新制度主义政治学视角下高校教师绩效评价制度有效性研究

胡赤弟，游旭彪

（1.宁波大学 区域高等教育研究中心，浙江 宁波 315211；2.宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

高校教师绩效评价制度是高校依据自身办学目标，基于一定的评价理念，运用特定的评价指标、合理的评价标准、科学的评价方法，对教师的工作表现和工作质量进行定期考察与评价的制度安排。

一、引言

作为我国高校师资队伍建设的重要抓手，高校教师绩效评价制度受到国家高度关注，2018 年中共中央、国务院发布的《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》要求深化教师管理综合改革[1]，2020 年，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，将矛头直指“五唯”顽瘴痼疾，并明确提出“改进结果评价、强化过程评价、探索增值评价、健全综合评价”[2]四项新举措，旨在提高教育评价科学性，构筑教师绩效评价制度新格局。当前高校教师绩效评价制度在实践中存在一些矛盾，一方面，高校教师绩效评价制度作为提升我国高等教育质量的重要抓手备受重视；另一方面，该制度在具体实践中暴露出诸如指标脱离实际[3]、目的表述模糊[4]、过程缺少反馈[5]、结果使用不当[6]等问题，引发了社会公众对其有效性的热烈讨论，其中不乏质疑、批评的声音。提高高校教师绩效评价制度有效性成为当前我国高等教育管理领域的重要议题。学术界对这一问题的研究日益丰富，学者们分别在优化指标选取、创新评价方法、扩大评价参与主体等方面给出针对性的建议，为增强其有效性提供了宝贵思路。但鲜有学者对高校教师绩效评价制度有效性的具体内涵、分析维度、影响因素进行系统阐释，而这些内容恰是审视、反思与完善我国高校教师绩效评价制度，增强其有效性的必要前提。在我国高校纷纷推行教师评价制度改革的大背景下，高校教师绩效评价制度有效性分析亟待理论回应。

新制度主义政治学关注制度变迁、制度效能等议题，持续推进制度分析的理论前沿，为制度有效性研究提供了独特视角。将其作为本研究的理论视角具备如下适切性：首先，新制度主义政治学并不简单将制度的有效性等同于实效性，而是从价值意义与结果意义两方面进行区分，这为我们研究高校教师绩效评价制度有效性的概念提供思路；其次，与传统制度主义政治学相比，新制度主义政治学非常关注制度与相关人的互动关系，较好地揭示了生成和变迁中相关主体的权力关系及其扮演的角色，为分析制度与相关人的关系研究提供支持；最后，高校教师绩效评价制度是不断演化发展的，其有效性建立在对社会时代背景与高校办学定位的准确判断[7]，新制度主义政治学理论将制度与环境的契合程度作为重要的研究内容，为识别高校教师绩效评价制度有效性的影响因素提供依据。

鉴于此，本研究立足新制度主义政治学视角，阐释高校教师绩效评价制度有效性的概念内涵、分析维度与影响因素。这对于优化我国高校教师绩效评价制度、提升高等教育发展质量具有重要意义。

二、高校教师绩效评价制度有效性的概念内涵

高校教师绩效评价制度有效性涉及“高校教师绩效评价制度”和“制度有效性”两方面，把握二者内容将有助于我们更好地理解高校教师绩效评价制度的有效性。

（一）高校教师绩效评价制度

新制度主义认为制度是由人为设计、形塑人们互动关系的约束。内容包括成文的、权力机构保障实施的正式制度和不成文的涉及人们互动交往过程中的惯例、文化等非正式制度[8]。高校教师绩效评价制度是高校自行设计、用以定期考察教师工作质量的一项管理办法，既包括一系列绩效评价的指标设置、实施程序等正式制度，也涉及与之相关的思想、文化、氛围等非正式制度。1949 年以来，我国高校教师绩效评价制度历经多次变革：从计划经济时代的“工分制”模式，到改革开放后的高校人事分配制度改革，再到1999 年《中华人民共和国高等教育法》颁布后的岗位聘任制度改革，以及当前“双一流”建设背景下的教育评价改革，高校教师绩效评价制度在一次次的变革中不断丰富内涵、持续发展。

（二）制度有效性

有效性是指特定事物或实践活动能够实现预期目标、达成特定效果，并对社会产生积极影响的某种属性。蒯正明将法学与政治学领域中涉及制度有效性的文献进行系统比较，发现制度有效性蕴含两种不同张力：制度合法性（法学）与制度实效性（政治学）[9]。德国哲学大师哈贝马斯将制度有效性与实效性进行区分，认为有效性主要表示同价值和规范有关的含义，而实效性则表示一种事实性的、经验性的东西，指出制度内部存在被承认与值得被承认之间的区别[10]。

为厘清制度有效性的概念，新制度主义政治学从动态评价过程入手，指出实现有效的教师绩效评价的前提是制度的有效运行，而制度的有效运行离不开制度相关人的密切参与。因此，新制度主义政治学认为“制度有效性”是指在一定环境中，制度因获得相关人的理解、认可与遵循，实现预期目标的一种状态[11]。这一界定将制度有效性的两个维度统一起来，即“应然”与“实然”有效性的统一，抑或“制度规范”与“制度运行”有效性的结合。前者凸显制度的价值意义，强调制度自身及其实施的合理、合法性；后者凸显制度的结果意义，强调制度运行产生的绩效。由此延伸，本文认为“高校教师绩效评价制度有效性”是指在高校场域中，教师绩效评价制度被教师、学生、管理人员等相关主体接受并认真执行，进而对高校办学质量产生积极影响的状态。其具体内涵同样包括两部分：从应然层面看，高校教师绩效评价制度自身设计要科学合理、实施应公正规范，意味着评价制度值得实施；从实然层面看，其有效性还体现在运行成果上，意味着制度绩效良好，对教师成长与高校发展产生了积极作用。

三、高校教师绩效评价制度有效性的分析维度

有效的高校教师绩效评价制度不仅意味着制度自身设计科学、运行规范，还体现在制度运行产生的积极效果。制度自身合理性与运行效果之间还具有交互作用，制度自身合理性会对运行成效产生影响。因此，分析高校教师绩效评价制度有效性要从制度自身合理性与制度运行效果两方面进行多维度考察。

（一）高校教师绩效评价制度自身的合理性

高校教师绩效评价制度自身的合理性是一种应然层面的有效性，包括制度设计的科学性与制度实施的公正规范性。通常情况下，高校教师绩效评价涉及教学、科研和社会服务等方面，高校应根据高校自身办学定位、发展战略以及不同院系、不同学科的特色，合理分配三者的比重，只有教学、科研、社会服务等方面共同发展，才能真正促进教师的发展，促进教师队伍质量的提高。在实践中，政府委托的学科评估、民间组织的大学与学科排行等外部评价无不将科研成果和学术表现作为重要指标，评价结果又对政府相关决策产生重要影响[12]。由于对政府的办学资源供给存在高度依赖性，高校迫于压力将外部评价指标层层分解，处在传导链末端的教师群体自然成为完成各项指标的核心力量，这进一步加剧了各校在教学、科研、社会服务等评价维度失衡。同时，作为教师活动与高校战略互动衔接的纽带，教师绩效评价应从高校、院系乃至教师群体的具体实际出发，来考虑特色、合理的评价制度设计，将学校发展的战略目标内化为教师发展的自我要求，使教师个体努力方向与高校整体发展战略保持一致，实现高校与教师的合力发展。此外，制度形式要确保格式规范、重点突出，这有助于教师等主体更好理解评价相关要求。

高校教师绩效评价制度的实施包括确立评价目标、制定评价计划、考核评价指标、反馈评价结果等环节，构成了一个环环相扣的完整过程。各环节应按照程序规范执行，通过教代会等形式形成民主决议方案，充分重视教师等利益相关者的合理诉求，结合各方建议，不断完善评价程序，发挥绩效评价的促进作用。经调研发现，教师评价制度通常由高校人事部门提出方案，在教代会讨论通过后形成学校关于教师绩效评价的总体政策方针，然后各学院根据上述政策开展针对本院系的评价。尽管从程序上看，评价权力下放到了院系层面，但实际上，院系制订出的各项办法仍需学校人事部门审核通过，这使得评价制度构建仍是一种“自上而下”的形式。

此外，反馈评价结果环节鲜有落实。高校更多的是将考评成绩作为薪酬发放、岗位聘用、职称晋升等人事管理制度的必要依据，管理人员很少能够根据评价结果，与教师进行探讨，制定相应的教师职业发展计划，绩效评价对于教师职业发展的促进作用未能发挥。

（二）高校教师绩效评价制度的运行效果

高校教师绩效评价制度被制度相关人认可、遵守并在具体运行中产生的实际效果，是高校教师绩效评价制度在实然层面的有效性。本文在包水梅[13]、张丽[14]等学者的研究基础上，根据高校教师绩效评价制度的运行特征，将运行效果划分为制度相关人对该项制度的认同度、执行度以及制度最终的功能实现度。

首先，高校教师绩效评价制度的认同度是指制度相关人对该项制度的接受情况。教师、学生、管理人员等制度相关人是否了解、认可该制度，将直接关系到后续的制度执行与功能实现情况。以高校教师为例，评价制度在设计与执行过程中的政治、行政导向与教师职业发展、自身利益之间容易形成张力，甚至产生矛盾和冲突。这种张力、矛盾和冲突是导致教师不理解、不认同评价制度，进而影响其制度实施效果的重要原因。

其次，高校教师绩效评价制度的执行度是指绩效评价所涉及的各项具体规则、实施办法等内容的落实情况。只有高校教师绩效评价制度的相关要求被教师等主体认可并执行，其预期目标才有可能实现。经过调查研究发现，制度执行过程中相关主体在角色、参与度等方面存在不对称现象，使得同样的绩效评价制度执行起来有不一样的效果。在同一学校内部，有些学院教师绩效评价制度运行非常有效，教师积极性高，整体办学绩效优，但也有些学院教师绩效评价制度几度“难产”，执行起来也争议不断。

最后，高校教师绩效评价制度的功能实现度是指评价制度产生的实际成效如何。高校教师绩效评价制度的功能不仅包括对高校教师的工作业绩、学术水平进行科学、公正、客观的衡量，更重要的是通过评价对教师个人发展与高校办学质量产生积极影响。比如，从教师角度看，实施绩效评价制度切实提升了高校教师的教学能力、科研产出，社会服务水平；从学校角度看，实施绩效评价制度能促使学校战略规划、办学举措、管理流程和组织发展等方面优化提升。

四、高校教师绩效评价制度有效性的影响因素

制度变迁的原因错综复杂，仅凭单一的逻辑推断难以解释复杂的因果关联。新制度主义政治学的分析范式实现了制度与行为、环境的有机结合，体现了分析制度有效性的巨大优势，因此我国学者不仅引入了新制度主义政治学的观点，还将“制度—制度相关人—环境”分析框架应用在不同情境中[15]。这些方法在高校场域内同样适用。作为一项制度，高校教师绩效评价制度有效性也深受制度、制度相关人以及环境因素的影响，它们分别对应着影响制度效能发挥的内部因素、能动性因素和外部因素。

（一）制度构成的内部因素

制定出合法有序、科学合理的制度是实现制度有效性的必要前提。新制度主义政治学在前人研究的基础上对制度的含义进行拓展，认为“制度”由正式制度与非正式制度两部分构成。其中正式制度是“被广泛接受的、公开编纂的规则，通常是由官方建立、传播和执行的（如立法制度、行政制度、司法制度、官僚制度等）”，非正式制度是“社会共享的规则，通常是不成文的，非官方创造、沟通和执行的（如委托主义、裙带主义、社会资本等）”[16]。因此，对“制度”因素分析时不仅要关注官方、成文的正式制度，还要将非官方的、惯常的非正式制度纳入。在高校教师绩效评价制度的构建与运行中，影响其有效性的“制度”因素同样包括正式制度与非正式制度两部分。

1.正式制度

正式制度是经由人们主动设计，有意规范化的成文规则，有赖于正式机构监督实施。新制度主义学者罗伯特·威尔逊指出，制度自身质量是影响制度效能发挥的内部因素，而制度的内容与形式是否具有明确性和完整性则是衡量制度质量的重要指标。就高校教师绩效评价而言，影响其有效性发挥的“正式制度”由两部分构成：一是高校教师绩效评价制度的质量，即评价维度、实施办法等成文规定；二是相配套的人事管理制度质量，包括岗位聘用、职称晋升、项目管理等。制度内容的合理性即评价指标、评价办法等规定不是照搬企业、政府等领域的绩效评价方案，而是遵循学术发展的客观规律，符合学术组织的管理特点，有利于实现评价制度的价值目标。形式规范意味着高校绩效评价制度文件的完整性、语言的规范性、实施程序的可操作性等具体要求。

2.非正式制度

非正式制度是在特定环境中的人们通过长期交流、互动，自发形成并被广泛遵循的行为规范，涉及文化、价值、工作氛围等内容，其实施依赖于组织成员的自愿而非外界的强迫。由于制度之间存在协同作用，非正式制度会对正式制度的实施成效产生影响。

以文化为例，高校教师绩效评价制度兼具制度刚性与文化柔性特征[17]，建设符合高校教师工作特点的校园文化，例如自由的学术风气、包容的人文环境、开放的管理理念等，是对“刚性”评价制度的“柔性”补充，能够极大提升教师工作积极性与创造力[18]，有利于制度目标实现。同时在实践中也要注意一些思想。如“老好人”的思想常会使绩效考评工作“左右逢源”，导致评价结果严重扭曲。例如某师范类高校对绩效评价的定位是“只奖不罚”，这一做法被该校教师诟病为“撒胡椒面式”的低效管理，既没实现绩效评价的初衷，也削弱了高校教师的公平感和获得感[19]。

（二）制度相关人构成的能动性因素

制度相关人是指参与制度制定、实施、变迁等过程中的利益相关者，能够依据自身的认知与能力对制度做出反应，因而构成了影响制度有效性的能动性因素。高校教师绩效评价制度的建构与实施主要涉及教师、学生、系主任等管理人员、校外同行评议专家等主体[20]，不同主体在评价制度运行过程中扮演了不同的角色，发挥着各自的作用。在同一体系内，不同职称级别的教师的反应也会对评价制度有效性产生影响。

1.教师

教师是评价的对象与核心，高校教师绩效评价是一个教师必须参与且必须发挥其主体性作用的活动，科学合理的高校教师绩效评价制度必须有教师参与。教师在评价目标、评价范围、数据来源、参评人员、评价标准等方面均享有必要的发言权与决定权，能够全方位参与评价工作，才会认可评价制度并积极主动地参与其中[21]，否则评价目标等内容将难以被充分接纳与遵守。

2.学生

学生是高校教师绩效评价的关键利益相关者，学生评教是一种以学生作为消费者的理念下所进行的事后评价。学生自身的认知水平、对所学课程的兴趣以及对评价工作的态度都将对评教有效性产生影响[22]：学生往往以自身主观感受对教师的教学水平进行评价，自身知识水平将决定其对教学情况的辨别能力；如果学生对所授课程兴趣浓厚并投入大量的时间和精力学习，将会取得较高分数，对教师的评价也较高，反之则可能评价降低；当学生认为评教工作无法产生实际作用，将其视作“形式主义”，或是感觉评教事不关己，采取敷衍的态度去应对时，评教结果的可靠性将大打折扣，评教工作的有效性也将受到质疑。除学生评教外，学生学情调查、毕业生调查等一系列以学生为主体的评价方式与方法迅速发展起来，成为高校教师绩效评价的重要组成部分。

3.管理人员

管理人员是评价的组织者与协调员，应将大学作为组织的发展战略与具体的教师绩效评价原则与标准联系起来统筹考虑，并将教师评价的过程与大学的战略规划密切联系。现实中，我国高校的行政管理主要由校、院（系）两级实施，这种科层制结构在提高管理效率的同时，也容易导致行政权力僭越学术权力：评价制度通常按照上级的行政意图实施，缺少对基层教师工作的关心，缺少与教师的沟通反馈。虽以教代会、座谈会形式沟通，但学校管理层是组织者并占据绝对的优势地位，对难度较大或容易引发风险的意见更愿意采取回避的态度，这使得教师提出的意见很难全面落实。

4.专家

专家是绩效评价体系的构建者与行使学术判断权力的仲裁者。一是在评价制度形成过程中参与制度设计，例如通过德尔菲法征询专家意见，最终形成教师评价指标体系；二是在评价制度实施过程中校内专家与校外专家要对教师的教学、科研、服务方面进行同行评议，尤其是对教师的学术成果与学术水平进行评价。

（三）环境构成的外部因素

制度不是一个独立的、失去了历史关联和社会环境的对象，制度有效性深受其所处环境的影响，包括宏观社会环境与微观制度环境两方面。新制度主义政治学认为，环境因素与制度有效运行之间的关系比较复杂，不能简单地做出肯定或者否定的判断，需要看制度与环境之间的契合程度[23]。契合程度是一种相互关系，可以从两个层面来理解：一是制度是否能从环境中汲取合理因素；二是环境变化是否足以改变制度相关人的观念、打破既有的权力结构，进而诱发制度的变迁。

1.高校教师绩效评价制度必须与其所处的政治、经济、教育等宏观社会环境相适应

我国高校人事制度主要经历了政府集权式管理时期（1949—1985 年）、政府简政放权时期（1986—2006 年）、自主创新人事制度改革时期（2006 年至今）三个阶段[24]。这70 余年高校人事制度的变革历程，与我国政治、经济、教育等宏观社会环境变化密切相关：新中国成立初期，实行集权型的高等教育管理体制，政府主导了高校各项管理制度的制定、实施乃至评估[25]。在这种一元化、单向度的制度生成体系下，这一时期的高校只有具体事务的操作权，而没有最终的决定权。随着市场经济的发展和政治经济体制的转型，市场逐步成为配置高校教师资源的手段，高校拥有了更多的办学自主权。这一时期高校结合自身实际，开始积极探索教师绩效评价的运行模式，逐渐建立起以业绩为核心，由品德、能力、水平等构成的教师绩效评价体系。

2006 年10 月，人事部、财政部和教育部联合颁布的《高等学校贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》，有针对性地指导我国高校实施“岗位绩效工资制”改革，其中绩效工资直接与绩效评价结果挂钩，使得绩效评价的导向作用更加突出。2020 年，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，在宏观层面对教育评价改革统筹谋划，强调要建立科学的、服务于我国教育和科技发展需求的教育评价机制；同时，各地高校结合自身情况开展积极探索，不断完善教师绩效评价办法。当前政府与高校的关系发生了重大转变，政府的角色由过去的“管控者”转变为“促进者”，高校的自主性有了极大提升。自上而下的政策统筹和自下而上的实践探索的良性互动，形成了和谐有效的高等教育评价新格局[26]。

2.高校教师绩效评价制度必须与院校自身办学实际相匹配

由于历史传统、学科布局与办学定位的差异，不同类型的高校有着各自的办学模式和特色要求。例如与高水平大学相比，地方院校应立足于地方行业发展的现实背景，体现自身的办学特色。然而，诸多地方高校在教师绩效评价制度的制定与实施中盲目借鉴或参考高水平大学的管理办法，未能考虑到自身发展的实际情况[27]。此外，在高校内部，评价指标应依据不同职位和不同学科区别对待。有学者调研发现部分高校为避免不同的评价标准在内部产生矛盾，全部按照统一或类似的量化指标进行考核，导致不同的学科背景、资本存量和职位大小，却有相同的考核标准与内容[28]。如此“千校一面”“千科一面”的考评方式难以全面、客观地评价教师的实际工作情况，对评价制度有效性的发挥产生消极影响。

五、结论

文章基于新制度主义政治学视角，认为高校教师绩效评价制度的有效性是“制度规范有效性”与“制度运行有效性”的高度统一。在制度规范方面，制度设计要科学、合理，制度实施应公正、规范；在制度运行方面，制度应得到教师等相关人的认可、遵守，并在其落实系列规则的过程中实现制度目标与功能。同时，制度并非一成不变，其发展演变具有自身逻辑。明确影响制度演变的各种因素，对于推进制度不断完善，提升制度有效性具有重要意义。提升高校教师绩效评价制度有效性需重点关注以下内容：

一是各类考核评价制度之间要相互匹配。我们不能孤立地看待教师绩效评价制度，要与校内其他绩效考核，比如二级学院考核制度联动起来，也与其他学校管理制度如岗位设置、学校人事管理、校院二级管理配套。

二是制度演变要充分考虑行动者作用。教师是评价毋庸置疑的“客体”，也是评价不可或缺的“主体”。要积极推动教师在评价中的“主动参与”。此外，学生等利益相关者也应有序参与到评价工作中。

三是制度运行离不开外部环境的变化。每一次教师绩效评价制度的改革，都是在宏观经济、社会、教育体制改革环境下诱导发生的结果，教师绩效评价制度的完善应充分利用外部环境所创造的有利条件，譬如当前教育界对“破五唯”的改革方案探索中，实现制度变迁。