加强县域社会治理能力建设的路径探讨

张鹏帅

〔摘要〕近年来，我国县域社会治理能力大幅度提升，有力地推动了县域经济社会发展和社会稳定，人民生活幸福感明显提升。但也要看到，部分县域在社会治理过程中，仍然存在着基层组织作用发挥受限、县域社会治理人才缺乏、群众参与社会治理积极性不高、县域社会治理方式单一等问题。为此，县级党委和政府应在积极发挥基层组织作用、多渠道培养县域社会治理人才、调动多元治理主体参与的积极性、推进县域社会治理方式创新等方面发力，不断提高治理能力，全方位推进县域高质量发展。

〔关键词〕县域社会治理；公共服务；高质量发展

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）01-0076-05

郡县治则天下安，县域强则国家富。县域社会治理是国家治理的基础，在国家治理和社会发展中占有非常重要的地位。近年来，随着我国经济社会快速发展，人民群众对县域社会治理成效的期望值不断提高，同时也给县域社会治理能力建设带来了更多的压力和挑战。当前，我国社会正处于转型期，社会经济结构等都发生了深刻的变化，如何全面提升县域社会治理能力，成为当前县域发展面临的一项重要而紧迫的任务。

一、近年来我国县域社会治理的成功探索

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党的十八大以来，我国社会建设全面加强，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面，续写了社会长期稳定奇迹。”〔1〕近年来，我国在探索县域社会治理的实践中，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党中央的重要精神和指示，不断开拓新思路，实施新举措，在推动县域高质量发展方面取得了明显成效。

（一）基础设施不断完善，县域民生保障显著加强

近年来，政府工作的重点已经转到创造良好发展环境上来，转到提供优质公共服务上来，民生保障水平有了很大提高，为人民群众办了大量实事好事，增强了人民群众对党和政府的信任感，密切了党群和干群关系。一方面，民生基础设施得到明显改善。县域各级党委和政府十分重视民生工程建设，财政支出大部分用于民生投入。有相当一部分县域建设了覆盖城乡的社区综合服务设施，建设了保障性住房，新建了乡镇公办中小学和幼儿园，进行了农村厕所改造、村容整治和路网水网建设。另一方面，社会保障和社会福利水平明显提高。统筹城乡居民基本养老、医疗保险，社保范围基本做到了覆盖；加强医疗卫生一体化建设，缩小了县域医院城乡差别，不少县级公立医院还实现了远程会诊，药品的销售价格大幅下降；县域养老服务质量得到有效提升，许多县域都创建了集居家养老、护理、医疗、保险为一体的新型养老模式，兴建了老年公寓、日间照料中心、康宁护理院等养老机构。

（二）严格依法行政，县域社会法治建设取得成效

县域各级党委和政府不断健全权力运行制约和监督机制，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，自觉运用法治思维和法治方式调节经济运行、管理社会事务，把依法行政贯穿于工作的各个环节，推动了法治型政府建设，促进了县域社会的公平正义。一是政府职能实现了依法全面履行。遵循职能科学、权责一致的原则，依法规范了行政组织机构的设置，科学界定了机构的职能、权限、程序、责任，使各项工作的开展有章可循。特别是实施了县、乡两级政府权力清单制度，更好地落实了县、乡两级政府的责任。二是规范完善了行政决策机制。建立健全了公众参与、专家论证、专业机构测评等相结合的决策风险评估机制，坚持凡是与公共利益和人民群众切身利益相关的重大决策事项都进行听证。三是全面落实了行政执法责任制。县域各级政府不断加强执法评议考核，完善评议考核内容，并大力强化执法责任追究机制。各地结合本地区实际，制定和完善了执法监督机制，并加大了执行力度，对执法不公和执法腐败现象予以坚决惩治。有的县域政府还建立了干预执法记录、通报、追责制度和秉公执法保护机制，努力消除执法活动的干扰因素。四是建立多渠道监督机制。充分发挥人大的法律监督、工作监督和政协的民主监督作用，广泛听取民主党派、工商联、无党派人士意见，提高了政府科学、民主、依法决策的能力和水平。

（三）拉动经济发展，县域社会经济发展活力增强

县域社会治理需要经济发展的支撑，同时也对经济的发展起到重要推动作用。县域各级党委和政府通过创新县域社会治理途径，推动了县域和谐社会环境的形成，为县域社会经济发展营造了良好的环境，使县域经济在稳定的环境中快速增长，增强了县域经济发展活力。一方面，工业园区在推动县域经济发展方面的作用凸显。各地以县域工业园区为主战场，紧盯行业发展的龙头，招商引资引智工作卓有成效，推动了县域经济社会发展。另一方面，“三农”工作呈现出良好发展势头。特别是通过发展特色乡村旅游，实现了生产同旅游业的有效融合，有力推动了农村经济发展。

（四）党群干群关系密切，县域社会更加和谐稳定

县域各级党委和政府把群众满意作为社会治理工作的最高标准，思利民之策、办利民之事、兴利民之举，坚持问政于民、问计于民，着力破解一批发展难题，解决一批生产生活方面的实际困难。通过转变工作作风，让党员干部走进基层，走入群众，落实想群众所想、急群众所急、帮群众所需的宗旨要求，追求让老百姓看得见、摸得着、感受得到的实际效果，密切了党群干群关系，促进了县域社会更加和谐稳定。

二、当前县域社会治理中存在的问题

党的十九届四中全会公报指出，要坚持和完善共建共治共享的社會治理制度，加强和创新社会治理，构建基层社会治理新格局〔2〕。近年来，县域社会治理在改善县域社会治理环境、实现县域社会公共利益最大化、促进县域经济社会稳定发展等方面虽然取得了显著的成绩，但仍然存在着一些问题和不足。

（一）基层组织作用发挥受限

村（社区）“两委”作为最重要的基层组织，直接面向群众，处于上“接天线”、下“接地气”的社会治理最前沿，既要带领群众增收致富，又要处理化解大量的矛盾和纠纷，肩负着重要的责任和使命。然而从基层工作实际来看，还有部分基层组织重稳妥轻创新，未能充分发挥政治功能和服务功能，组织优势未能得到充分发挥。突出表现为：部分村（社区）集体经济破零后，群众收入还没有明显增长，基层党员干部的“双带”作用不明显，在一定程度上降低了基层组织的凝聚力；有些基层党员干部受能力所限，对居民不同的个性问题关注不够、服务不准，使得部分居民对其工作认可和满意度不高；一些基层党员干部应急管理的水平和能力不强，面对紧急突发事件常常束手无策，如本次新冠肺炎疫情防控实践就暴露出不少乡镇（街道）和村（社区）在应急管理方面还存在的短板和不足。

（二）县域社会治理人才缺乏

推进县域社会治理创新，既需要转变县域社会治理理念，还需要加强网格化管理及培育大批新型县域社会治理人才的工作。但从目前县域基层社会治理工作的实践来看，普遍存在着社会治理人员配备不足且专业技能不高的问题。一方面，随着经济社会的发展和人民对美好生活要求的提高，基层社会治理部门承担的职能和任务日趋增多，但受编制限制，实际工作中常常是一人身兼数职，满足不了现实需求，影响了工作的高质量推进。另一方面，一些基层社会治理部门的工作人员年龄偏大，加之文化程度不高、专业技能不强，处理群众问题的能力不足，难以及时有效地化解基层矛盾和纠纷。

（三）群众参与社会治理积极性不高

群众既是县域社会治理的对象，也是县域社会治理的主体。提高县域社会治理能力离不开广大群众的积极参与。在目前县域社会治理工作中，一些地区的群众参与治理的热情不够、参与度不高、可持续性不强，主要表现为：受传统观念驱使，不少村（社区）的居民已习惯于被动地接受政府部门提供服务产品，参与积极性不高；有的人认为，群众参与社会治理不过是走过场、搞形式，起不到有效作用，参与意愿不强烈，加之参与渠道不太畅通，也制约了群众参与社会治理的积极性。

（四）县域社会治理的方式单一

进入新时代，人民群众对基层治理提出了更高要求，迫切需要实现系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。但从目前县域社会治理方式方法来看，普遍存在着理念落后、方法单一的问题。主要表现为：部分基层社会治理工作人员把基层治理等同于基层管理，习惯用管理思维做社会治理工作，导致工作中出现官僚主义、形式主义等问题，使得治理过程中横向不到边、纵向不到底、留有死角；有的基层社会治理工作人员习惯于用传统方式方法解决矛盾、处理问题，不善于运用法律手段、民主协商等方法破解难题，更不懂运用大数据、数字化、智能化进行治理；还有个别工作人员缺乏依法行政的工作自觉，对待群众问题方法简单、作风粗暴，严重损害了党群干群关系。

三、新时代提升县域社会治理能力的对策

习近平总书记指出，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”〔3〕。这一重要论断把握时代特征，为县域社会治理划出了重点。提升县域社会治理能力，是一项复杂的系统工程，需要多部门联动、多管齐下、多措并举、久久为功、共同推动。

（一）积极发挥基层组织作用

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标为县域社会治理指明了方向，县域基层组织要顺应现代化发展趋势，结合区域发展实际，采取有针对性的措施，发挥基层党组织领导作用和基层政府主导作用，探索适合本地实际的县域治理之路。

1.强化县域基层党组织领导作用。党的基层组织是领导基层治理的坚强战斗堡垒，必须把党的领导融入基层治理中，不断提升组织力和政治引领力。一是实现基层党组织全覆盖。重点在农村的集体经济组织、合作社和城市的物业、业主委员会、社区新经济组织实现党组织全覆盖，把支部建在治理网格每个节点上。二是让基层党组织担负起基层社会治理的领导责任。要坚持把党的领导贯穿于社会治理各方面、全过程，构建“大党建”格局，更好地发挥基层组织组织作用和协调能力，推动各部门之间合作，统筹资源力量，推动形成问题联治、工作联动、平安联创良好局面，推动“碎片化”治理向“系统化”治理转变，进而提升县域社会治理整体效能。三是建立和完善奖惩制度。要加强县域上级党组织对下级党组织社会治理效能的考核力度，奖优罚劣，对失职者进行严肃追责问责。

2.强化基层政府主导作用。伴随着新时代县域社会治理重心向基层下移，基层政府的主导作用日益凸显。一是强化基层政府公共服务职能。要树立服务为民的基本理念，坚持以人民为中心，从人民迫切需要的公共服务出发，厘清基层政府和市场的关系，把市场竞争机制引入公共服务供给领域，充分发挥市场优化配置公共资源的作用，统筹经济、文化、教育等各方资源，促进公共管理事业和政府服务行业的全面发展。二是完善基层政府应急管理机制。建立健全基层政府要成立应急管理委员会，推动应急管理体系运行顺畅高效，科学制定风险应对策略和预案。同时，要在统筹整合上下功夫，整合各类应急资源，整合现有的应急救援队伍，组建综合应急救援队伍，开展常态化安全隐患排查整治，提升应急管理水平和应急救援能力。三是畅通基层政府与群众沟通渠道。以促进基本公共服务均等化为抓手，建设更多便民利民设施，及时发现群众的所需所盼，及时解决群众的揪心事、烦心事、操心事。

（二）多渠道培养县域社会治理人才

推动县域社会治理能力现代化，离不开建设一支结构合理、素质优良的基层社会治理人才队伍，要把加强基层社会治理人才队伍建设作为根本性的基础工作抓牢抓实。

1.拓展县域社会治理人才培养渠道。县级党委政府要建立社会治理人才培养规划，设置专项培训基金，加强对社会治理人才的培養。以乡镇、街道为依托，通过各级党校、专业院校以及人社部门对县域社会治理的领导、党员、骨干人才进行集中培训，提高其理论素养、党性修养以及开展社会治理的专业能力。还可以通过走出去的方式，派骨干人才去县域治理开展较好的地方挂职学习，在实践与交流中学习典型经验，创新工作方法，提高工作能力。

2.多路径引进县域社会治理人才。通过公开招聘、引进高层次人才等举措，为基层输送社会治理专业人才，不断优化基层社会治理人员的知识结构、年龄结构，为基层社会治理注入新鲜血液。同时，还可以在编制外增设合同制工人岗、大学生公益岗、社工岗等，面向社会定岗定级招考，进一步充实基层治理人员，并对招入的工作人员进行跟踪考核，考核成绩优异的工作人员可以考虑给予更高的待遇。另外，要建立干部下沉长效机制，利用公开遴选、竞争上岗等方式，引导干部积极下沉基层治理一线，推动社会治理中心向基层下移。

3.建立县域社会治理人才保障机制。一方面，要加大县级财政对基层社会治理的财政支出力度，提高一线社会治理人员的薪酬待遇。另一方面，要畅通基层一线社会治理人员的晋升通道，注重在社会治理一线考察识别干部，把基层经历作为提拔使用干部的一项重要指标。同时要增加“两代表一委员”中一线社会治理人员的比例，拓宽基层社会治理工作人员的职业发展通道。

（三）提高多元治理主体参与的积极性

基层社会治理的特点是直接面对人民群众，事务极其琐碎复杂，涵盖人们的衣食住行、生老病死、文化娱乐、居住安全、社会交往等方方面面，具有很强的社会性和自治性，因而需要多元治理主体积极参与，实现多元主体联动共同治理的良好局面。

1.建立群众参与平台。村（社区）“两委”要按照党的十九届四中全会提出的健全充满活力的基层群众自治制度要求，选优配强村（居）委员会委员，提高自治能力。并在现有的村（居）民小组、网格化系统、联防队等组织化平台基础上，根据实际治理问题建立多方参与、协商共治的平台，如协商民主会、议事会、楼（院）自管会、停车自管会等微小自治组织，引导居民建制立约，方便群众积极参与社会治理，实现群众参与社会治理制度化、规范化、程序化、便捷化。

2.积极引入社会力量。通过降低登记门槛、放宽准入条件、政府购买服务等措施，激发社会组织参与县域社会治理的积极性，吸引社会组织参与基层社会治理，发挥其在强化社会源头治理等方面具有的独特优势，形成一批慈善性、公益性服务组织，为社会治理提供优质公共服务，弥补市场与政府在提供公共物品和处理社会事务方面的不足。同时，还要发挥驻地企事业单位的共建作用，通过“联点共建”“党员到居住地报到”等制度，吸引驻地单位对县域治理的资金、技术、人才支持。

3.大力培育志愿者队伍。志愿者队伍是县域基层社会治理的一支重要力量，主要包括村（社区）内的机关党员干部、回乡居住生活的新乡贤、驻县单位人员、村（社区）群众等，要激发他们参与社会治理的积极性，使他们成为基层产业兴旺带动员、协商民主参谋员、乡风文明宣传员、社会矛盾调解员、生态文明治理员。一方面，要鼓励发展乡贤组织，培育有地方特色和时代精神的新乡贤文化，吸引支持企业家、党政干部、医生教师、技能人才等回馈故里，参与乡村治理。同时，加大力度培育专兼职治安巡防队、网格员、平安志愿者等群防群治力量，积极引导公众参与社会治理。另一方面，要全面收集大学生志愿者、机关企事业单位志愿者、社会志愿者、网络志愿者等各类志愿者信息，完善动员信息库，动员他们对接辖区内各种服务需求，有序参与基层治理，探索建立便捷高效的社会动员模式。

（四）推进县域社会治理方式创新

在县域社会治理中要始終坚持“发展是第一要务”，用创新的思路、发展的办法去解决社会治理中的各种问题，加强县域社会治理能力建设，提升县域社会治理水平。

1.科技赋能基层治理，提升治理智能化水平。基层政府要适应数字化、智能化发展的趋向，充分利用信息技术手段，推进县域治理互联互通的智慧信息网络系统建设，依托大数据完善各类信息系统建设，建设“智慧乡村”“智慧社区”，建立多事项处置预案库，实现信息处置的深度整合。结合“互联网+政务服务”建设，加强基层政府政务信息资源管理和体系建设，推动数据信息开放共享，增强政府服务能力和水平。充分利用信息技术，推动实现全流程网上办理，加强“微法院”“微检务”“微警务”“微法律顾问”等信息化微平台建设，构建快捷便利的移动服务体系。

2.创新县域社会治理工作方法，提升治理社会化水平。一方面，要积极创新县域社会治理方式方法。在运用法治思维和法治方式的同时，尽量多地使用“柔”性方法，将“领导”变为“疏导”，实现法治德治自治相结合。比如，开展群众工作时，既要走万家门，又要进一张网（互联网），通过以情感人，建起政府与居民连心桥，精准熟知万家情，及时解万家忧。另一方面，要加强治理平台建设。要发挥党群服务中心、村（居）民委会作用，搭建协商议事的平台、为民服务的平台。可以在党群服务中心、村（居）民委会设立村（居）民协商议事厅、邻里调解室等，开展多种形式的协商议事活动，建立“群众需求信息库”，使其成为村（居）民群众反映问题、协商议事、共同解决问题的场所，有效化解基层矛盾。还可以将党群服务中心、村（居）民委会建成方便群众办事的“一站式”“一门式”服务平台，承接政府下沉到村、社区的公共服务职能。同时，依托服务平台，培育发展社会组织，开展志愿服务，引导群众共同参与基层社会治理，定期开展爱心帮扶、邻里互助、义务巡逻、环境整治等公益活动，满足群众不同需求。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〔N〕.人民日报，2021-11-17（01）.

〔2〕中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报〔J〕.旗帜，2019（11）：9-11.

〔3〕习近平.在经济社会领域专家座谈会上的讲话〔N〕.人民日报，2020-08-25（02）.

责任编辑董军