重点任务驱动、财政增收激励与集体经营性建设用地入市改革

胡如梅 胡鸿伟 周天肖

摘要：研究目的：从地方政府行为视角，探究农村集体经营性建设用地入市改革中地方差异的影响因素和作用机制，为构建城乡统一建设用地市场提供政策启示。研究方法：案例比较分析。研究结果：受重点任务驱动，首批试点地方分配更多注意力在“农地入市”，改革进展明显优于非首批试点；首批试点地方中，中西部城市的入市改革表现总体上并不逊色于东部经济发达城市，前者依赖政府主导的“以地谋发展”模式的效果明显不如后者。地方财政增收对政府保持供地垄断地位的依赖程度较低的地方开展和推进入市改革的动力相对较强，而高层级政府的关注会强化这一动力。研究结论：地方政府的代理人属性和财政增收的自利属性共同影响其政策创新与执行。入市改革进展是地方政府代理人属性和财政增收激励综合作用的结果，地方政府的回应差异源于该项改革对地方财政收益格局的影响差异以及高层级政府的重视程度差异。建议优化中央与地方间的事权和财权划分，利用政治权威的显著影响促使地方突破对传统的“以地谋发展”模式的路径依赖，抓紧研究集体土地流转过程中相关税费的收取方案，保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权。

关键词：集体经营性建设用地入市；地方政府；改革回应；重点任务；财政增收

中图分类号：F301.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）10-0040-09

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（20JZD013）；百山祖国家公园科学研究项目（2021ZDZX02）；浙江省软科学一般项目”促进浙江省农民增收的机制保障与政策优化研究”（2021C35066）。

允许农村集体经营性建设用地入市（以下简称“农地入市”），实行与国有土地同等入市、同权同价，是实现城乡等值发展的客观要求。作为地方发展的关键主体，地方政府的回应态度和实际行动影响着入市改革的推进成效。强调中央政府權威的诸多理论认为，中央政府通过掌握干部人事权有力地控制着地方政府，促使地方官员执行中央决策[1-2]。据此，只要中央政府调整政策目标，地方政府受纵向问责机制的约束，就会做出积极响应，转变治理行为。

然而，这一理论主张在本轮农村土地制度改革中没有得到完全的验证。实践显示，中央政府自上而下的土地市场化改革要求在一些地方遭遇到“积极”应付，有的地方虽然制定了入市指导政策，入市进展却十分缓慢。例如，福建省晋江市自2016年试点入市改革到2018年底，只成功入市4宗，总面积不到30亩。所以说，即使在中央政府直接组织领导制度改革的环境下，地方政府也不一定会改变其行为模式。与此同时，一些地方的改革进展却十分突出，例如浙江省德清县不仅率先制定了指导政策，而且完成了全国首宗地块交易，并在试点期间以年均高于300亩的节奏推进改革。同样面对自上而下的制度改革要求，为什么试点地方的回应表现存在差异？什么地方有意愿深化农村土地要素市场化改革？其背后的行为逻辑是什么？

在“政治集权+经济分权”的国家治理体制下，地方间展开激烈的政绩竞争，其中以GDP、财政收入等为代表的经济绩效是重要的考核指标[3]。依托城乡二元土地市场制度，地方政府垄断经营性建设用地供应，并逐渐发展出“土地财政”，带动地方城市建设和经济发展[4-7]。然而，实践中很多中西部地区效仿东部依靠“土地财政”带动城市建设和发展的效果并不十分理想[8]。基于此，本文认为当地方政府预期“农地入市”有助于财政增收时，更可能积极推进。除了财政增收的激励外，地方政府是上级政府的代理主体，负责执行上级政府委托的行政任务[9]。如果高层级政府重视改革进展，试点地方则会进一步权衡重视程度和改革可能造成的利益损失，再决定注意力资源的分配。

综上，本文认为“农地入市”改革进展是地方政府代理人属性和财政增收激励综合作用的结果。

1 理论分析：重点任务驱动、财政增收激励与地方改革回应

如图1所示，地方政府具有明显的双重属性[9]。一方面地方政府是上级政府的代理主体，表现出以任务为中心驱动施政行为。另一方面地方政府具有自利属性。通过财政和行政分权，中央政府赋予地方政府自主管理辖区的权限，调动地方政府发展经济的积极性。然而，自负盈亏的财政体制不但促使地方要更加合理地管理财政，也使财政增收逐渐成为地方施政的主要目标[10]。

1.1 重点任务驱动地方政府差异化分配注意力资源

作为代理人，下级政府需要完成上级政府交代的行政任务。任务完成情况是考核地方领导干部的重要依据，关系到地方领导干部的职业发展[11]。然而，并非所有行政任务的业绩均能成为地方领导干部得以晋升的有效“政绩”。陈科霖等将中国地方官员纷繁复杂的行政任务划分成运动性、竞逐性、日常性和约束性4类。其中运动性任务常被称为阶段性的重点工作，同时受任务分派方和接收方的高度关注。工作实绩突出的地方会被树立成“典型”，相应的主政官员有可能获得职业发展机会[12-13]。受干部选拔任用机制的激励，地方干部在高层级政府高度关注的任务领域分配更多注意力，并倾向于通过政策创新、树立典范等创造显著绩效，策略性地向高层级政府展示治理能力[11]。很多经验研究证明了政府注意力配置是政府治理决策以及政策执行的前提和基础[14-16]。上级党政系统的注意力分配影响地方政府的注意力分配，并直接反映在地方治理决策和行为上[17-19]。

2015年开始的农村土地制度改革是中央政府直接发布且细致筹备的，被各试点地方视为是年度重点工作[20]。本轮改革包括征地制度、“农地入市”制度和宅基地制度三项内容，也被称为“三块地”改革。阶段性的督察评估和工作汇报要求总体加强了地方政府土改的注意力，促使试点地方采取丰富有效的改革举措（图2）。其一是制度供给，即制定农村土地制度改革指导意见和相关实施办法，为改革工作提供政策依据；其二是将改革举措落地，例如缩小征地范围、供应符合条件的集体经营性建设用地、允许宅基地使用权有偿流转等。

需要注意的是，试点地方不仅要在“三块地”改革和其他行政事务间权衡注意力的分配，也要在“三块地”任务内部分配有限的注意力。根据顶层设计，三项改革内容是分批次逐步推进的。可以预期，首批和非首批承担“农地入市”改革的地方投入的注意力并不相同。首批是指改革伊始就承担“农地入市”改革任务，非首批是指在首要承担的改革任务的基础上又陆续增加了“农地入市”改革。相比较非首批，首批地方的“农地入市”改革成果始终备受高层级政府关注，可能分配更多注意力推进改革。

1.2 财政增收需求进一步影响“农地入市”改革成果

除了要完成委托任务，在财政分权体制下，地方政府采取最大化财政收益的行为策略。1994年，以“财权上收”“事权留置”为特征的分税制改革导致了地方财政缺口[21]。地方政府设法增加预算外收入，施政行为逐渐从直接参与企业经营转为“抓辖区土地开发权”[22-23]。尽管不同时期地方政府参与经济发展的行为方式有所变化，但都可以归结到财政增收的目标上。

从“经营企业”向“经营土地”的行为转变离不开城乡二元土地制度的建立[22，24]。政府征收是经营性建设用地供应的唯一合法途径，为政府主导土地增值收益分配和发展土地财政提供了制度便利。具体来看，地方政府借助垄断地位形成“以地生财”和“引资生税”两种路径，且后者依赖前者提供资金支持。“以地生财”是指通过土地使用权交易、抵押直接获取经济收益，包括土地出让收入和以地抵押融资[8，25]。“引资生税”是指通过吸引产业投资，创造以增值税、所得税为主体的税收收入。随着价格机制、税制改革以及要素市场的逐渐放开，“基建引资”“地价引资”成为主要方式[26]。“以地生财”为地方政府“基建引資”和压低工业用地价格吸引投资提供资金支持[27-28]。

允许“农地入市”，意味着地方政府不再是经营性用地唯一的供应主体，村集体可以自行向市场供地并分享其中大部分的增值收益[29]。由此带来的影响：一方面，政府征地难度增加，且从土地交易中直接获得的土地增值收益减少[30]；另一方面多元供地的格局很可能会弱化地方政府对辖区内土地资源的调控能力，增加土地市场失序的风险[31]。然而，这一影响程度与传统“以地谋发展”模式对地方经济发展和财政增收的促进效果密切相关。效果显著的地方突破路径依赖的难度较大，效果不理想的地方担忧较小。因此，对“以地谋发展”模式的依赖影响着地方入市改革表现。值得注意的是，鉴于“农地入市”改革的财政增收效应存在不确定性，高层级政府的高度关注（即首批“农地入市”改革试点的身份）仍然是地方推动改革的主要动力。图3展示了本文分析框架。接下来，本文将采用案例比较分析方法验证理论分析观点。

2 案例介绍：“农地入市”制度规则和土地供应结果

综合考虑地方差异和资料可得性，本文选择了浙江德清、广西北流、福建晋江进行案例比较分析。通过对比制度规则和土地供应结果发现：相比较两个经济发达城市，广西北流“农地入市”改革力度更大；同是民营经济发达城市，福建晋江的改革力度明显不如浙江德清。数据来源包括两个方面：一是通过半结构化访谈的方式，实地走访了浙江德清和福建晋江的自然资源局，获得了两个地方入市改革的政策文本和入市台账。二是通过与中国国土勘测规划院合作，总结和评价全国11个省份在“十二五”和“十三五”期间制定和实施的重要土地政策，从中获取了广西北流2018年土地政策实施评估报告，以及试点期间制定和发布的政策文件。

2.1 浙江德清：率先供给制度规则，谨慎确定入市范围和入市规模

德清县县域经济实力较强。2022年末，德清县城镇化率达62.7%，实现生产总值658.2亿元，全市排名第三。在本轮农村土地制度改革中，德清县率先制定了“农地入市”指导政策，从入市范围、入市用途、入市途径、收益分配规则等方面搭建了制度框架。

在入市范围上，德清县将其限定在城镇规划建设范围外的集体经营性建设用地存量部分。2015年印发的“农地入市”管理办法规定：“农村集体经营性建设用地是指依法取得并在土地利用总体规划、城乡建设规划中确定为工矿仓储、商服、旅游等用途的存量农村集体建设用地。”为统筹推进土地征收改革，德清县强调圈内用地需求通过征收解决，圈外的用地需求可由“农地入市”解决[32]。尽管有圈内圈外的区分，德清县还是将集体土地和国有土地统一纳入县公共资源交易中心，对出让公告、成交公示等环节实行一体化管理，切实回应了城乡用地“同权同价同责”的改革要求。在入市用途上，管理办法规定了工矿仓储和商业服务两类，不允许开发商业住宅。在入市途径上，德清县在就地入市常态化基础上，又探索了异地调整入市和整治入市等多种路径，并在全县设立了7个异地调整入市区块。相较于就地入市，异地调整入市要进行地块复垦，还涉及多个村集体间的利益协调，彰显着地方推进“农地入市”改革的积极性。在收益分配上，德清县确定了“按类别、有级差”的收益调节金收取规则。县城规划区内、县城规划区外和乡镇规划区内、乡镇规划区外的工业用地分别按24%、20%、16%收取，商业用地分别按48%、40%、32%收取。由此看到，德清县没有一刀切地增加农民土地收益以应付改革任务，而是兼顾地块规划用途、区位、相关主体贡献和收益诉求等因素，差异化落实土地收益分配。

基于这一政策框架，德清县率先完成了全国首宗地块交易，并在试点期间以年均超过300亩的规模推进改革。截至2018年底，德清县累计完成交易183宗，面积1 367亩，成交价款1.7亿元[33]，在首批试点中处于中间靠前的水平。但是，土地一级市场上集体土地的供应比例并不高，不到10%。

2.2 广西北流：大胆拓宽入市范围和入市用途，入市规模和收益可观

北流市城市化进程在整个西部地区位于前列。2022年全市地区生产总值416.42亿元，位列广西各县（市）首位，常住人口城镇化率49.5%。成为首批入市试点后，北流市制定了详细的规章制度，还进行了多项制度创新。

在入市范围上，北流市没有区分圈内圈外，也未将入市对象限定在存量部分。2017年发布的“农地入市”管理办法，将农村集体经营性建设用地定义为土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服、旅游等经营性用途的农村集体土地。在入市用途上，北流市允许“农地入市”开发商住项目，并将国有商住项目的服务和监管制度运用到集体土地上，实行同等管理、同等监督。截至2018年11月，北流市“农地入市”交易中商住用地69宗、3 950.96亩，超出同期国有商住用地出让规模。在入市方式上，北流市积极探索以拍卖为主的交易机制。总计有94宗、4 901.47亩集体经营性建设用地完成拍卖，数量和面积分别占全部入市地块的92%和85%。此外，北流市将“农地入市”交易公告及时公布在网上平台，保证了交易信息公开透明。在入市途径上，除了就地入市和异地调整入市外，北流市还增加了城中村土地整治后入市和新增土地入市两种，丰富了入市渠道，展现出比德清县更大的改革力度。已入市地块中，通过整治调整入市的有84宗、5 003.05亩，宗地数量和面积分别占全部入市地块的82%和87%。在收益分配上，北流市同样建立了“按类别、有级差”的收益调节机制。

基于以上政策框架，北流市完成交易的规模在全部试点中排首位，集体土地的供应比重也是较高水平[34]。截至2018年11月，北流市完成“农地入市”交易102宗，总面积5 754.04亩，成交价款13.4亿元[34]。

2.3 福建晋江：制定标准化的制度规则，实际供地数量却很少

晋江市是福建省综合实力最强的县市，也是全国经济最发达县市之一。2022年晋江市实现生产总值3 207.43亿元，排在全国县域经济第4位，常住人口城镇化率高达69.9%。作为第二批“农地入市”试点，晋江市同样制定了一整套指导政策。

在入市范围上，晋江市将其限定在存量部分。2017年发布的“农地入市”管理暂行规定提到，“农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”在入市用途上，入市政策规定了工矿仓储和商服用途，不允许利用“农地入市”开发商业住宅。在入市途径上，晋江市列出就地入市和整治调整入市两种。不同于德清县和北流市，晋江市的整治调整入市仅限于将目标地块调整到本市的产业集中区，没有明确允许两个村在符合规划的条件下自行置换或调整地块。而且从交易结果看，所有地块全部采取就地入市。在收益分配上，晋江市同样建立了收益调节金制度，但是没有德清县和北流市具体，只是按照用途简单的分了两类。商服用地统一按30%收取，其他用地按15%。在交易平台的建立上，晋江市仅在政策中原则性提到应公开发布交易信息，但却没有明确指定信息发布平台。经过查找，只有泉州市公共资源交易中心在2019年底发布了若干宗“农地入市”公告，其他年份则是空白。

基于这一政策框架，晋江市“农地入市”的供应数量总体较少。自承担改革到2018年年底，晋江市只成功交易4宗、26亩，到2019年10月底，晋江市又新增入市24宗、140.77亩，进展明显加快，但总体步伐仍然较慢[34]。

2.4 改革回应力度：广西北流>浙江德清>福建晋江

从“入市范围”和“入市用途”的规定来看，经济发展相对落后的北流市改革力度更大。如表1所示，广西北流没有将“农地入市”范围限制在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外。相反，成功入市的地块多位于城乡结合部或城中村。其次，北流市大胆试验“农地入市”开发商住项目以及新增集体经营性建设用地入市。

同是民营经济发达城市，福建晋江的入市改革积极性明显不如浙江德清（表1）。主要表现在三个方面：一是晋江市完成入市的数量和规模很少，实际发布的“农地入市”公告也比较少。二是晋江市全部采用就地入市方式，而德清縣在试点一年后，便创新实施异地调整入市等其他途径。三是试点期结束后，福建晋江没有再发布新的“农地入市”公告，而浙江德清经过短暂调整，恢复了“农地入市”。

3 案例比较分析：重点任务驱动和财政增收激励对改革进展的综合作用

案例比较分析结果验证了“农地入市”改革进展受地方政府代理人属性和财政增收激励的综合影响（表2）。作为首批“农地入市”改革试点，浙江德清和广西北流在预期“农地入市”对地方财政增收影响可控的情况下，积极推进改革工作。福建晋江将更多注意力分配在宅基地制度改革上，而且受财政增收激励，对于存在较大不确定性影响的“农地入市”制度，倾向于只进行政策供给而减缓实际供地进度。在衡量政府注意力方面，国内研究大多将政府文件中的特定表述作为依据，例如政府工作报告中关键词频率[14-15，35]。本文沿用这一方式，利用试点期内政府工作报告内容判断地方注意力分配，包括是否提及“农地入市”以及被提及的顺序。在衡量“土地财政”依赖时，已有研究多使用国有土地出让收入规模、政府性债务规模来表征[7，36-38]。

3.1 浙江德清：较强的“土地财政”依赖弱化了重点任务的驱动压力

基于对试点期内德清县政府工作报告内容的分析，可以判断德清县确实将“农地入市”改革视为一项重点任务，分配了更多注意力。报告突出强调了农村土地制度改革的进展成果，并将“农地入市”改革置于首位。例如，德清县2016—2019年政府工作报告，无论是总结上一年农业农村改革成绩，还是布置新一年重点工作，基本都会提到“农地入市”改革，并将其置于其他两项改革内容之前。由此说明，在农村“三块地”改革内部，德清县政府将更多注意力分配在创造“农地入市”的改革绩效上。根据理论分析，获得更多政府注意力的政策或行政任务将被更有力地执行。对应到实践，德清县展现了较高的改革积极性，与理论分析结果相符。

然而，德清县既要利用首批试点身份向高层级政府彰显治理能力，也要防范“农地入市”改革对地方财政增收的不利影响。通过分析德清县财政收入结构，发现该县经济发展和财政增收对“土地财政”有较高依赖。如表3，德清县政府性债务规模和政府性基金收入规模都比较高，其中政府性基金收入占地方综合财力比重在2017年和2018年达到50%以上。由此说明，德清县通过经营国有土地获得了十分可观的预算外收入，并利用土地金融撬动了城市建设所需的资金。这一利益格局有赖于地方政府垄断土地供应。对此，德清县将入市范围限定在存量部分、将入市用途限定在住宅之外，以使“农地入市”对国有土地市场的影响可控。也正因此，德清“农地入市”进展虽然广受关注，但是一级市场上集体土地的供应比重并不高，表明地方对“土地财政”的依赖一定程度上弱化了重点任务的驱动压力，影响着入市改革进展。

3.2 广西北流：重点任务驱动叠加财政增收预期促成更强的改革力度

同样是首批“农地入市”试点，北流市面临着高层级政府的关注压力和创造显著绩效的表现机会。北流市2016年政府工作报告在总结过去5年改革领域的主要成绩时，首先提到的便是“农地入市”试点的成功申请以及突破性进展。即便之后又陆续承担了征地制度改革和宅基地制度改革，北流市政府依旧将“农地入市”改革置于报告突出位置。由此表明，北流市的确将“农地入市”改革视为一项重点工作，在创造和宣传改革成绩上分配了更多注意力。

此外，与很多经济发达地方长期依赖“以地谋发展”模式带动经济发展和增加财政收入不同，很多中西部城市复刻这一模式的效果并不十分理想[8]。首先，北流市经济社会发展严重依赖高层级政府的财政转移支付，如表3，北流市一般公共预算收入仅覆盖30%左右的公共支出，财政自给率较低。而且受制于市场环境，北流市国有土地出让收入规模和政府性债务规模都比较低，即经营国有土地所能撬动的资金容量较小。对于北流市来说，“成功申请试点”已然是一项突出政绩了[39]。因此，北流市更愿意在“农地入市”改革上“多做工作”，进一步增加获取认可和财政支持等各项资源的机会。

不仅如此，“农地入市”确实丰富了北流市财政增收路径。近年来，北流市承接东部转移产业，带动地方民营企业发展，乡镇工业用地需求增加。伴随产业转移和“东融”战略的实施，北流市住宅用地需求大幅增加，乡镇地区也不例外。但是北流市国有建设用地指标大多被分配到中心城区和重大基础设施项目，乡镇获得的用地指标很少[40]。允许“农地入市”开发商住项目，短期内显著增加了地方预算外收入。如案例所述，北流市通过“农地入市”释放了超10亿元的土地收益。因此，受重点任务驱动和财政增收激励，北流市“农地入市”改革探索更为大胆。

3.3 福建晋江：“农地入市”缺乏任务委托方的重点关注，更多注意力分配在宅基地制度

作为非首批“农地入市”试点，晋江市倾向于仅对照改革清单完成基本的政策供给。试点期间晋江市的政府工作报告，在总结过去一年相关工作成绩和布置新一年重点工作时，突出强调的都是宅基地制度改革试点的成功申请和稳妥推进，很少提及“农地入市”改革。再次表明，试点地方在农村“三块地”改革任务间的注意力分配存在差异。受重点任务驱动，晋江市将更多注意力放在了创造宅基地制度改革绩效上。

此外，受财政增收激励，晋江市缺乏改革动力。数据显示，晋江市财政自给率较高，一般预算内财政收入规模十分可观，表明晋江市对高层级政府财政转移支付的依赖较小。而且，晋江市政府性债务规模较大，年均债务率达141%（表3），超过我国现行设定的警戒线标准（120%），逼近国际货币基金组织确定的最高警戒线标准（150%），对发挥土地金融作用应对地方债务的需求较高。而切实推进“农地入市”改革意味着地方政府不仅要负担制度建设成本，而且还会制约地方政府对土地这一关键资源要素的控制和配置能力，影響地方财政收益格局。在不确定“农地入市”会促进地方经济发展和财政增收的情况下，缺乏高层级政府的高度关注进一步弱化了其改革动力。

4 研究结论和启示

试点地方的“农地入市”改革回应存在明显差异，探讨这一行为差异的原因对于深化农村土地制度改革十分重要。本文认为入市改革进展是地方政府代理人属性和财政增收激励综合作用的结果。基于对三个试点地方的比较分析，发现：（1）试点期间，首批试点地方成功交易的土地面积以及一级市场上集体土地的供应比重整体上优于非首批地方。（2）同样受高层级政府对入市改革进展的高度关注，首批试点地方中，中西部城市的入市改革表现总体上并不逊色于东部经济发达城市。而前者依赖政府主导的“以地谋发展”模式的效果明显不如后者。由此表明，地方财政增收对政府保持供地垄断地位的依赖程度较低的地方推进入市改革的动力相对较强，而高层级政府的关注会强化这一动力。总结起来，在政治集权的国家治理体制下，高层级政府的关注确实影响着地方政府的施政行为，而经济分权下财政增收激励将促使地方政府根据自身条件不同程度的回应行政压力。

相关研究指出，地方对政府主导的“以地谋发展”模式的路径依赖的根源在于地方事权和财权不相适应的制度安排，以及以GDP增长、财政增收为主要目标的竞争机制[24，41]。因此，本文建议在深化土地要素市场化改革的同时，优化中央与地方间的财权和事权划分；发挥高层级政府的价值引导作用，利用政治权威的显著影响，促使地方突破对传统的“以地谋发展”模式的路径依赖；完善税收制度，抓紧研究土地相关税费在集体土地权利取得、保有和流转环节适用的具体方案，保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权。在地方政府层面，建议加快推进集体建设用地确权登记工作；健全农村社会管理体制，提高村集体经济组织市场经营能力和村务治理能力；完善农村金融体系，发挥金融工具在推进农地入市改革中的作用。

需要指出的是，虽然地方间开展“农地入市”改革的动力确实存在差异，但是整体的改革进展还是比较缓慢，而且试点期结束后地方的改革热情明显降低，这从试点结束前后发布的农地入市公告的数量变化上可以看出，因此地方在试点期间呈现出的行为转变能否持续是存疑的。另外，地方间存在市场条件的客观差异，农地入市改革不能完全以土地供应和交易数量论英雄。现阶段更重要的是，地方能够在符合规划条件和衔接好国有土地市场的前提下，做好农地入市流转的制度设计，既要保障集体土地所有权主体的供地和收益权利，提高土地供应效率，又要衔接好国有土地市场，避免土地利用失序。

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HU Rumei1， HU Hongwei1， ZHOU Tianxiao2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Business， Shaoxing University， Shaoxing 312000， China ）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the influencing factors and mechanisms of local differences in the reform of Chinas rural construction land market， to provide the references for the unified urban-rural construction land market construction. The research method is comparative analysis of cases. The results show that 1） driven by priority tasks， the proportion of collective construction land supplied by the first round of pilot areas on the primary market is significantly higher than that of non-first round of pilot areas. 2） In the first round of pilot areas， the central and western areas performed generally as well as their economically developed counterparts in the eastern regions. The formers reliance on the governments monopoly position in the primary land market to promote fiscal revenue and economic development is noticeably less effective than the latter. It indicates that the local government less depending on a monopoly on land supply for increasing fiscal revenue tend to have a stronger motivation to initiate and promote market-oriented reforms. And the attention from higher-level governments further reinforces this motivation. It concludes that the progress of rural land marketization reform is influenced by the agent characteristics of the local government and the fiscal revenue incentive. The disparity in responses of the local governments arises from the differences in the impact of this reform on local fiscal revenue and variations in the level of attention from higher-level governments. It is suggested that the division of administrative and financial powers between the central and local governments should be optimized， particularly， deploying the significant influence of political authority to promote the local breakthroughs from the path dependence， and promptly crafting the collection schemes for taxes and fees related to collective land transfer， and ensuring the reasonable incremental land revenue sharing rights of the government.

Key words： rural construction land marketization reform； local government； reform response； priority task； fiscal revenue growth

（本文責编：郎海鸥）