标准化视角下上海城市公共设施发展研究

摘 要：城市公共设施的建设和发展是城市精细化管理的重要组成部分之一。当前，上海正处于从大规模、高强度城市建设阶段向精细化发展和管理阶段的转型期，同时也正处于发展的重要战略机遇期。标准是升级发展和质量技术进步的核心。本文通过调研和分析国内外城市公共设施管理模式，结合当前上海城市公共设施建设和管理中遇到的问题，提出了相应的对策与建议。

关键词：城市公共设施，标准化，精细化管理，需求，对策

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.011

0 引 言

城市公共设施是城市赖以生存和发展的重要基础，其建设和管理的精细化程度直接影响城市的基础服务功能[1]。以标准化为手段、以标准为支撑，加强城市公共设施精细化管理是实现“城市管理要像绣花一样精细”的重要抓手。

本文主要通过对国内外城市公共设施管理模式的案例进行分析，并总结经验，针对上海城市公共设施建设和管理存在的问题，提出对策建议。

1 国外城市公共设施管理模式

国外城市公共设施的管理主要有四种模式，分别是服务型政府模式、共同参与模式、企业化模式和福利模式[2]。

1.1 美国模式

美国实施联邦、州、县三级财政管理。美国各级政府对城市公共设施投资非常重视，各自的做法大同小异[3]。投资重点主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，其投资来源主要由联邦政府公共财政支出、地方政府公共财政预算，以及地方政府资信担保下的市政债券融资等部分组成。政府主要关注于非经营性的基础设施建设。

美国的政府采购是以完善的法制为基础的。美国国会在1761年颁布了《政府采购法》，并先后颁布了一系列规范联邦政府采购行为的法律法规。各州还有应用于各州的法律法规。这些法律法规对政府采购的范围、采购目标、采购原则、采购方式、采购合同的拟定、采购程序、财政预算、中央政府采购与地方政府采购的关系、采购监督和评估、合同纠纷的仲裁和赔偿等都作了明确的规定，从而使政府采购有法可依。

1.2 欧洲国家模式

欧洲国家主要高度重视前期规划。任何一个城市公共设施建设项目，政府都会做完善的前期规划。政府在进行基础设施建设划时，有的长期项目的规划期甚至可以达到10年。

政府在审批的过程中，会有专门部门进行核算，确定基础设施建设项目的规模、投资总额和投资比例。项目批准后，工期、投资额不得改变。

1.3 日本模式

日本政府主管基础设施建设的部门为建设省。自上而下有完善的行政体系架构与充足的行政公务人员。同时，日本还拥有完善的国土规划体系和相关法律法规，具体分为四级。

在法律法规要求方面，日本具有高度的中央集权色彩，涉及基础设施建设和国土开发的法律法规有80多个，形成了完整的法律法规体系。

1.4 新加坡模式

新加坡政府十分重视城市规划，从20世纪60年代起，专门委托联合国帮助开展城市发展的概念性规划。经过几十年的发展演变，新加坡目前的城市建設，已经形成了由规划法令、概念蓝图及发展指导蓝图组成的较为全面、完整的规划编制体系。

2 国内城市公共设施管理概况

2.1 总体情况

在城市化发展的推动下，我国的一些城市已经在城市公共设施标准化建设方面作出了探索和实践。经不完全统计，我国较早开展“城市家具”建设并开展道路空间专项设计和实施工程的城市多为东南沿海经济较发达城市，但其规划设计水平与实施程度参差不齐，多为“城市家具”的局部系统设计，集中在城市标识系统设计、护栏路灯候车亭等交通设施等设计领域，而少有涵盖空间所有环境要素的“城市家具”系统性设计。此外，一些经济相对落后但急于转型发展的城市，存在较多环境整治问题和发展瓶颈，希望通过城市更新改造来改变城市面貌、提升城市形象、推动经济发展的城市，并取得了一定的成果[4]。

2.2 国内城市公共设施管理模式及发展现状

在管理体制方面，从国家的层面来看，城市公共设施由住房城乡建设部、交通运输部等相关部委主管。

在法律法规要求方面，城市公共设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化具有重要作用。当前，我国城市公共设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。加强城市公共设施建设，有利于推动经济结构调整和发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排[5]。

从标准方面来看，城市公共设施的标准和技术指导文件涵盖了国家、行业、地方三级标准。相关标准不仅涉及到城市公共设施规划、城市容貌、基础设施建设等宏观层面的标准，也从多个方面涉及如城市道路交通、绿化景观、导向系统、无障碍设计等领域。此外还有涉及包括路灯、信号灯、邮筒、公交站亭等具体设施的建设、设计标准。由于标准所涉及的城市公共设施由不同的部门主管，因此这些标准也是由多个不同条线的部门联合起草和分别归口。目前，我国在城市公共设施领域，标准体系的结构并不清晰，标准解决的问题以及规范方式比较单一。尤其是不同单位归口的标准之间缺乏很强的关联性。标准与标准之间的相对独立造成了城市公共设施建设过程中难以依靠标准在统筹规划和建设实施中找到平衡点。近年来，一些研究机构和大学在大量研究积累的基础上在城市公共设施领域提出了“城市家具”设计的概念，从系统化的角度整合了城市公共设施建设的技术规范，并在“城市家具”标准化建设方面进行了一系列的实践和探索，为城市公共设施建设的标准化、体系化建设提供了基础。

3 上海市城市公共设施发展现状

3.1 上海市城市公共设施建设和管理存在的问题

新时代以来，上海全面推进面向未来的智慧城市建设，其城市数字化、网络化、智能化水平显著提升，数字城市管理能级明显提升。然而上海城市公共设施建设和管理工作还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

（1）城市综合管理水平有待进一步提升，城市综合管理信息化水平有待进一步提高，各类信息资源之间互联互通、信息共享、协同运作有待加强，城市管理现状与国际化大都市的要求和市民群众期望还有一定差距。

（2）基础设施一体化有待进一步增强，运行效率有待提高，地下空间统筹开发亟待加强，城市安全运行体系有待进一步完善，应急处置能力有待提高。

（3）市容环境管理与国际化大都市标准存在差距，管理常态长效机制有待深化。市容环境管理法规尚不完善，经费投入不足，管理成效固化难度较大。管理倚重于政府部门，与强化自律、自治、共治要求差距较大。无序设摊、跨门营业、建筑垃圾偷乱倒等城市管理顽症，缺少根本性的解决措施，违规户外广告整治亟待多部门联手推进。

（4）信息资源的不断丰富和应用协同需求的不断提高，使跨领域、跨部门的协调难度更大，在强调行业信息化顶层设计的同时，亟须在全局上做好数据共享和业务协同的机制安排；政府监管模式与信息化融合创新不相适应，亟须形成多元共治、各方参与的市场机制。智慧城市的应用感受度有待提高，政府各部门主导推进的信息化应用已无法满足快速增长的公众信息化服务需求。

3.2 标准化视角下加强上海城市公共设施建设的对策与建议

上海持续大规模、高强度城市建设阶段已过去，城乡建设和管理要从增量建设向存量优化和有机更新转变，行业发展要从规模扩张型向质量效益型转变。

（1）加强城市公共设施建设和管理标准化建设

建立健全与超大城市特点相适应的城市综合管理标准体系，重点研制城市管理服务和城市公共设施建设、管理和评价等领域的关键标准，为有序实施城市修复和有机更新提供标准技术支撑；深入推进“城市家具”标准化建设工作，建立“城市家具”标准化建设的统筹机制，探索“城市家具”集约配置和监管技术，重点研制关键标准，建立覆盖“城市家具”设置、管理和安全监管的标准体系。

（2）加强城市容貌标准化建设

加强城市城乡环境综合整治工作，精补市政市容管理短板；全面推进公共设施、广告招牌、景观设施、城市绿化、市容环卫等标准化建设工作，着力打造一批绿化特色明显、基础设施完备、城市风貌完好、空間开放共享的绿化特色示范街区。

（3）深入推进城市管理智能化建设和深度应用

强化标准，整合资源，大力推进“智慧绿化市容”建设，以建设协同化的智慧政务、精细化的智能管理和便捷化的智能服务为重点，加快制定落实绿化市容行业人工智能技术应用的关键标准规范。

（4）加强智慧城市标准化建设

制修订智慧城市公共设施建设、信息化技术与既有设施融合应用、建设管理基础数据、城市公共基础设施管理智能化等标准；研制智慧城区建设领域的标准，建立健全城市综合管理智能化标准体系，推进标准化智慧社区、智慧商圈、智慧医院、智慧交通枢纽等各类型智慧城区示范试点建设。

4 结 语

本文首先研究了美国、欧洲和亚洲主流发达国家的公共设施建设管理模式，接着研究了国内主要城市的公共设施管理模式和发展现状，然后着重讨论了上海市城市公共设施建设和管理中存在的问题，并针对所发现的问题，结合标准化视角，提出了详细的加强上海城市公共设施建设和管理的对策与建议，从而为提高上海城市精细化管理水平打好基础，并且可进一步提升营商环境，为后疫情时代大力发展经济建设做好服务。

参考文献

张文慧，仓诗建，平若霖.多功能城市公共设施设计研究[J].工业设计，2020（3）：88-89.

王茜.城市公共设施在现代城市中的发展趋势研究[ J ] .居舍，2018（35）：18.

马金金.可持续理念下城市公共设施设计研究[J].美与时代（城市版），2018（10）：91-92.

张晓雪. 我国城市公共设施建设管理初探[ J ] . 读书文摘，2017（8）：72-73.

赵功.加强超大城市公共设施安全管理的实践与思考[J].城市管理与科技，2021，22（4）：10-13.

作者简介

诸远，博士研究生，研究方向为公共管理与社会服务标准化。

（责任编辑：张佩玉）