“双碳”目标下我国国土空间治理的理念调适与困境纾解

顾晴怡

摘要：研究目的：探究“双碳”目标下我国国土空间治理的完善路径。研究方法：规范分析法和文献研究法。研究结果：国土空间领域相关立法并未系统地融入“双碳”目标，也未将降碳、生态修复问题纳入国土空间规划与用途管制制度进行统筹安排，存在规范性困境、体系性困境与机制性困境。研究结论：需对国土空间治理进行理念调适，以偏向规范主义的明确性立法理念促进法体系的逻辑统一，以偏向功能主义的适应性政策理念指导利益分配与应对未来不确定性。将“双碳”目标贯彻于国土空间治理体系、机制，强化国土空间立法与环境法的协同，实现国土空间治理核心制度的整合与基础保障机制的完善。

关键词：“双碳”目标；国土空间开发保护法；国土空间规划；国土空间用途管制

中图分类号：D922. 6 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）10-0012-08

基金项目：2021年浙江社科规划“研究阐释党的十九届五中全会精神”专项课题“中国农地资源资产产权法律保护制度研究”（21WZQH18YB）。

2020年9月，中国在第75届联合国大会做出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺。“双碳”目标是我国履行《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》应对全球气候变化的国家责任，“双碳”指标也是国土空间的基本资源质量维度。国土空间是承载碳源排放和碳汇要素的物理空间。一方面，人类生产生活必然排放二氧化碳。土地利用类型不同抑或是产业布局甚至生产经营方式都会对碳排放产生不同影响，尤其是大规模工业消耗化石燃料以及大规模城市化加剧了碳排放。另一方面，增植复绿、保护湿地等优化措施又可增强生态系统的碳汇能力。

国土空间结构直接影响了碳源碳汇，国土空间治理作为一种宏观的空间布局优化政策，能够调控人类活动、优化空间结构。从碳源治理出发，国土空间规划和用途管控等措施对土地用途转变进行依法审批，从源头控制非建设用地转建设用地，引导形成低碳集约的空间布局。从碳汇治理出发，国土空间治理对全域山水林田湖草沙进行整体性规划，在三线三区刚性约束条件之下严格控制土地用途转变，注重对脆弱、退化的生态空间进行修复，以维持、提升现有生态系统的固碳增汇能力。

《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）提出要“构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护格局”，明确了“双碳”目标是国土空间治理的基本目标。“双碳”目标追求国土空间整体的碳源碳汇效应，这就要求从减碳与集约发展、提升碳汇能力两方面作出相应制度安排，建立一套包含治理、实施、监督的全环节指导性制度规范，协调不同国土空间资源开发利用中的碳源碳汇效应，引导保障整个治理体系的运转处于稳定有序状态。工具性手段的国土空间治理与指向性目标的“双碳”战略相匹配，有利于实现“双碳”目标与国土空间治理的相得益彰。

1 “双碳”目標下国土空间治理面临的困境

我国国土空间治理缺乏贯彻“双碳”目标的纲领性法律依据，制度规则体系内碳治理的法政策融贯性不足、碎片化治理导致控碳失序，存在规范性困境、体系性困境与机制性困境。

1.1 规范性困境：贯彻“双碳”目标的纲领性法律依据缺失

尽管早在2018年《十三届全国人大常委会立法规划》就将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目，但国土空间的综合性立法进展一直较为缓慢。学界关于国土空间立法亦未达成共识，现存主要观点有三类：一是迫于现实需求应优先制定《国土空间规划法》 [1]；二是将《国土空间开发保护法》定位为国土空间领域内具有统领地位的基本法[2]；三是强调国土空间开发保护立法应优先选择法典化模式框架[3]。

纲领性法律依据的缺失造成了国土空间治理难以有效服务“双碳”目标。一方面，纲领性法律依据的缺失导致国土空间政策与立法的实体与程序难以满足“双碳”目标的要求。在实体上，各级政府、自然资源管理部门编制的低碳导向的国土规划、碳风险监测评价以及空间结构调整政策未得到明确的法律授权，不能贯彻统一的国土空间“双碳”指导思想。同时，除《土地管理法》规定了国家编制土地利用总体规划，其他规划诸如林地保护和利用规划、草原保护利用规划以政策形式公布，立法层级较低，约束力有限。在程序上，由于缺乏公众、市场参与国土空间决策的机制，造成了“运动式减碳”“碳冲锋”等现象，发生了诸如大规模拉闸限电等非理性的过度监管事件[4]，这些违背了“双碳”战略制定的初衷。另一方面，国土空间规划与用途管制制度对建设用地的控碳措施事实上构成法律保留事项，但目前并无上位法依据。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出了多项针对土地用途管制的控碳措施，如今土地不仅负载国家粮食安全、社会公共利益，还需额外负载固碳减碳功能，此类新设限制应当有法律授权。《自然资源部2023年法治工作要点》提出争取在2023年完成《国土空间开发保护法》起草，尽快出台以低碳为主导的国土空间纲领性立法已成为共识。

1.2 体系性困境：国土空间碳治理的法政策融贯性不足

法的安定性与形式主义决定了融贯性对现代法律体系施加了一种外部要求：一个法律体系内各部分间的融贯性程度越高，这个体系就相应地越好[5]。目前，我国国土空间法政策融贯性不足，在消极与积极两个维度上构成体系性困境。

在消极维度上，融贯性意味着国土空间法律体系内的各个子系统具有稳定性，包含“内容上的完备性、逻辑上的一致性和结构上的严谨性”[6]。首先，国土空间法政策的内容完备性不足。目前国土空间领域缺少纲领性法律依据，各个部门、行业、区域制定的政策无法配合基本制度落实“双碳”目标，存在顶层设计的立法空白。其次，国土空间法政策的逻辑存在冲突、重叠。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》与《自然生态空间用途管制办法（试行）》把滩涂、岸线、戈壁等纳入生态空间范围，与《全国主体功能区规划》中的范围并非完全一致。政策内部存在空间规划与专项规划内涵不一致、资源环境承载能力在评价与预警机制上存在重叠等情形。再次，国土空间法政策体系的结构较为单一与失衡。囿于时代局限性，法政策总体上效力层级不高，未能形成井然有序、层层递进的纵向法律结构，主要关注的是开发、利用国土空间，缺乏对国土空间固碳降碳功能的关注度。

在积极维度上，融贯性要求“双碳”目标下的国土空间法制表现为“国家的‘双碳政策进行宏观指导，法律作出基本制度规定，各部门、区域和行业制定专门政策以配套实施”[7]，形成功能上互补的“国土空间基本法—相关涉国土空间法律规范—具体规划与制度政策”结构。长期以来，国土空间领域“各自为政”的部门立法与“一事一法”的要素立法使得“各类空间规划法律规范间的衔接条款形同虚置”[8]，难以形成整治合力。宏观上，各行政部门自身事权制定政策，存在管理范围的交叉重叠，实质上未能产生统一的规范体系。例如，生态空间规划中对基础性的林地、草原管制较为清晰，但对滩涂、岸线等生态空间保护不足，停留在原则性规定，许多自然保护区的管理体制、机制陈旧，亟待一体化治理改革。中观上，忽视了作为国土空间子系统的要素对于实现“双碳”目标的重要价值。例如，湿地生态系统占全球陆地生态系统碳储存总量的12%～24%[9]，但现有的《湿地保护法》并未以碳汇能力为标准判断湿地重要程度，滞后于“双碳”目标。微观上，各个专项规划的精度、尺度无法匹配生态空间分类分级的现实需求，如土地利用规划中缺乏对具有生态价值的未利用地的管制制度，城乡规划中对于乡村生态空间的管制制度过于粗放，对城市绿地、郊区生态空间重视度不足。

1.3 机制性困境：碎片化治理导致控碳失序

“双碳”目标追求的是国土空间整体的碳源碳汇效应，目前碎片化治理模式未能形成系统性的控碳机制。

首先，跨区域治理的现有实践未能贯彻“双碳”目标下“全国一盘棋”的指导思想。由于空间分布与行政区划不对称，国土空间治理大多采取地区分割式管理，而生态利益的公共物品属性决定了只有提供足够的激励措施，地方政府间才能形成共担共享机制。GDP导向的政绩考核机制下，地方政府更加注重本地区的经济发展机会而非生态环境保护，自利动机使其指望他人治理生态环境而采取搭便车行为。《环境保护法》第六条设定了地方政府的环境保护责任，但实践中各级政府为履行环境质量不下降的环境责任，将环境问题不断“驱赶”到行政区域边界，造成国土空间局部生态环境明显改善而总体仍在恶化的窘境，不利于生态系统整体的质量改善与固碳能力提升。以流域为例，在《长江保护法》 《黄河保护法》出台之前，旧有体制将流域碎片化分割为“条状”与“块状”，这显然与流域生态空间的整体保护目的不相符合，出现“九龙治水”的痼疾。

其次，城乡利益分配失衡阻碍国土空间绿色低碳发展。《方案》在城乡建设碳达峰行动中指出城市更新和乡村振兴都要落实绿色低碳要求。然而，在城乡二元的治理模式下，城市成为利益配置中心，农村成为边缘地带。《城市绿线管理办法》仅对城市内绿地范围划定控制线，未对城乡边界的划定、控制、修改作出规定，建设用地扩展的环境约束机制缺乏刚性。由经济驱动决策的城镇扩展机制忽视利益的合理配置，城市建设用地不断挤压农用地与生态用地空间，严重削弱了土地、植被的储碳固碳能力，出现碳源空间无序扩张、碳汇空间碎片化趋势。

再次，單一治理机制抑制了市场、公众参与低碳型国土空间建设的积极性。一方面，市场、公众可以通过碳普惠、碳补偿制度推进不同产业用地合理转换、增加混合产业供给、减少个人出行碳排放，而目前扁平化的行政主导国土空间治理机制不利于激发公众参与减碳措施的积极性。另一方面，涉国土空间开发利用规划类法律法规的公众参与缺乏实质保障。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》 《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》等文件仅原则性提出实现全民共建共享等内容，未设定公众参与机制。同时，《城市规划编制办法》 《城乡规划法》等涉国土空间规划法律法规对公众参与途径未详尽列明，公众的利益诉求缺乏实质保障，难以形成公权加私权的多元治理机制。

2 “双碳”目标下国土空间治理的理念调适

政策与法律是国土空间治理的重要工具，二者结合的构造契合国土空间治理的现实需求。“双碳”目标下，国土空间立法与政策需进行理念调适，以偏向规范主义的明确性立法理念促进法体系的逻辑统一，以偏向功能主义的适应性政策理念指导利益分配与应对未来不确定性。

2.1 偏向规范主义的明确性国土空间立法理念

规范主义关注法律的规制取向与概念化属性，强调法律的逻辑一致性及法律规范的体系化， 注重不同法律规范的衔接与协调一致， 注重法律的整全性[10]。“双碳”目标下立法偏向规范主义是由国土空间法体系存在的困境所决定的。从法规范层面上看，国土空间领域缺乏纲领性立法依据，在消极、积极两个维度上也未能实现法政策的融贯性要求。“规范主义更多具备形式法治特征”[11]，以明确性体现法律规范的价值取向，能够纾解目前国土空间的体系性困境，使法律规范更加符合“双碳”目标，促进法体系的逻辑统一。

从整体法秩序视角来看，将“双碳”融入尚未出台的国土空间纲领性立法是更为妥适的方案。一方面，“双碳”战略对国土空间开发保护格局提了新要求，将其落实在国土空间纲领性法律立法目的之中，不仅能够体现整个文本的价值取向，还可以“促进整个法律文本各个部分、条文之间相互协调一致，消除其内部的冲突和矛盾”[12]，有利于增加国土空间法政策的融贯性。另一方面，由于涉及特定地域空间立法，政策较为繁杂，若通过修订将“双碳”目标一次性融入其中，不仅不现实，也不符合效率原则；而国土空间纲领性立法尚在制定之中，将“双碳”目标融入立法目的之中更为便捷。纲领性立法能够统摄国土空间相关立法以及国土空间规划、用途管制等政策，立法目的能够传递于其他法政策之中，使其服从于“双碳”目标。

2.2 偏向功能主义的适应性国土空间政策理念

功能主义是现代法学的基本趋势，其关注点是法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径[13]。由于国土空间的整体性与治理的复杂性，法律无法事无巨细地满足治理需求，而政策的灵活性与开放性具有独特的调整功能，能够回应法律无法达到的目标，如美国《国家环境政策法》、欧盟《欧洲绿色协议》等政策都确立了整体性的价值取向，建立了适应性的环境治理制度与机制。国土空间治理政策是“双碳”理念的具像化，需将“双碳”目标融入国土空间政策的编制与实施过程中。这也是由“双碳”目标下国土空间治理的特征所决定的：一是碳中和碳达峰具有科学上的不确定性。国土空间中的测碳、降碳、固碳均离不开科学知识的支持，在科学研究具有不确定性时政策仍需进行决策。二是低碳型国土空间建设离不开多元利益划分与资源配置，政府可以利用职权予以高效分配。

尽管功能主义具有上述优势，但传统的“预测模式”奢求“毕其功于一役”的事前决策，“缺乏对环境风险不确定性的动态考量，在确保环境决策实效上存在不足”[14]。“双碳”目标下偏向功能主义的国土空间政策理念应转向“适应性管理”，即“根据行动效果和新获取的信息等对规划进行动态地调适”[15]，减少决策的不确定性，使国土空间政策能更好地落实“双碳”目标以及更高效、合理地分配利益与应对未来。第一，“双碳”目标下的国土空间治理势必涉及城乡、跨区域人群的利益需求，适应性理念强调相关者之间合理的利益分配安排。为此需促进多元利益主体参与政策制定，构建信息共享的横向联系网络。第二，加强国土空间管理部门本身制定政策、应对不确定性的能力，发挥风险预防原则、目标责任制与环境考评制度的应有之义。第三，制定“双碳”国土空间适应性管理计划应预留一定空间，为后续调整保有余地。同时，后续决策中仍需随着国土空间碳汇能力的变化而不断调整，使国土空间整体始终置于“双碳”目标的动态调控之下。

3 “双碳”目标下国土空间治理的困境纾解

为纾解国土空间立法面临的规范性、体系性、机制性困境，需在现行国土空间治理的基础之上，汲取环境法中的相关制度和理念，着力打造贯彻“双碳”目标的《国土空间开发保护法》，实现国土空间核心制度的整合与基础保障机制的完善。

3.1 打造面向“双碳”目标的《国土空间开发保护法》

3.1.1 “双碳”目标融入《国土空间开发保护法》立法目的

“双碳”是基于应对气候变化产生的目标，而气候变化是包括环境、资源、发展、国际合作与国际政治博弈的复合性问题[16]，不宜过度超前立法。相关地域空间立法如《黑土地保护法》《湿地保护法》并未将“双碳”目标直接作为立法目的条款，体现了我国在利益博弈与科学不确定性下的能动立法趋势。从法体系看，《国土空间开发保护法》作为国土空间领域的纲领性立法，其辐射功能可传递至国土空间规划、管制制度乃至《湿地保护法》等相关立法，因此最佳路径是将“双碳”目标融入《国土空间开发保护法》立法目的。

将“提升国土空间碳汇能力”作为《国土空间开发保护法》融入“双碳”目标的立法目的，不仅符合《立法技术规范》的技术规范，而且能够使工具性目的与价值性目的形成逻辑对应关系。首先，“提升国土空间碳汇能力”相较于“应对气候变化”更突出方法论功能，而“应对气候变化”相较于“提升国土空间碳汇能力”则强调结果论效用，两者因果关系直接、明确、具体。其次，“双碳”目标通过“提升国土空间碳汇能力”这一具体的短期目的减缓温室气体浓度，最终实现“应对气候变化”的长期目的，前者为工具性目的，后者为价值性目的。在明确“提升国土空间碳汇能力”与“应对气候变化”二者关系后，需将《国土空间开发保护法》涉及到的其他立法任务融入立法目的中，即还应体现现实价值与长远价值两方面内容：现实价值主要包含“实现国土空间高质量发展”“人与自然和谐共生”两个层面，长远价值则是在现实价值基础上确保“中华民族永续发展”。综上，《国土空间开发保护法》的立法目的可表述为“为了保护和合理利用国土资源，提升国土空间碳汇能力，应对气候变化，实现国土空间高质量发展，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”

3.1.2 采取“提取公因式”方式呈现国土空间核心控碳措施

首先，《国土空间开发保护法》作为基本法应以原则性规定为主，运用“提取公因式”的立法技术整合现行国土空间法政策之中的共性规则，提炼核心控碳措施，重点在于建立指导性制度规范，确保治理体系、实施体系、保障体系以“固碳”为制度边界，建立起逻辑顺畅、体系完整的制度架构[17]，具体落实则由其他政策与法律规定。

其次，分解国土空间高质量发展的要素结构，具体围绕“提升国土空间碳汇能力”形成网状制度支撑，将其作为“提取公因式”的指导性标准，设置国土空间规划制度、国土空间用途管制制度、国土空间生态修复制度等核心控碳制度与区域治理协调机制、碳补偿惠益分享机制、公众参与机制、碳汇能力下降追责机制等保障机制。

最后，无论是在立法技术上整合共性规则，还是将“提升国土空间碳汇能力”作为“辐射源”，均离不开实施核心控碳措施这一“公因式”。提升国土空间碳汇能力的前提在于控碳措施的适用，只有合理实施核心控碳措施，才能实现国土空间的高质量发展。总体来看，核心控碳是国土空间资源利用的基础性准则，在立法技术上与实践能力提升环节需要加强共性之间的紧密联系，方能最大化实现“双碳”良性循环目标。因此，需要将“双碳”目标进行拆分、延展及具象，促使控碳措施根植于其中。如在立法技术的整合上可以将控碳措施与一般原则、特殊规则进行结合，实现综合指引与适用执行之间的协调。

3.1.3 以法律责任强化《国土空间开发保护法》与环境法的协同

环境法中的环境质量目标主义与国土空间治理机理具有内在一致性，即只要将总行为控制在资源环境承载力范圍内，则必然不会产生国土空间固碳能力下降的后果。《国土空间开发保护法》在汲取环境质量目标主义理念后，必须注意到“提升国土空间碳汇能力”是作为个体的自然人、企业无法对其负责的目标，只有政府才有能力使之实现的目标。进言之，“提升国土空间碳汇能力”应构建政府负责、自然人和法人共同参与的实现机制。因此，《国土空间开发保护法》应在立法中明确“地方政府对本辖区碳汇能力负责”之条款，贯彻权力与责任相一致原则。

一方面，各地的经济发展水平以及环境基础差异造成利益配置本身的非均衡性，采取统一的碳排放标准必然会造成实质上的利益倾斜，需根据公平原则配置与地域空间环境承载力、经济发展水平相适应的碳排放目标，对新增建设用地采取碳约束，防止城市边界蔓延，控制生态空间、农业空间向城镇空间转化，贯彻城市精明增长战略。另一方面，建立固碳增汇清单，以改善类指标作为地方政府“提升国土空间碳汇能力”情况的考评标准。改善类指标是同比、环比本区域固碳增汇所获得的指标，能够有效评价地方政府为提高碳汇能力付出的努力，有利于提高考评机制的公平性。

3.2 完善面向“双碳”目标的国土空间治理制度

3.2.1 “双碳”目标融入国土空间规划制度

具体落实方面，“双碳”目标下的国家级国土空间规划应在减碳环节、总量碳排放来源方面作出概括性说明，并在省、市、县、乡镇级国土空间规划中层层具化且提供相应预案，实现不同层级国土空间规划对不确定性的有效回应与传导，形成低碳的国土空间规划目标体系[18]。

其一，构筑适应气候变化的“五级”韧性国土空间规划。宏观上，国家级空间规划纲要应将绿色发展确立为编制指导思想，将落实“双碳”目标作为重要任务，制定节能控碳的国土规划战略决策，“构建全域、全要素、全周期的韧性规划体系”[19]。中观上，省级空间规划应贯彻国家级纲要的中心思想，根据本省地理环境特征、经济发展情况明确碳排放的具体约束性指标，形成省域与跨区域的降碳减排行动方案。微观上，市、县、乡镇以实施、参与中央或省级机构制定的国土空间规划为核心，在格局、强度、边界等方面合理控制用地范围，及时准确作出空间响应与部署。

其二，系統优化适应气候变化的“三类”国土空间规划。总体规划统合国土空间全局，应深入贯彻绿色发展理念，将减碳增汇纳入空间规划全过程。专项规划能够落实总体规划意图、指导详细规划，应发挥其在各行业、各环境要素中的结构性固碳增汇功能，推动敏感与重点区域生态修复、协同增汇，降低城市、建设用地、交通行业的碳源排放。详细规划落实总体规划提出的碳约束指标和空间布局，探索“双碳”目标与控规相结合的技术手段，促进规划实施落地[20]。最终形成宏观、中观、微观三个维度层层递进且与“双碳”目标相适应的“五级三类”国土空间规划链条。

3.2.2 “双碳”目标融入国土空间用途管制制度

“双碳”目标下的国土空间用途管制应将碳要素作为生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三线划定的刚性约束条件，在此基础之上，合理划定生态空间、农业空间、城镇空间，引导形成集约低碳高效的国土空间格局。

国土空间“三区三线”之中，生态空间承担着主要碳汇功能，保持生态空间固碳增汇能力需防止其他空间占用生态空间。事前需正确处理好各个空间管制规划的关系，统一多个规划中生态空间的内涵与外延，细化生态空间内自然保留区、未利用地、修复区等地域空间，保障前期生态空间的识别工作有序运行。将生态保护红线作为生态空间底线，严格限制生态保护红线内的开发建设活动。事中设置生态空间的分类分级管理制度，对生态脆弱区、生态敏感区、禁止开发区进行类型化管制，鼓励可再生能源在生态空间上的复合型利用。事后制定不同类型生态空间差别化的碳汇能力提升方案，以生态修复为核心，提高空间单位面积的碳汇能力，实行碳指标考评制度，对生态空间管制活动进行外部监督，促进监督结果公开、透明。城镇空间承担着节能减碳任务，在控制城镇空间无序扩张的同时，针对不同的用地类型，结合环境单元内碳排放的特征进行碳评估，精准识别碳排放来源，引导城镇空间的建设用地优化布局，并合理布局城镇空间内的公园绿地，在提升宜居水平的基础上增强城镇空间固碳增汇能力[21]。

3.2.3 “双碳”目标融入国土空间规划监督评估制度

长期以来，国土空间规划的监督评估制度建设羸弱，存在上下传导关系不明确、事权划分不合理、责任落实不到位等问题。国土空间规划监督评估制度必须立足于“双碳”目标，明确纵向政府在编制、审批、实施国土空间规划各个环节权利义务纵向关系，充分落实“谁组织、谁评估、谁落实”。为此，必须建立一套包括监督内容、监测、预警、保障措施要素的基本“双碳”监督评估制度，明确本级、上级政府审批的国土空间规划编制内容，分配纵向政府权利义务关系。具体设置上，应当按照分级监督、上下传导的原则[22]，采取纲领性立法进行原则性规定，部门规章、规范性文件予以补充细化的模式，强化纵向与横向政府间的内部监督与党政同责生态环境评价考核制度的外部监督，加强信息公开，促进监督结果透明化。

值得注意的是，“多规合一”背景下，自然资源部积极推动“双评价”监督评估工作，但主要集中于城市地区体检评估，并未延伸到全域[23]。生态文明指导之下，全域、全要素应被纳入国土空间规划监督评估制度之中，探索建构时空数据赋能的国土空间规划评估框架，创新“双碳”目标下的信息共享平台、技术标准已成为当务之急。

3.3 构建面向“双碳”目标的国土空间治理机制

3.3.1 深化多部门协作的区域治理协调机制

一方面，基于信息共享的区域决策机制正在逐步完善，如长三角区域生态环境保护协作小组、泛珠三角区域环境保护合作联席会议成为地方政府表达利益诉求的共同决议平台，为深化“双碳”目标下的多部门协作奠定基础。深化区域治理协调机制，必须加快生态主管部门体制改革，使其在国土空间协同机制中起牵头作用，协同其他职能部门形成合力，构建诸如区域生态环境保护协作小组、水利委员会等以空间为联结的泛地区主体机制。采取区域碳信息、碳账户的数据共享，对区域碳排放总量、强度实行统一评估、统一检测、统一核算、统一评价，实现末端碳源的协同管理。

另一方面，不同区域城市的经济结构以及碳减排能力存在明显差异，长三角、珠三角、京津冀地区经济发展迅速、城市化程度高，与其他区域相比地均碳排放和建设用地碳排放量较高。而碳吸收则大多与林业活动密切相关，福建、广东、吉林、黑龙江等地碳吸收水平较高[24]。因此，要依据区域自身碳环境与经济协调发展角度出发配置减碳方案，健全以“双碳”数据为主的基础建设，塑造包容性的国土空间碳源碳汇管制秩序，在兼顾区域公平的前提下，分配减碳目标与优化碳源碳汇用地，实现“双碳”目标。

3.3.2 探索国土空间碳补偿的惠益分享机制

国土空间碳补偿的惠益分享机制是推动东西部、城乡协同减排与公平发展的重要制度。“双碳”目标下的碳补偿惠益分享机制应立足于主体功能区定位，从以下两方面建立不同环境单元、主体间的多层次碳补偿体系。

一是确立由东向西、由城市向农村的国土空间碳补偿格局。主体功能区中的重点生态功能区承担了主要的碳汇功能，城市化地区则承担减碳任务。以资本为导向的国土空间资源配置模式使得我国碳排放水平在空间分布上呈从东至西递减的态势，经济发达的东部省份是碳排放主要区域，而欠发达省份碳排放总量整体靠后[25]。《方案》指出要建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制，使以弱势群体为主的经济欠发达的农村空间、西部空间获得放弃发展机会、节能降碳的碳补偿收益。在探索“东付西补”惠益分享机制的初期，由于涉及的地方政府众多，直接进行碳核算难度较大，可采取央地政府间纵向碳补偿主导、地方政府间横向碳补偿补充的方式。

二是对“弃家”“弃业”“降产”“转产”的环境利益贡献者进行生态补偿[26]，以实现空间正义的实质要求。在国家公园、自然保护区等重点生态功能区内，为保护生态空间而采取的生态搬迁、转变空间用途等措施致使相关利益主体的权益受损，则政府在兼顾生态环境修复利益及原住居民迁出成本的的综合衡量下，有義务对因保护生态空间而遭受权益损失的利益主体进行补偿。

3.3.3 健全低碳型国土空间治理的公众参与机制

国土空间治理主要采取“自上而下”的行政决策，而此类命令式的顶层设计难以有效、全面保障利益主体的权利，其本身应进行适应性政策理念调适以分配利益。同时，个人行为与“双碳”责任无法通过法律强制手段实现，应通过立法健全提倡性“自下而上”的公众参与机制，听取公众、专家的意见与利益相关者的诉求，识别多元主体利益与整治减排增汇的冲突点并建立协调体系[27]。第一，在《国土空间开发保护法》中设定公众参与的程序、方式，以保障公民合法权利为前提，充分知情、平等参与为基础性原则，采取激励、共赢、协商的方式进行政策编制。第二，地方立法应细化程序保障机制，扩大知情权范围与规范行政程序规则，尽早地让所有利益主体参与到国土空间规划编制项目之中，保证利益主体有效、充分表达。各利益主体有权对国土空间规划的论证决策提出意见，政府对采纳或不采纳意见应作出详细的答复。第三，涉及权利相对人的法律保留事项如国土空间规划与用途管制制度中的建设用地控碳措施时，必须特别慎重。只有在作出最大限度说明行为的长远影响、充分吸收相对人意见、尊重相对人意愿的情况下才能对权利人加重限制、增加负担。

4 结论与讨论

本文分析了国土空间治理在实现“双碳”目标方面存在的规范性困境、体系性困境与机制性困境，以规范主义与功能主义对国土空间立法与政策进行理念调试，并通过以下方式纾解困境：（1）明确“双碳”目标是《国土空间开发保护法》的基本立法目的，并辅以相应控碳举措，避免立法目的流于形式。设置“双碳”相关责任条款，明确责任主体及责任承担方式。（2）在国土空间治理制度的构建上，形成国土空间规划、用途管制、规划监督评估等具有内在逻辑的制度体系。加强国土空间与“双碳”目标的有机结合，搭建国土空间的优化治理结构模式。（3）探索多部门联动、碳补偿惠益分享、碳治理公众参与等多元化机制。确保国土空间治理方式与“双碳”目标趋同，保障国土空间治理的机制具有现实可操作性、收益正向性、全民参与性。

本文就“双碳”目标融入国土空间治理进行了初步讨论，搭建了以《国土空间开发保护法》为核心的治理体系框架。在该纲领性立法出台后，具体实施问题有待深化研究：（1）国土空间治理与“双碳”目标融合的理论搭建最终要回归实践进行验证，这离不开技术性的“双碳”指标研究支持。（2）“双碳”目标嵌入国土空间治理，势必造成原有国土空间治理模式的调整。如何对原有国土空间治理中的治理依据、治理主体、治理方式、责任承担等方面进一步细化完善，加强不同层级国土空间政策与立法的协同，这些问题有待更深入的探讨。

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Concept Adjustment and Dilemma Relief of Chinas Territorial Space Governance under the “Dual Carbon” Goals

GU Qingyi

（School of Law， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore shortcomings of current territorial space governance， to propose new ideas for improving legal system of territorial space under the “dual carbon” goals. The research methods include normative analysis and literature review. The results show that there is a lack of programmatic legal basis in the field of territorial space， and relevant legislation has not systematically integrated the “dual carbon” goals， nor has carbon reduction and ecological restoration issues been integrated into territorial space planning and use control system for overall arrangement， resulting in normative， systematic， and institutional difficulties. In conclusion， it is necessary to adjust the concept of territorial governance， promote the logical unity of legal system with a clear legislative concept that is biased towards normatism， and guide the distribution of benefits and tackle future uncertainties with an adaptive policy concept towards functionalism. The “dual carbon” goals should be integrated into territorial space governance system and mechanism. The coordination of territorial legislation and environmental law should be enhanced. The integration of the core system of territorial space and the basic guarantee mechanism should be realized.

Key words： “dual carbon” goals； Territorial Space Development and Protection Law； territorial spatial planning； territorial space use regulation

（本文责编：陈美景）