensive land consolidation， to provide the theoretical and decision-making references for assisting regional high-quality development. The research methods include induction and deduction with theoretical analysis The results indicate that： 1） based on the goal of regional high-quality development， the concepts， functions， methods， and other theoretical connotations of comprehensive land consolidation from the perspective of territorial space governance are analyzed. Comprehensive land consolidation has achieved adaptive transformation in terms of fund operation， consolidation mode， ecological protection， facility guarantee and residence renewal. 2） From the dimensions of element consolidation， pattern optimization， function strengthening， value manifestation， and mechanism guarantee， the approaches of comprehensive land consolidation to promote regional high-quality development are discussed. 3） Facing the differentiated and equal quality development goals of urban and rural areas， an analytical framework for consolidation modes is proposed based on location， resource advantages， and planning targets， and 13 modes are summarized， including traditional agriculture， urban agriculture and high-efficiency agriculture， etc. 4） The optimization paths of comprehensive land consolidation are explored from the dimensions of control， guidance， utilization and protection， i.e.， strengthening constraints and building a system of comprehensive land consolidation， decentralizing development rights and formulating development plans， exploring differentiated paths and supporting land use guidelines， ensuring factor allocation and innovation consolidation mechanism. In conclusion， the research on theoretical mechanisms， performance evaluation and typological system of comprehensive land consolidation should be enhanced to support the high-quality development of regional territorial space.

Key words： comprehensive land consolidation； regional high-quality development； adaptive transformation； path optimization

（本文責编：张冰松）