宅基地确权的社会经济效应：基于全国50035个村庄的经验证据

董渤 曹玉栋 王玉庭

摘要：研究目的：基于产权理论评估宅基地确权的社会经济效应，以期准确把握宅基地确权的现实价值，加快推进农村宅基地确权工作，释放制度红利。研究方法：理论分析法、问卷调查法、广义精确匹配法和回归分析法。研究结果：宅基地确权有助于保障农民居住权益、壮大村集体经济，充分彰显宅基地的社会价值，同时能够促进宅基地流转和经营性利用，释放宅基地的经济价值。具体而言，每100个村庄中，宅基地确权使存在应分未分农户的村庄下降2.8个，村集体获得宅基地增值收益的村庄增加3.8个，有宅基地流转的村庄增加4.9个，有宅基地经营性利用的村庄增加2个。区位条件对宅基地确权的社会效应无显著影响，但会弱化其经济效应。研究结论：宅基地确权是释放宅基地多重功能的前提和基础，未来各级政府还需强化对农村宅基地确权的宣传和支持力度，为有效落实户有所居、发挥集体经济优势、提高农民财产性收入提供制度保障。

关键词：宅基地；产权；社会经济效应；广义精确匹配

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）10-0031-09

基金项目：中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学研究项目“农村宅基地制度改革试点情况跟踪研究”（RKX202025C）；中央级公益性科研院所基本科研业务费“农村宅基地改革理论研究与改革成效分析”（JBYW-AII-2022-03）。

明晰产权被认为是将资源转化为财富，打破发达国家“钟罩”的前提和基础，纵观其发展史，无一不是伴随着产权制度建设[1]。我国政府同样高度重视产权保护，积极推进产权制度改革。尤其针对用于保障农民居住权益、承载农民住房财产的宅基地，改革开放初期，各地就在开展宅基地使用权确权（以下简称“宅基地确权”）颁证工作①。中共十八大以来，历年中央一号文件都在强调农村宅基地确权工作，但2023年《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》表明，仍有相当部分地区实际尚未开展宅基地调查和确权。

既然宅基地确权工作如此重要，为什么在基层实践中进展仍然较慢。究其原因，除了操作不规范、专业人才缺乏、经费投入不足、历史遗留问题复杂等客观约束[2]，更重要的可能是农民甚至基层政府工作人员主观上并不认为宅基地确权有何实际价值，故前者不急于去申请、后者也缺乏工作积极性[3]。因此，当务之急需要科学认识宅基地确权的实际影响。这不仅有助于进一步把握产权与社会经济发展的理论关系，也能为当前农村正在开展的房地一体宅基地使用权确权以及宅基地“三权分置”改革探索提供参考，充分发挥产权在社会主义市场经济中的基石作用。

鉴于宅基地日益突出的经济价值，已有研究侧重关注宅基地确权相关的各类经济效应。一是宅基地流转意愿。基于湖北省361份农户问卷的研究显示，宅基地确权会显著提高农户的宅基地流转意愿，该影响普遍存在于近郊村和远郊村[4]，但彭长生等[5]使用安徽和湖南两省512份农户问卷却发现宅基地确权后，农户更希望将宅基地传给下一代，或者直接被征收，流转意愿并无显著变化。二是宅基地流转行为。在具体流转中，来自湖北省的同一套数据显示，宅基地确权只有利于近郊村农户参与流转，对远郊村农户无显著影响[6]。钱龙等[7]使用温州市494份农户问卷数据也证实了宅基地确权虽然在整体上有利于宅基地流转，但其效应仅限于城郊地区，反映出宅基地确权的经济效应与市场需求关系密切，同时，该数据还显示宅基地确权更多是通过强化农民产权意识来促进宅基地流转[8]。三是农户迁移决策。崔宝玉等[9]使用全国层面的农户大样本数据发现，宅基地确权会显著提高农民对获得居住地城镇户籍的意愿，该结果与农地确权后农民实际迁移行为变化方面的研究也比较一致[10]。除了宅基地确权的经济效应，近期部分学者也关注到其可能存在的社会影响，郭君平等[11]基于全国31 288个村的数据，研究发现宅基地确权颁证会显著降低农村违法占地建房的概率。

总体来看，学界对宅基地确权效应的关注度在不断提升，上述实证研究均在不同程度上揭示了宅基地确权的潜在价值，为进一步探究宅基地确权的社会经济效应提供了基础。但由于宅基地相关的微观数据获取困难，大部分研究的样本量较小，其研究结果的稳健性和外部有效性还存在较大改进空间，同时也缺乏相对完备的理论分析，以解释宅基地确权的社会经济效应。

为此，本文从产权理论出发，充分考虑宅基地产权结构的特殊性，构建宅基地确权社会经济效应的分析框架，借助全国50 035个行政村的微观调查数据，实证检验宅基地确权的社会效应和经济效应，并揭示宅基地区位在两种确权效应中的异质性作用。为解决制度绩效研究中的遗漏变量、反向因果等问题[12]，本文使用IACUS等[13]提出的广义精确匹配（Coarsened Exact Matching），该方法相比传统匹配方法能有效提高处理组和控制组的数据平衡性，降低样本选择偏误和模型依赖度，提升研究结果的稳健性。

1 理论分析与研究假说

产权通常是指个体利用各类物品、资源实现消费或增加收入的权利[12]，即产权规定了哪些人可以拥有哪些物品或资源，并以何种方式使用这些物品或资源。因此，产权在社会经济运行中扮演着核心作用，如产权关系会直接影响财富和消费分配，产权通过界定资产的使用者和受益者调整生产活动，明晰无争议的产权是租赁市场发育的基础等。

具体到本文关注的宅基地确权，其通过确权颁证的形式，在宅基地为集体所有的基础上，明确规定农户享有的宅基地使用權，本质上属于一种限制产权的方式。按照巴泽尔对限制产权的解释，由于各类物品在现实中普遍具有多种属性，以土地为例，可用于农业种植，也可建造住房等。一个人掌握物品的所有属性，并不完全总是有效率的。尤其是物品属性中所蕴含的“公共利益”越多，限制相关利益主体权利的必要性越强，在这种情况下，限制个体权利能降低完全私有化带来的“道德风险”，避免 “公共利益”被侵占[14]。

宅基地制度整体演进逻辑长期存在着“强化居住属性、约束财产属性”的趋势[15]，从侧面也暗示了宅基地同时具备社会价值和经济价值。因此，准确理解宅基地确权的实际影响，必须同时考虑社会效应和经济效应，具体分析框架见图1。

宅基地的社会价值涉及农民和集体两个层面。早在1962年出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》中，便明确规定“生产队所有的土地，包括社员的……宅基地等……社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地”，体现出宅基地是集体所有、旨在为农民建房提供用地保障的基本定位。通过宅基地使用权确权，可以明确农房所占宅基地面积范围、使用权人的资格信息，不仅能有效避免农民自身居住权益被侵占，而且也能规范农户建房行为，弱化其乱占、超占耕地建房的动机，从而保障农民整体的居住权益。另一方面，从集体角度看，宅基地确权能彰显宅基地权属结构，便于宅基地所有权行使主体核查集体资产、“摸清底数”，能够强化村集体参与宅基地管理利用的意愿，运用集体经济优势充分利用宅基地资源，创造更多宅基地增值空间，维护集体利益[16]。据此提出假说1：

H1：宅基地确权有利于保障农民居住权益、提升宅基地相关集体收益。

宅基地的经济价值主要体现在农民个体层面。现实中，宅基地的实际使用者通常是农民，尽管相关政策文件曾约束宅基地流转和经营利用，但实质上并未完全禁止发挥宅基地的经济价值。如1990年国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》提出“对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费”。因此，明晰宅基地的权属关系，理论上有助于显化宅基地的经济价值。一是在主观认知中，宅基地确权有利于强化农户的产权意识，提升在宅基地处置中的能动性，使农户在有条件的情况下积极参与宅基地流转[8]。二是在实际流转和经营中，确权有助于规避权属纠纷和转出农户的失地风险[17]，降低交易成本和生产经营活动的不确定性，稳定市场主体预期，激励经营者开展相关经营活动或扩大经营规模[18]。据此提出假说2：

H2：宅基地确权有利于促进宅基地流转和经营性利用。

宅基地不同属性的内在差异，决定了宅基地确权效应的异质性。居住是基本生活需求之一，大部分农村地区的农民需要通过申请宅基地建房以保障居住，宅基地是农民防范外部风险、支撑日常生产生活的必需品。同时，宅基地为村集体所有，实践中所有权行使主体通常以集体经济组织为主，导致其治理行为相对容易受到“委托代理问题”的影响，集体所有权行使难度普遍较大，地区差异不明显[19]。相比之下，宅基地的经济属性易受市场供求影响，按照区域经济学规律，区位会直接影响土地经济价值，距离经济中心越远，宅基地的市场需求越弱，经济价值越低[20]。总体可以推断，宅基地确权效应理论上更体现在社会层面而非经济层面。据此提出假说3：

H3：村庄区位优势下降，宅基地确权的经济效应将随之下降，但社会效应相对稳定。

2 数据来源与实证框架

2.1 数据来源与描述性统计

本文涉及的数据主要来自农业农村部农村合作经济指导司2019—2021年在全国开展的农村宅基地和农房利用现状调查（以下简称“宅基地利用调查”）。该调查由中国农业科学院农业信息研究所农村宅基地管理和改革研究中心牵头实施，北京林业大学等10家单位参与。调查对象为行政村，采用分层随机抽样法。首先基于村庄数量和农村人口分布等情况确定各省级行政区所需的样本占比，保证宏观层面的代表性，再按照当年调查计划确定各地相应的区县个数，然后在省级行政区内对县（市、区）实行非重复抽样，调查原则上覆盖选定县（市、区）所有行政村，每个行政村填写一份问卷，由村两委负责人填写并加盖公章，以电子版或邮寄方式回传，以保证数据质量。县级层面的宏观经济数据来自相应年份的《县域统计年鉴》。剔除错填、漏填数据和各类异常值，并与县级数据合并后，得到有效样本村50 035个，其中近1/3的村庄未开展宅基地确权工作。

为了准确评估宅基地确权的社会经济效应，避免其他类似确权项目可能带来的混杂影响，本文将核心处理变量界定为“本村是否开展宅基地使用权确权颁证”，剔除了涉及发放村镇房屋所有权证和农村房地一体不动产权证的村庄。因此最终用于实证分析的总样本为37 960个行政村，总体覆盖了除西藏自治区以外的全国30个省级行政区，东部地区占比为34.9%，中部地区占比为33.8%，西部地区占比为24.2%，东北地区占比为7.1%，在全国层面具有较高的代表性。

结果变量方面，使用“本村是否存在具备申请条件但未分配到宅基地的农户”（以下简称“应分未分农户”）和“本村村集体是否獲得宅基地增值收益”代表宅基地社会价值；使用“本村是否存在宅基地流转”和“本村是否存在利用宅基地开展经营性活动”代表宅基地经济价值，均使用0～1虚拟变量表示。参照已有相关研究，重点控制了样本村的资源禀赋、住房条件、政策差异、区位条件和宏观经济环境等[4-8，11，21-24]，涉及变量包括户均宅基地面积、村庄总人口、本村是否停止审批宅基地、本村是否制定宅基地分配办法、村庄区位、所在地区等。

表1展示了“开展宅基地使用权确权的村庄”与“未开展使用权确权的村庄”（以下分别简称“确权村”与“未确权村”）核心变量的均值差异。与理论预测一致的是确权村农民居住权益保障水平明显更强，集体增值收益、宅基地流转和经营性利用变量均显著高于未确权村，其中，确权村与未确权村在宅基地流转中的差距最大，村集体获得增值收益中的差距次之，保障农民居住权益和实现宅基地经营性利用中的差距较小。表明宅基地确权可能存在较强的社会经济效应，且不同效应有所差别。值得注意，该数据集中的确权村占比为51.9%，远高于存在应分未分农户、村集体增值收益、宅基地流转和经营性利用的村庄占比，即确权在现实中并不能完全产生社会经济收益，这可能是农户和基层工作人员对宅基地确权缺乏积极性的关键。另外，确权村和未确权村其他特征也存在一定差异。如确权村的户均宅基地面积相对更小，宅基地管理更加规范等，意味着确权村和未确权村本身也并非同类村庄，简单对比宅基地相关社会经济变量得到的结论可能有偏，实证分析中必须考虑处理该问题。

2.2 实证分析框架

式（1）中：Yi表示i村宅基地相关的社会经济后果，社会层面包括：农民居住权益实现和村集体获得的宅基地增值收益，经济层面包括宅基地流转和经营性利用；Di表示i村宅基地确权；Xi包括其他可能影响宅基地社会经济后果的控制变量；δc和vt分别为地区固定效应和时间固定效应，以控制不同调查地区和年份带来的潜在影响；εi是误差项；α是截距项；γ是宅基地确权效应系数；β是控制变量系数。大样本中线性模型和非线性模型估计的边际效应差异非常有限[25]，为便于解释系数含义且避免异方差问题，参考相关研究[26]，本文统一使用稳健的OLS方法估計式（1）。需要说明，前期分析中也对比了Probit模型与稳健OLS模型的估计结果，宅基地确权变量系数的显著性和方向并无差别①。

（2）识别策略。缓解反向因果的干扰是识别确权社会经济效应的难点，即经济发展较好的地区，对产权的需求可能更强，越容易产生明晰的权属结构，反过来，产权明晰又会促进经济发展[27]。但就宅基地使用权确权而言，其与社会经济效应在时间上存在较明显的先后顺序，反向因果的干扰相对较小。通过实地调研访谈可知，宅基地相关的三种权证中，宅基地使用权证的发放时间最早且涉及地区最广泛，大部分始于20世纪90年代，村镇房屋所有权证次之，不动产证则是近几年开始推广，覆盖范围有限，本文所使用的数据也表现出类似特征：在至少已完成一种确权的31 546个样本村中，宅基地使用权证发放率最高，为82.9%，村镇房屋所有权证和不动产证发放率明显较低，分别为22.0%和19.6%。

但表1中确权村与未确权村的对比分析表明，部分特征变量仍存在显著差异，意味着宅基地使用权确权工作并非随机开展，而是更偏向特定村庄，直接进行回归分析可能会放大变量系数误差。因此，本文将使用匹配（Matching）来应对该问题。匹配近年来成为改进因果推断效力的重要工具，旨在缓解观测数据中处理组和控制组在处理前的混杂因素分布不平衡问题[28]。其原理是通过一组在处理前、且影响是否“参与处理”的协变量，为处理组匹配与之相似的控制组，寻找观测数据中“隐藏的实验”（hidden experiment）[29]。鉴于此，本文根据地区、县、村三级在20世纪90年代的信息构造匹配所需的协变量，尽可能提高匹配精度。结合数据可得性，具体包括：（1）地区虚拟变量，衡量东、中、西、东北四大地区层面未观测到的差异；（2）1992年本县人均地方财政收入，宅基地确权工作耗费人力物力财力，经济水平和财政能力是决定地方确权率的重要因素；（3）本村在1990年及以前是否停止审批新增宅基地，用于捕捉具有特殊情况的村庄。停止审批宅基地通常存在一些客观因素，如属于规划管控区、涉及相关重大工程建设、土地资源稀缺等，这些因素进而会影响确权工作。

确定协变量后，具体使用广义精确匹配[13]来缓解样本村的特征差异。该方法按照协变量顺序，逐级为确权村匹配与之相似的未确权村，即首先将同一地区的确权村与未确权村匹配为一组，然后在同一地区内，将县域发展水平相似的确权村与未确权村归为一组，以此类推，最终实现同类特征的样本村一一对应。相比于倾向得分匹配等传统方法，广义精准匹配结果能与分层抽样理论保持一致，近年来在国内外经管领域的实证研究中已开始得到应用[30-31]。

3 实证结果

为了有效提高确权村和未确权村的数据平衡性，参考CHIRICO等[31]的做法，本文使用一对一匹配。详细结果见表2，其中，协变量总体从匹配前的0.197降至匹配后的0.164，样本不平衡性下降，表明匹配效果较好，尤其是地区变量和村庄变量的L1降为0，实现完全一致。确权村和未确权村协变量的均值t检验结果显示，匹配后各个变量均不存在显著差异，样本选择偏误问题得到缓解。最终得到有效样本共33 764个，确权村和未确权村数量相同，样本仍然涵盖30个省（市、区），全国层面代表性较强。需要说明，由于匹配前仅保留了是否完成宅基地使用权确权的村庄，实际上已经剔除了与未确权村具有显著差异的村庄，故匹配前的L1本身较小，匹配进一步提升了数据平衡性。

3.1 宅基地确权的社会效应分析

表3的结果显示，在控制其他条件不变的情况下，宅基地确权能显著降低应分未分农户的数量，提升村集体获得宅基地增值收益的概率，具有积极的社会效应，假说1得到验证。首先，宅基地确权可以从村庄和农户两个层面有效保障农民的居住权益，一是有助于减少村庄层面应分未分农户的发生率，具体而言，宅基地确权能使每100个村庄中存在应分未分农户的村庄下降2.8个。二是降低应分未分农户的实际占比，将被解释变量替换为本村应分未分农户数量占比后，宅基地确权的系数依然显著为负，但是对降低应分未分农户数量占比的作用相对较小，只能降低0.4个百分点。相比之下，宅基地确权对村集体获得宅基地增值收益的作用相对较大，即宅基地确权能使每100个村庄中存在村集体获得宅基地增值收益的村庄增加3.8个。

3.2 宅基地确权的经济效应分析

表4的结果显示，在控制其他条件不变的情况下，宅基地确权能显著提升宅基地流转和经营性利用的概率，具有积极的经济效应，假说2得到验证。具体而言，宅基地确权使每100个村庄中有宅基地流转的村庄增加4.9个，有宅基地经营性利用的村庄增加2个，即宅基地流转后，近40%用于经营性活动，60%可能用于实际居住，与前文宅基地确权能保障农民居住权益的结果在逻辑上基本一致。将虚拟变量换为百分比变量后，宅基地确权的积极作用仍然显著，但实际效果相对较弱，即宅基地确权后，本村宅基地流转宗数占比上升约0.2个百分点，宅基地经营性利用宗数占比上升不到0.1个百分点。表明宅基地确权的经济效应更多体现在村庄层面，能扩大宅基地相关经济活动的覆盖范围，但是对实际增量的影响有限。

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Socioeconomic Effects of Rural Residential Land Certification： Empirical Evidence from 50 035 Villages in China

DONG Bo， CAO Yudong， WANG Yuting

（Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： The purpose of this study is to evaluate the socioeconomic effects of rural residential land certification based on the property rights theory， to accurately recognize the realistic value of rural residential land certification， promote rural residential land certification， and release the institutional dividend. The research methods include theoretical analysis， questionnaire survey， coarsened exact matching and regression model. The research results show that rural residential land certification protects farmers residential right， strengthen the village collective economy， fully demonstrate the social value of rural residential land， promote the transfers and commercialized use of rural residential land， and release the economic value of rural residential land. Specifically， in each 100 villages， rural residential land certification has reduced 2.8 villages that does not fully allocate rural residential land to farmers， increased 3.8 villages that the collective gets related incremental income of rural residential land， increased 4.9 villages that conduct rural residential land transfers and 2 villages with commercialized use. Location has no significant impact on the social effects but weaken economic effects of rural residential land certification. In conclusion， rural residential land certification is the prerequisite and foundation for releasing the multiple functions of rural residential land. Governments at all levels need to strengthen the publicity and support of rural residential land certification， making institutional guarantees for the implementation of“meeting the housing needs of all farmers”， maximizing the advantages of collective economy， and improving farmersproperty income.

Key words： rural residential land； property right； socioeconomic effects； coarsened exact matching

（本文責编：郎海鸥）

①吕梁市人民政府《关于农村宅基地确权登记的来信》，http：//www.lvliang.gov.cn/zmhd/szxx/wyxx/zxjy2021/202305/t20230522_1761341.html。

①限于篇幅原因，正文中未做展示，有兴趣的读者可与笔者联系获取。