教育法法典化的价值目标

刘乙瑶

（南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023）

法典化在法理学范畴中属于立法学的任务。康德认为立法与人的理性和人的尊严密不可分，主张“人为自身立法”[1]。换言之，尊严、合理性，以及只遵循自己强加的法律之间构成一个整体，并且彼此相互认同。若没有适用对象的参与，就无法体现立法的合理性。学界关于教育法法典化的必要性与可能性的证成成果丰富，从理论层面与实践层面已达成初步共识。但对于法典化的路径、方法、形式等关键议题还未成定论，原因之一在于缺乏统一的法典化价值目标。法典是发轫于西方的现代化理性主义的产物，罗马法范式的形式理性所主导的世界法律系统最具代表性。罗马法产生于社会结构，与市民社会具有紧密联系。我国的法律体系以建构型为主，但建构型法律体系并非意味着一切都由立法机关刻意去增添与删除。法典化的价值指向应立足社会基础，法律的价值基础与合法性来源是社会中的人本价值与个人的全面发展。此类以人为主体的理念在法律理论层面体现为对人权的保障，《世界人权宣言》《儿童权利公约》《经济、社会、文化权利国际公约》等国际公约中都将人的教育作为人不可或缺的基本权。

在我国教育法律规范中以受教育权作为人权的基本表达。我国确立受教育权的地位经历了长期的探索与实践。最初是为了适应社会政治、经济发展和人才培养之需，对教育事业的行政管理、教育制度、教育任务、教育行政关系及行政管理的价值取向的笼统规定。近年来，我国的各项教育事业都围绕公民受教育权展开，教育理念也从“教育法制”转向了“教育法治”。因此，教育法法典化的活动作为法典化运动在教育事业的体现，关注和重视人的理性和尊严与教育法典的形成具有密切关联。当前，社会结构的根本性变化，引发教育领域作为社会系统的子系统的深刻变革。然而，每一次社会变革都离不开伦理价值理念的支撑。以人为主体的讨论通常聚焦于价值理念之维，缺乏对其方法论的思考。本文尝试论证，以人为主体的价值取向可作为我国教育法法典化的共识与目的，此亦构成教育法法典化的核心理念和方法论指南。

一、调整范式的目标是实现以人为主体的价值

教育法学是否属于独立学科直接与是否能构建一个法典直接相关。以人为主体的价值目标有助于证成教育法学作独立部门法，以及厘清教育法的内涵与外延。

（一）教育法：致力于人类发展的部门法

厘清教育法的学科定位是实现教育法法典化的客观需要。对教育法的学科定位，学界呈现出不同的学说争鸣，主要分为传统说与新兴说。传统说主要是以独立说与隶属说为代表，新兴说主要是以行业说与领域说为代表[2]。传统说的争论是基于大陆法系视角，以“公-私”二元部门法的划分为基础；新兴说的争论是以英美法系为视角，以行业内或领域内的标准、习惯作为基本特征[3]。

新兴说是学界在传统的隶属说与独立说争论时提出的，认为将教育法作为一种行业法或领域法具有弥补法律制度缺陷的优势，同时也具有调整手段的灵活性与开放性能弥补传统二元划分的不周延性与重复交叉的问题[4]。此类观点作为一种社会系统的视角具有全面性，对划分法律部门的客观性产生片面化与绝对化倾向。事实上，由于现实社会的分工复杂与社会形态的巨变，法律部门的划分也不再那么严格[5]。例如，在我国《民法典》已经打破了传统公权与私权的藩篱，纳入了相当范围的公法上的法律规范为行政主体赋予权力和施加义务[6]，在民事诉讼法领域也加入了面向公共社会的公益诉讼内容；在《德国民法典》制定初期也对其公法属性进行过争论[7]。因此，国家与社会的关系交互并不影响某一部门法独立性的地位。也即，公法与私法的交互趋势，不会影响部门法的有利于构建一个坚实的规范基础，反而利于形成一个完整的法律救济体系。

但是，若将教育法放置新兴说的框架下会面临诸多难题。其一，领域法与行业法等新兴法域划分具有模糊的概念边界。目前包括领域法说、行业法说、交叉法说等新兴说形成了一般理论与实践的共识。一般认为，承认新兴说的前提是因为其调整对象具有综合性，调整手段具有多元性[8]。将教育法定位为领域法或行业法，是用“领域”或“行业”这一边界模糊的概念将教育法筐罗进一个宏观系统，对教育法的定位并不具有实质上的作用。这种模糊边界既可将其视为某单一部门法下的新兴法，也可视为跨越部门法的新兴法，实则难以脱离隶属说与独立说的烙印。其二，作为英美法系的产物嫁接到大陆法系国家，是否会造成水土不服的问题还亟待论证。另外，我国传统部门法也出现了多元化对象与解决范式，若以此方式划分学科，似乎传统部门法也会随着社会发展而消解为新兴法。其三，新兴说的研究方式难以形成一些元问题所代表的共识性的理论。虽然教育领域的权利义务关系具有特殊性，但这离不开对一些普遍性与原则性的理论的共识追求，否则难以提炼出一个具有权威性的基础范畴。因之，若以模糊的理论基础指导纠纷解决，不但会引发由于法律法规的“空转”而造成的立法资源浪费，而且法官在法律规范中难以逐一识别有效文件为维护权益者合法利益。

因此，将教育法作为一个部门法，并不影响构建一个开放学科体系，反而会消除教育法学的地位模糊性。进而改变多数教育类法律规范性文件都是倡导性或指示性，缺乏宗旨性的现状，为解决纠纷提供一个行动指南。目前学界关于部门法的形成标准与划分依据也还未有统一标准，主要分为多重标准说、唯一标准说与主辅标准说。主辅标准说为通说，即法律所调整的社会关系是主要标准，法律调整方法是辅助标准[9]。一般认为，划分部门法的主要标准是法律所调整的社会关系。审视部门法的划分发展史，部门法的划分会随着社会变迁而改变。如历史上民法与商法的关系随着社会经济变迁也经历了合并或分立的阶段。本文所持的观点是，部门法形成的标准是市民社会各种主客观因素相统一而形成的普遍认同，法律规范的同质性是独立部门法的显著标准，调整手段与调整对象是作为独立部门法应考量的因素之一。质言之，对部门法进行划分，其主要目的是帮助人们了解和掌握本国全部现行法的作用[10]。

自新中国成立以来，我国已经具备了大量教育领域的独特法律规范群和一定的政策基础，在教育法理论上也有多名教育法学者参与教育事业的法治化建设[11]。人民群众通常依据人类社会长期发展过程中逐渐形成的、为社会成员所普遍认同的基本经验作为自己判断是非善恶的标准，法律需要建立在已有的社会基础与人们普遍共识的基础上。因此，对法律进行部门法分类的出发点和目的要有助于人们的有效识别与使用。所以，人们在面对复杂的信息时，为不让自身陷入困顿，具有将普遍信息进行类型化处理的倾向[12]。由此，根据人类社会的发展历程与人们的普遍认同趋向，教育法已经具备部门法的主客观条件和独立标准。这不仅符合人类社会法律制度完善与变迁的基本目的，还体现了社会主体参与法治变革的美好价值愿望。

（二）教育法的基础概念形成于人类社会活动

教育法的概念定义，具有以下代表性的概念：教育部指出，教育法是指一切调整教育关系的法律规范的总和，包括所有的教育法律法规、规章以及其他法律法规中有关教育的规定[13]。潘世钦认为，教育法是指由国家最高权力机关制定的教育基本法和教育单行法[14]。余雅风认为，教育法是指国家权力机关依照法定的权限和程序制定的法律概念、法律原则以及行为规范的总和[15]。台湾学者谢瑞智认为，教育法是与保障教育之自律性与创造性之教育制度有关的固有法律之总体之谓[16]。本文认为，将教育法仅作为国家最高权力机关制定的教育基本法与单行法，其本质是将教育法视为隶属于行政法的一部分。忽视了教育领域的交叉性特征和教育行为的亲权属性。这是强调法律工具价值，缺少对国家与社会关系的深刻变革规律的把握的体现。

与国家和社会高度统一的前资本主义时代不同，近代的市民社会与政治国家的分离运动为形式主义法律的产生创造了条件，直接导致了法律上的公法与私法的绝对区分。在法律观念上催生出了形式主义、客观主义。现代以来，国家与社会关系的深刻变化又走向了相互促进的统一化，带来了公法私法化与私法公法化的不可逆势。形式主义与客观主义的功能地位调整，使当今社会更注重目的性，也就是要求我们不仅要注重形式正义，还要追求实质正义。虽然教育法与宪法、民法、诉讼法等部门法有千丝万缕的关系，但狭义的概念会将教育法与其他部门法的内在联系割裂开来，容易造成公与私之间的二元对立，导致实质主义与形式主义相割裂。因此，应当从内在特征到外在形式的广义逻辑对教育法的概念进行厘定。

首先，将教育法的特征分为形式特征与实质特征。教育法的形式特征表现为，具有规范性行为规范，规定了假定条件、行为后果和法律后果；教育法的制定和认可必须由具有职权的特定国家机关来行使；教育法的实施和执行是由国家强制力来保障实施；教育法的基本内容是以调整权利与义务所构成的教育法律关系[17]。实质特征表现为，这种法是存在于人们的具体生活实践当中，并且作为人们可接触、可认识、可认同的一种权威形式而存在。

其次，教育法的外在表现形式是由其特征构建，并表现在调整范围的层面。调整范围是对人们所触及的教育生活中的各方面问题进行规定与调整，不仅包括国家教育，还包括社会教育、家庭教育。但由于人类生活的无限性与法律的局限性，法律并不能穷尽一切社会生活。所以，教育法应是涵盖所有教育主体、主体参与的活动，以及权利保障与实现的广义法。因此，本文认为，从广义含义来理解教育法更为恰当，教育法是所有关于社会主体的教育活动以及教育权利和义务的宪法学规范、法律法规、规章和其他教育规范性法律文件的总和。

故而，教育法的基本概念的形成立足于市民社会，其确立目标强调正义、平等、自由的价值，具有形式主义与实质主义的统一性。基于以人为主体的价值认识方法论，可将教育法作为一个独立学科独立出来，并且赋予其深刻而丰富的具体概念，为教育法典的编纂提供一个基础性的论证起点。

二、以人为主体的价值目标确立教育法法典化逻辑

以人作为出发点，是一种作为普遍法理对实践中的具体法理的凝练表达，为教育法典的编纂提供了一个由内而外的思维模式。这种模式通过对教育法典所需要调整的范式得以具体，以确保教育法典的实施时具有可遵循的理论工具。

（一）确定教育法典的调整范式

“范式”是一个涵盖规律、理论、标准、方法等成分的一套观念[18]。实现教育法法典化，首先需要对权利与义务的内在关系进行深度论证和理论解读，为教育法法典化的基本出发点与可行性提供理论基础。权力、权利、义务的关系，一直是法学界研究理论的主要范式。从20 世纪80 年代至今，“权力-义务”到“权利-义务”的转变，将权利本位作为法本体论的理论之基。“权利-义务”范式的价值明晰了权利与义务的内在关系，即义务应当源于权利，服务于权利并从属于权利[19]。当然，从义务本位到权利本位的超越，并非蕴含着对公共利益的摒弃，也不指向个人利益的绝对化，而是从个体权利而非法律表象出发，从工具理性转向价值理性，体现以人民为中心的公众权利价值需求与期待，这种需求与期待体现在个人利益、社会利益、国家利益三方面。强调权利实现、义务保障，将公权力的界限以及私权利的赋予作为重点，其核心是主体在法律划定的界限内有价值选择、行为自由和利益获得可能性[20]。如今，在新兴权利“泛滥”的时代，若不夯实“权利-义务”的理论研究范式，立法工作也将会变成无源之水、无本之木，个人权利也无从得到法律保障。因此，教育法法典化应当首先遵循“权利-义务”的范式。

（二）调整范式中以人为主体的价值展开

“权利-义务”的范式就是要在实现利益基础上辨明特定义务主体，将一切义务的设定为更好实现此项权利作为出发点。因此，权利是第一要素，义务是第二要素。从历史发展及现代民主法治国家的发展趋势来看，国家义务与公民权利的关系已成为主导国家与公民关系的主轴[21]。对“权利-义务”范式的解读就要对国家与公民的关系进行理性处理。

首先，教育法法典化应充分体现教育法律关系的权利与义务的对应关系，明确和辨析特定义务主体。一方面，现有教育领域法律规定的零散性、缺乏主体性和原则性，使得父母对子女教育的过程中过多复制学校的教育模式，导致家庭德育教化方面的弱化。另一方面，由于缺乏教育法律体系的有力支撑，使得特定地区的儿童无法享有基本的教育条件。这就导致国家保障性义务无法真正落实，家庭教育的自主性被过多干预。因此，处理好权利与义务的关系，可缓和“公-私”之间的内在张力。

其次，教育法法典化应注重形式正义与实质正义相统一。教育是一项培养人的特殊活动，任何立法都不能表现为压制受教育者的身心发展和利益损害。教育立法也是各种利益平衡的产物，当出现利益冲突时也要调整使利益保持在一个相对平衡状态。所以，教育法法典化总体应重视如下几方面：第一，正义价值。教育法律规范符合多数人的利益，国家权力机关对相关义务的设定要以人们实际享受公平优质的教育资源需求的目标合理；行政人员与司法人员应严格遵守教育法的规定管理与处理纠纷。第二，平等价值。权利义务主体具有平等性，教育法法律规范应不分地区与年龄，平等地适用每个主体。第三，自由价值。国家权力机关对权利主体的干涉是基于促进依法治教的合适手段，国家实施教育法律规范要对其他所涉基本权利损害最小，实现依法治教的目标重要性要与所干涉的权利主体具有合理的比例。

（三）坚持公平优质受教育权的整体化逻辑

首先，科技的进步与生活水平的提高，改变了人民的生产方式与交往方式。一方面，传统教育模式也在产生深刻变革，教育模式已打破物理与数字长久以来的边界呈现跨域发展样态。移动互联网等先进技术与教育的深度融合，以及在线课堂、在线辅导、在线讲座的兴起突破了地域限制。我国教育领域现行的法律法规大多都制定于20 世纪，其内容已不能较好地适用于当下教育环境。比如，当前师资队伍的扩大，不仅有传统教师，还出现网络教师、社会教辅，关于身份定位、学历准入等问题，对现行《教师法》提出了新要求；受校企合作、网络远程教育、课外辅导、境外学校等变量影响，倒逼教育管理的方式与范围从内部管理向外部综合管理转变[22]。因此，在教育法法典化过程中，应站在全方位的角度，填补互联网领域的法律空白，建立对服务商、运营商的网络监管法律机制。为因材施教，保障权益人合法权益，建立健全教育治理体系提供一个制度框架。另一方面，人口的分布与流动对教育规模布局、教育政策制定都起到了决定性影响。我国沿海城市、沿江城市是主要人口增长地区，东北地区则面临人口流失问题的严峻考验。随着生活水平的提高，教育观念从“有学上”转向“上好学”。一些在农村的父母更倾向将子女送往城镇化水平较高的地方，接受更优质的教学资源；另一些父母在发达地区务工或异地工作，将子女全权托管给学校。对于异地就学的入学资格问题、教育指导主体问题，留守儿童的如期入学问题、受教育质量问题等越来越突出。

其次，我国目前已呈现出从公平受教育权到终身学习权利转向。终身学习权强调人的学习终身化和全面发展，学习者成为社会的中心，突破原有传统教育分为学习与工作的“二阶段”论[23]。在终身学习时代，对知识的获取也将回归知识本真。人们获取知识不仅紧扣就业岗位需求，还向往新技能、新知识。终身学习权贯穿人的一生，旨在提升全民素质、为人的全面发展服务，与人的终身学习权保障密切相关。因此，作为基本公民权利的受教育权的内涵已延伸至非传统意义上的未成年教育阶段，其边界逐渐扩大到公民的整个生命阶段。受制于教育法律法规的零散性，不完整性，目前尚不能满足公民的多样性、长期性的教育需求。教育法法典化应重点考虑不同人群的学习权，不仅要对学前教育、义务教育、中等教育、高等教育的权利义务主体认定，还需重视数字教育、老年教育、社区教育等，细化到责任主体、责任承担、责任救济等具体条款。

（四）注重教育法治适用对象的多元一体化逻辑

马克思主义法哲学观认为，法的价值是一种体现了主体的人或人的集合作为客体的法之间的一种需求与满足关系的范畴[24]。因此，从教育社会关系到教育法律关系的转变过程中，人的主体性地位是从社会关系到法律关系转变的扭结。我国教育事业主体已由强调国家作为义务主体的模式转变成国家、社会、个人多元主导模式。需要厘清公法层面与私法层面的义务主体，提倡依法治教而非依身份治教，通过国家、社会及个人等多方合力来实现教育领域相关权益。

受教育权的保障作为教育事业的核心与重点，是寻求人格与个性全面发展的要求。因此，受教育权作为公民一项宪法基本权利的同时还是一项义务。国家具有保障公民受教育权实现的义务，受教育者必须履行受教育义务，父母具有实现受教育权的监护义务，社会具有对公平优质教育事业的促进义务。在国家教育权与受教育权的关系中，只有在为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，维护权利平衡，才是合法且正当的。这既需要通过国家作为的方式使得基本权利不受其他公民的侵犯，又需要通过国家不作为的方式确保受教育者的自由。如今，在父母作为教育子女的首要义务主体的代际关系中，不履行或剥夺子女教育机会的情形已少见，反而走向一种极端化倾向。许多家庭对子女的教育重视远超常态，教育心态较以往教育目标也有更强的功利性[25]。国家在《家庭教育促进条例》或《家庭教育促进法》中做出义务性的规范，不仅规定了如何实施政府推进或政府主导的家庭教育，还提出了父母或监护人的责任定位，树立了社会协同共同推进建立良好家庭教育环境的理念。因此，鼓励社会、公民参与社会管理，通过多种方式来解决利益诉求，已逐渐成为依法治教的有效路径。此外，政府将以往的公共服务转移到由事业单位或社会团体承担，由他们来承接政府转移出来的非营利性服务职能，保证公共服务的公益性。如允许在互联网中自主开展网络授课，向有不同需求的个人提供多种选择。

三、教育法法典化的调整范式实现以人为主体价值

“权利-义务”的调整范式，体现了教育法法典化的类型化思路。首先，通过甄别与筛选，将社会教育关系转化为教育法律关系；其次，将具体的教育法律关系对应相应规范针对性适用。

（一）以人为主体在法典化中的价值表征

教育法法典化的方法，首先是将以人为主体确立为立法宗旨，体现教育法中法律关系的特殊性，为教育法律法规去分散化、碎片化提供价值指引。其次是通过“权利-义务”调整范式的合理配置，体现以人为主体的目的价值与公平教育、优质教育、社会保障等工具价值。将以人为主体的价值延伸教育法律关系发生的场域，体现为全民终身教育体系的形成，以及传统社会与互联网的交互学习模式转变。从而使人的个性追求、全面发展、尊严的维护体现出从即时性向历时性转换。最后是需要由国家、事业单位、家庭、社会等主体共同推进，建设高质量教育体系，实现人的德智体美劳全方位发展和教育事业共建共治共享。

教育法法典化在规范意义上应注重以下三方面：第一，价值承认。对教育法的法律规范进行统合之前，法律法规应建立于人民的信仰与接受的基础上，形成一种主动、自发的接受秩序。如果没有对法律内在价值的承认，那么法律的权威会因缺乏尊重而丧失，难以将立法宗旨转化为现代教育体系的建构。第二，制度保障。教育法典的立法工作要坚持我国四项基本政治制度，在人大主导立法工作的前提下，充分契合少数民族地区的教育水平与需求，将人们的真正诉求转变为法治保障。第三，程序明确。教育法法典化应当遵循立法工作的程序性要求，坚持在征求意见中少数服从多数的同时也要保障少数人权利的约束机制，通过新闻媒介对立法意见进行对外传播，保证社会全体成员的知情权，以维护教育法立法工作监督机制。

（二）依照调整范式确定教育法律关系

目前在世界范围教育法法典立法实践中有汇编型和编纂型两种，前者以美国与英国为代表，后者以法国与俄罗斯为代表。汇编型法典编纂的目的是对既有法律规范的确认与分类，其优点在于简便易行，可以短时间实现法典化。缺点在于体系松散，不具有融通性，无法形成教育法领域统一的规则和价值。汇编型法典依赖于法学会等民间自律组织，而编纂型需要立法机关的授权或直接参与。针对我国国情，教育法法典化若要实现形式与实质的价值统一，就需要通过编纂型来构建一个严密逻辑性的法典体系。

教育法典的总则部分应采取总分模式，总则部分提炼与归纳出教育法律关系的主体、客体、法律行为、法律责任。注重“立法宜粗不宜细”，为法律体系留有修补的空间和余地。一是确定主体，可参照《民法典》中法人的设计理念，将主体分为受教育者、监护人、教育从业者、教育机关、教育事业单位、教育企业、教育公益组织。二是确定客体，如教育利益，由于权利客体的表现形式繁多，尤其是互联网时代的虚拟教学，和学习人群的多样性，有必要对此进行分类安排，例如，可将“物”分为实体利益与虚拟利益，实体利益包括学位证书、资历证书等，虚拟利益包括电子证书等。三是确定法律行为，包括受教育者的行为、监护人行为、教育机关的行为、学校的教育行为、教育企业的行为、社会公益组织的行为，行为包括学习、教育、管理、监督。四是明确法律责任，由于教育法律关系属于复合型，责任主要面向行政法律责任、刑事法律责任、民事法律责任等多个部门法，行为分则中可适当采用创设规则与引致条款相结合的编排模式[26]。分则以保障受教育权为中心展开，以教育阶段类型化将具体的权利与义务在分则中具体体现。主要分为六编：学前教育阶段编、义务教育阶段编、中等教育阶段编、职业教育编、高等教育阶段编、其他教育编（包括老年教育、网络教育、企业教育、社区教育等区别于传统教学的模式）。由于不同阶段有各自特殊性，可将学位制度、教育评估评测制度、教育监督管理制度等在各编予以分别规定。

（三）明确教育法律救济程序制度

以人为主体的法典化价值目标决定了教育法的程序法是关于公民程序权利的法。以行政法为例，国际上许多国家的程序法展现出法典化倾向，许多国家已专门就行政程序法以法典的形式建立统一遵循的程序原则和规则。当前，我国在教育法领域的法律纠纷的法律救济制度规定还相当薄弱，重实体轻程序现象依然存在。教育纠纷常常陷入学生、学校、教师、父母等多层权利义务关系，不仅包括民事法律关系，还包括行政法律关系。在实践中，对作为人权与基本权利的受教育权救济尚显不足。申诉规定不清晰、程序规则不明确、仲裁制度未确立，众多参与教育活动主体的权利义务纠纷无法及时解决。所谓“迟到的正义不是真正的正义”，对教育法律救济程序也需要在完善救济程序规定的基础上进行法典化考量。

第一，明确校内申诉与校外申诉的范围。目前的申诉主要参照《教育法》第四十二条和《普通高等学校学生管理规定》第五条和第五十九至六十四条对于校内外申诉具体程序阙如，需要进一步进行立法细化。校内应成立单独的申诉部门，如申诉委员会，并且将受理申诉范围扩大到入学、处分、休学、退学等各个环节，参照行政程序法规定公开、听证、回避等监督程序与时效要求；校外申诉的主体应予以明确到具体单位，对不作为或乱作为的行政主体责任按照处理决定进行分别规定。

第二，引入教育仲裁制度。根据《仲裁法》由政府统一组建，成立附设于教育领域的专业性仲裁机构，拓宽救济渠道。坚持独立原则，免受社会团体与个人的干涉。同时，要明确受理教育纠纷的仲裁范围。如学校招生就业的冲突、学位学历取得纠纷、教育者对学生的侵权纠纷、教育机构与受教育者的合同纠纷等。此外，仲裁员的任用应将范围扩大到家长、教育机构、学校等与教育事业相关的人群。

第三，建立专门教育调解委员会。家庭教育范围内，更需要借助第三方进行协调，联合共青团、妇联、民政部门共同建立调解委员会组织形成联动机制。规定调解委员会的调整主体，如离异家庭、留守儿童、青少年犯罪家庭等。调解委员会的职责应规定关心、引导、劝诫家庭教育的不良之风，在家庭遇到困难不能保证孩子的受教育权时，应及时与相关部门进行协调对父母家庭教育权和未成年受教育权进行救济。此外，规定调解委员会的禁止条款与责任条款，不得收取任何费用，或挪用任何用于教育事业的资金，违者将依照行政法或刑法相关规定处理。