加快构建国资监管大格局的探究

2022-04-22王厚明蔡丹炎

三晋基层治理 2022年1期

王厚明蔡丹炎

〔摘要〕构建国资监管大格局，是整合盘活资源形成系统监督合力的现实需要，是科学精准推进国资布局优化和结构调整的动力支撑，是防范化解国资国企改革发展重大风险的重要保证。构建国资监管大格局，必须坚持整合盘活资源，全面立体覆盖，深化改革发展，防范化解风险，形成系统集成的监督合力，更好实现国有资产保值增值。近年来，浙江省嘉兴市国资委不断创新国资监管方式，进一步探究了加强国有资产监管大格局，推进国资国企高质量发展路径：必须坚持以管资本为主，聚焦国资国企高质量发展和增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，坚持市场化监管，实施系统化监管，加强穿透式监管，推动智慧化监管，落实统一化监管，开展分质化监管，有效提升国资国企治理体系和治理能力。

〔关键词〕国资监管格局，创新监管方式，治理能力

〔中图分类号〕C931.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）01-0081-05

坚决贯彻落实党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署，坚持以管资本为主加强国有资产监管，必须聚焦治理现代化、监管数字化、管理协同化，推动国资系统实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成具有地方特色的国资监管大格局。本文以浙江省嘉兴市国资委创新国资监管方式为例，进一步探究加快构建国资监管大格局，推进国资国企高质量发展的路径。

一、目前国有资产监管的现实矛盾

近年来，各地国资委紧紧围绕中心工作和重点任务，聚焦国资高质量发展和国企竞争力提升，整合监督资源，加强国资监管，有力服务和保障了经济建设大局。但是目前国有资产监管工作中还存在一些现实矛盾。

（一）监管体制机制不完善

国有资产监管一定程度上还存在越位、缺位、错位现象，国资监管政策和制度还存在权责跨界问题，还没有实现全覆盖和统一性目标；国有企业主体地位不突出，行政化、机关化等现象不同程度地存在；重点领域、关键环节存在较大廉政风险，惩防体系建设仍需继续加强。

（二）国资运营调控能力不够强

国有资本投资运营的功能尚不完善、承担政府投资项目建设任务的能力不足、资产投资盈利性和流动性较弱；国有资产证券化水平不高、推进混改力度不够、优质资源并购重组及整合运营成效不够明显。

（三）监管信息化精准化程度不充分

国资运营监测分析系统不健全，资产管理、数据统计和业务办理等仍主要依靠传统手段，资产信息采集不充分；国资监管信息化程度较低，信息收集和数据共享工作缺少系统性。

（四）风险管理体系不健全

防范和应对风险的能力和水平亟待加强，风险管控机制尚未完全建立；国企在政策落实、债务管理、企业经营等方面还存在着风险隐患。例如，债务规模居高不下、偿债能力较差，个别企业还存在占用债务资金及不计提折旧做法，使融资空间受限等问题。

二、构建国资监管大格局的现实必要性

构建国有资产监管大格局，对于国有资本优化布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义。

（一）整合盘活资源形成系统监督合力的现实需要

构建国资监管大格局，有利于实现监督资源全面统筹、监督范围全面覆盖、监督效能全面提升的长远目标，善用系统思维整合监督力量、盘活监督资源，形成强大监督合力。推动各类监督有机贯通、相互协调，充分发挥党内监督、人大监督、纪检监察、巡视监督、群众监督、审计监督的职能作用，形成全面覆盖、多维立体的国有资产监督体系。完善建立国资监管督改模式，充分利用日常监督、联合监督、集中会商、约谈督办、暗访督查等监管方式，形成部门联动、各负其责、资源共享、协同合作的监督闭环管理。

（二）科学精准推进国资布局优化和结构调整的动力支撑

构建国资监管大格局，有利于推动国有资本在更大范围、更广领域、更深层次合理流动，坚持战略引领，聚焦管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，加快推进国有资本布局优化和结构调整。国资监管以资本为纽带，深化政企、政资分开，进一步激发国企内在活力；以发展优势产业、培育优势企业为核心，推进国有企业整合重组，促进国企管理与改革创新良性互动；以市场化国有资本授权经营体制改革为重点，助推企业完成股权分置改革上市，助力培育具有全球竞争力的一流企业。国资监管机构通过建立授权放权清单，增强国企市场主体地位，有利于拓展资本运作空间，提升股权投資运作、上市公司市值管理、产业基金策应等业务能力。

（三）防范化解国资国企改革发展重大风险的重要保证

构建国资监管大格局，有利于防范化解国资国企改革的债务、违约、国资亏损、经营、涉税、廉政、安全生产等重大风险。持续完善风险防控制度体系，提高风险管理能力，建立健全有利于风险识别、风险控制、风险化解的风险管理体系，实现覆盖全过程的风险监控。加强监督检查、考核奖惩和责任追究，确保风险管理真正落地落实落细。推动国企突出重点、分类防控，认真梳理、排查各类风险点，增强风险防控的针对性和有效性，着力提升企业内部风险排查能力。

三、构建国资监管大格局的基本原则

构建国资监管大格局，必须坚持整合盘活资源，全面立体覆盖，深化改革发展，防范化解风险，形成系统集成的监督合力，更好实现国有资产保值增值。

（一）坚持系统联动，实施综合监管

不断优化调整出资人监督机制，以日常业务监督为基础，加强业务监督，完善综合监督监管体系，健全组织协同治理机制，深化责任追究，形成国资监管一盘棋，实现国资监管系统化。统筹党政监督、出资人监管、企业内审等多方力量，加强与审计、纪检监察、巡视等外部监督力量的有效衔接，提升监督合力，形成部门联动、资源共享、协同合作的国资监督工作格局。全面加强企业风险管理和内控体系建设，发挥外派监事会功能，加强监管条线联动协作，建立健全信息互通交流、问题联合会诊、业务协同配合、问题共同促改、结果有效运用等机制。

（二）坚持全面覆盖，形成监督闭环

积极拓展国资监管的广度和深度，横向贯穿职能，纵向辐射市、县区，网上连通部门，贯通出资人职责、国资监管职责、企业党建职责，覆盖国有企业改革发展和党的建设等各方面工作，消除监管盲区。全时对国资国企改革发展中各类风险隐患开展排查预防，全程对重大政策贯彻落实情况进行跟踪监管，全域对重点民生资金和项目开展审计督查，完善发现问题、督促整改、追责问责的工作机制，不断拉紧责任链条，形成业务监督、审计监督、监事会监督、责任追究的“四位一体”工作闭环。

（三）坚持信息赋能，实现精准高效

贯彻落实数字化转型的具体要求，推进国资监管数据资产化、资产服务化，有效利用云计算、大数据、区块链、人工智能等最新技术，在国资监管流程优化与手段创新、国有企业债务甄别与预警管理、风险防控与化解、国有资本布局优化等方面，聚焦业务痛点、难点、堵点，明确业务政策、需求、数据和流程，加快建立信息集成、实时在线、公开透明、协同高效的信息监管系统，利用要素模块数据，及时披露信息，实时把控过程风险，为实现国资运营监测分析一体化、工作高效化、管理精准化、决策智能化提供有力的信息支撑。

（四）坚持党建引领，强化政治保证

贯彻落实《中国共产党国有企业基层党组织工作条例（试行）》，加强监管企业基层党组织建设，指导企业深化党建品牌培育，指导监管国企推动党建工作与中心工作深度融合，发挥项目攻坚战队示范引领作用，完善暖心联盟体系建设，推动重大项目建设和重大改革实施。推进“清廉国企”建设和反腐败斗争，深入推进阳光国企建设，聚焦经营、国有资产等关键环节，确定重要岗位、重要环节、重大事项廉洁风险点，开展清廉文化建设活动，为国有企业改革发展营造风清气正的良好环境。

四、创新监管方式，推进国资国企高质量发展

本文以浙江省嘉兴市国资委聚焦治理效能、创新国资监管方式为例，进一步探究加快构建国资监管大格局，推进国资国企高质量发展的现实路径。

（一）坚持市场化监管，加快以管资本为主的国有资产监管职能转变

国资委要充分发挥管资本的“市场之手”作用，更好落实以管资本为主加强国有资产监管的要求，为国有企业改革发展提供良好的监管环境。在这方面，嘉兴市的做法，一是堅持政企分开、政资分开，实现监管职能转变。国资委履行国有资产监管职责，管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更多关注国有资本整体的功能和效率。采取直接划转、委托管理、改制脱钩、整合重组等方式，推进完成市级行政事业单位所属国有企业集中统一监管。二是坚持简政放权、放管结合，创造良好营商环境。进一步推进“放管服”改革，维护公平竞争市场环境。对国企在不同阶段给予不同范围、不同程度的授权放权，对改革试点企业加大授放权力度，为企业“松绑”，全面激发国企活力。贯彻平等准入、公平待遇原则，继续放宽市场准入，取消中介建库，通过公开招标、竞争性磋商等方式产生第三方中介服务机构等。三是坚持深化改革、创新发展，增强国企竞争力。按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，深化选人用人改革，完善激励机制。

（二）实施系统化监管，创新完善全面覆盖的国资监管机制

推动国资监管规范化系统化，建立上下贯通、整体联动、规范有序的监管机制，形成职责统一、资源集中、全面覆盖、数据共享的监督闭环，加快实现国资监管全覆盖。在这方面，嘉兴市的做法，一是上下贯通融合监管。打破管理和地域壁垒，将区（县）国有资产管理事项纳入视野，通过业务培训、调查研究、检查监督、情况反馈等制度机制加强检查指导和紧密联系。发挥市、县（区）国资国企的不同优势，在重大项目、基础设施和新兴产业培育等方面加强合作，推动人才、资金、土地、政策等资源有效配置，推动市级层面统筹和市县整合联动。二是聚焦关键联合监督。健全跨部门综合监管制度，建立处室联合审查审批机制，条线监管同向发力。对涉及多部门、多个处室的重要审批事项，在党委会研究前进行联合审查，各条线对规划指引、公司设立、产权管理、考核分配等进行联合审查把关。围绕阶段重点问题定期开展联合督查检查，充分发挥不同职能处室的专业优势，一体推进问题督查整治力度。三是系统联动协同监督。善用系统思维整合监督力量、盘活监督资源，充分发挥党内监督、政府监督、人大监督、国资委监督、国企内部监督、纪检监察、巡视监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督以及第三方机构监督等职能作用，高质量推进形成全面覆盖、分工明确、协同配合、监督有力的国有资产监督体系。

（三）加强穿透式监管，有效化解影响国有资产保值增值的风险

坚持全时全程全方位的穿透式监管，围绕重点问题，坚持底线思维，持续跟踪落实，防范化解重大风险，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。一是注重全方位动态监控。围绕国企经营、国资国企改革、党的建设等重点领域和关键环节对国有（合资）企业风险情况进行末端摸底，加强全面风险排查。围绕政治风险、经营风险、债务风险、安全生产等方面定期开展市属国企的综合风险排查，穿透识别并及早掌握项目资金来源和使用、建设进度及股权变更、偿债能力等信息，将风险管理和合规管理要求嵌入业务流程，形成全过程、全方位的动态风险防控机制。二是注重事前事中事后监管。通过事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责，全面落实监管责任，打造覆盖全过程的出资人监督闭环。事前主动介入项目引进谈判、合作模式，指导尽职调查和条款设置，重点关注投向、程序、回报、风险，从源头保障企业投资行为依法合规。事中加强动态监控，对企业重大投资项目决策、执行和效果进行随机监督检查，汇聚投资全生命周期信息，实时把控过程风险。事后督导企业开展投资项目评价，全面梳理各市属国企在巡察、审计、稽查等监管过程中发现的问题，严肃问责追责。三是注重专班会诊解难监管。针对监管企业经营过程中出现的矛盾和问题，分别成立工作专班，通过职能部门联动、专业化会诊、解剖式解难的方式进行穿透式监管。

（四）推动智慧化监管，打造国资国企运营监测的信息平台

进一步推进国资监管数据规范管理，做到数据“采得尽、看得见、管得住、用得好”，为数字化智能化监管提供有力支持和保障。在这方面，嘉兴市以优化完善国资国企在线监管为主线，按照“一个中心，两大平台”的思路，加快建设嘉兴市国资运营监测分析系统，构建数字化“国资监管大脑”。“一个中心”是指国资监管数据中心，“两大平台”是指国资监管业务平台和国资共享服务平台。以市国投公司为牵引，以解决国资监管工作中的难点为主攻方向，国资运营监测分析系统在嘉通集团和铁投集团先行试点，完成对项目管理、资产管理、债务管理、投融资管理等与国有资本安全息息相关的重点事项，打通国资监管数据与企业内部业务数据交换通道，推进国资信息系统之间集成管理和数据交互共享，建立与发展改革、财政、自然资源、税务、市场监管、审计等政府部门，以及产权交易（浙交汇）、企业采购（政采云）、资产管理（资产云）等平台之间的数据共享机制，如与市场监管部门数据对接，及时掌握企业注册信息、及时更新企业产权信息；与银行等金融部门数据实时对接，实时掌握企业资金变化情况，实现出资人对监管国企覆盖财务、投资、产权、布局结构、科创、人才、党建、考核、追责等全监管链条的实时监测。对企业债务风险、投资风险、法律风险、金融风险、运营风险、安全风险等进行监测预警，及时做好重要数据收集与研判，为重大决策运行监管、大额资金动态监管等重点业务监管提供应用支持，全面提升国有资产在线监管能力、风险防范能力和业务支撑能力。

（五）落实统一化监管，激发国有企业的经济活力和竞争力

积极探索国资监管运营新模式，落实经营性资产集中统一监管，提高国有资本运营效率，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。在这方面，嘉兴市的做法，一是健全统一发展目标体系。嘉兴市围绕全市“十四五”发展规划，加强全市国资发展目标的顶层设计、科学规划、部署落实和监督实施，强化战略引领作用，坚持改革推动发展、创新促进规范、监管贯穿服务，构建统筹布局、科学配置、高效运营的总体发展目标体系。二是完善统一工作支撑体系。以实现监管工作协同、信息共享和动态监管为目标，按照“全覆盖、全级次”要求，建立覆盖本地区和本部门（企业）所出资全部经营性国有资产的统计机制，加快构建智慧国资监管系统，打通国资监管数据和企业内部数据交换渠道，实现数据的统一收集和资源共享。三是健全统一政策制度体系。及时做好国资监管制度立、改、废，建立全市“一盘棋”的指标体系、工作体系、制度体系和考核体系，先后出台《嘉兴市国有企业投资项目管理暂行办法》《嘉兴市市属国企违规经营投资责任追究实施办法（试行）》等40多项制度文件，不断完善符合现代化治理要求的覆盖全市國资监管的政策制度体系。四是建立健全统一考核评价体系。构建统一的薪酬管理制度、收入分配和用工制度改革，完善市属国有企业工资决定机制、市属国有企业负责人薪酬制度改革、市场化高管考核薪酬机制，探索建立中长期激励机制等。五是完善构建统一的国有资本运营业绩考核指标。以评估督查考核为抓手，构建绩效考核与全面预算、工资改革联动机制，深化与企业功能定位、行业特性、发展阶段相适应的差异化分类考核。

（六）开展分质化监管，提升国资监管的针对性和有效性

通过分类分层分级的监管模式，明确监督重点，精准实施执行，推进国有企业治理体系和治理能力现代化。在这方面，嘉兴市的做法，一是建立国企分类监管机制。将市属国企划分为竞争性、功能性、公益性三类，对国有企业进行分类授权放权，对竞争性企业重点关注企业经营效益、资本回报水平和市场竞争能力；对功能性企业注重监管企业国资布局，加强企业服务重大战略、重大专项任务的考核；对公益性企业，把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大完善信息公开制度力度，接受社会监督。二是加强国资分层管理机制。建立“市国资委—国有资本投资运营公司—国企”三层国资管理体制。市国资委以重大事项管理为抓手，以“监督管理”为主履行国有资本监管职责。市国投公司以“资本布局调控”为主履行对国企的出资人监管职责，国投公司出资的全资、控股和实质性控股的国有企业以“市场化经营”为主履行国有资产的具体运营职责，并逐层建立对子公司的监督管理。三是推广企业分级治理机制。根据企业的规模资质、经营效益、债务风险、信用评价、党建等划分等级采取差异化的监管。坚持依法依规，按照不同等级量化指标和监管标准，采取激励、警示、提升、惩戒、淘汰等不同监管方式，以公正监管促进优胜劣汰，联合其他部门监管和社会公众监督，激励企业对标先进和世界一流企业，不断加快发展步伐。

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