政府采购单一来源与国际招标唯一供应商的比较分析与优化

杨明晨 严海燕

【摘要】目前学界和业界存在对政府采购单一来源采购与进口产品国际招标唯一供应商响应两者的混淆和误用，文章对此进行了比较澄清。研究发现，随着我国政府职能的不断完善，基础设施、公共服务等的不断投入和发展，以及政府采购主体的多样化，特别是个性化、定制性采购需求的增加，单一来源采购作为政府采购主要方式应用愈加广泛，对其进行系统研究和优化设计势在必行。通过比较分析和梳理单一来源采购国内外制度现状，给出借鉴国际招标、取长补短，全国统一规范要求、减少地方适用标准，统一信息发布平台，完善前置条件及简化审批程序，整合和优化政府采购现有方式等建议及引入社会公开征集意见、价格专家专业化融入协商小组、引入第三方监理等具体流程优化设计。

【关键词】单一来源采购；国际招标；政府采购

【中图分类号】F253.2；F259

一、引言

我国政府采购自19世纪70年代伴随世行投资等国际资本的引入逐步发展，在深圳、上海等地实践的基础上，1999年4月17日，财政部发布《政府采购管理暂行办法》（财预字〔1999〕139号）引导我国政府采购朝制度化、规范化发展。暂行办法第三章第二十条规定“单一来源采购，是指采购机关向供应商直接购买的采购方式”，奠定了单一来源采购作为我国政府采购的方式之一并持续发展的基础；2013年12月我国财务部发布《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二条进一步明确 “单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式”，同时进一步规定了单一来源采购的适用范围、实施组织及法律责任。

我国政府采购具有的扶持本土企业发展功能，使得政府采购进口产品被列为政府采购的特殊情形，而进口产品国际招标唯一供应商响应的方式常被误认为是“单一来源采购”。依照商务部2014年实施的《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号）第二十七条、四十六条规定，机电产品国际招标投标过程中，重新招标后投标人仍少于3家的，可以进入2家或1家开标评标。因此，需要明确的是政府采购进口产品国际招标唯一供应商响应是国际招标的一种特殊情形，并非单一来源采购。

随着我国政府职能的不断完善，基础设施、公共服务等的不断投入和发展，以及政府采购的发展和完善，特别是2003年1月1日实施的《中华人民共和国政府采购法》明确“各级国家机关、事业单位和团体组织”为我国政府采购的主体，相较1999年的《政府采购管理暂行办法》，政府采购主体增加了事业单位和团体组织，使得政府采购对象、标的不断增加，依据财政部2013年最新分类，即《财政部关于印发政府采购品目分类目录的通知》（财库〔2013〕189号），政府采购品名达297个大类，几乎囊括各类货物、服务和工程。政府采购品目的不断扩展，特别是个性化、定制性需求的增加使得单一来源采购等非招标采购方式适用愈加广泛。自2013年财政部74号令发布至2019年，通过“中国政府采购网”发布的单一来源采购项目数从7783项增加至21 782项（2020年受疫情等原因影响，项目数为18 563项），6年增长180%。在此情况下，开展我国政府采购单一来源采购研究，不断完善单一来源采购操作方式势在必行。本文通过梳理单一来源采购国内外制度现状，比较分析单一来源采购与国际招标唯一供应商响应两种方式，提出取长补短、借鉴国际招标以完善单一来源采购，乃至整合和优化政府采购方式的建议，进一步分析单一来源采购难点及给出具体流程的优化设计。

二、单一来源采购国内外制度现状

西方国家政府采购受“一战”影响起步较早，1782年英国就建立了政府采购专责部门并逐步影响和推广至国际组织。随着世界环境和格局的变化，政府采购功能也逐步向节约财政资金、宏观调控等完善，1996年1月1日世界贸易组织制定《政府采购协定》并正式实施，由此加速了政府采购全球化进度。

我国政府采购进口产品面向全球，故其制度及程序规定多借鉴国际组织及西方国家的做法。但国际组织及西方各国政府采购方式中少有明确的“单一来源采购”，比如前述的《政府采购协定》就没有“单一来源采购”的概念，只在限制性招标条款中做了类似单一来源采购的规定；《世界银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》也没有“单一来源采购”，但有“直接签订合同”法；至于西方各國，美国、意大利的“非竞争性谈判”，即可以点对点的谈判采购；法国的“内部决定”、日本的随意契约等类似我国“单一来源采购”的政府采购方式。相对而言，国际组织和西方国家更多地将缺乏市场竞争的采购方式视为通用采购方式的特殊情形，而非单独为一种采购方式。

三、单一来源采购与国际招标唯一供应商响应的比较分析

虽然我国单一来源采购和国际招标唯一供应商响应在参与方（仅涉及采购人、代理机构，单一供应商）、操作基本流程等情况下存在相同点，但两者差别巨大，详见表1。

四、基于比较分析的建议与对策

综合前文的比较分析，两种方式法律依据和主管部门的不同必然导致两者产生差异。由于我国商务部机电产品国际招标主要参照联合国等国际组织和西方国家的政府采购方式方法，相对成熟。我国的单一来源采购，中国招标投标协会至2018年发布行业推荐性自律服务规范，即《非招标方式采购代理服务规范》（ZBTB/T 01-2018）。基于二者比较，提出以下政策建议：

第一，我国政府采购进口产品国际招标唯一供应商响应方式有深厚的发展底蕴和诸多可借鉴的案例为起点，具有天然优势。单一来源采购即使以1999年为起点，也只经历了20余年的发展，因此从国际招标中借鉴先进或完善做法，取长补短非常必要。

第二，财政部2013年发布了74号令，对单一来源采购进行了规范。但由于财政预算层级的存在，使得单一来源采购的具体规定，既受财政部的管辖，地方财政部门又可以依据实际情况“因地制宜”，设置《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定外的特殊适用情形；笔者建议尽快实现全国性的统一规范，在市场全球化的情况下尽量减少地方适用标准。

第三，关于单一来源采购的前置条件，可以借鉴国际招标的做法。首先，可以参照国际招标的做法，不论金额大小、一体对待；如果需要区分项目，严格以未达政府采购限额，达到政府采购限额、未达公开招标数额，达到公开招标数额为限进行区分，同时考虑全国统一相关的限额或数额标准。其次，建议不以采购前公示为唯一前置条件，可以开展第三方组织的专家论证或采购人自行组织的公开征集社会意见或采购前公示三者选一进行，专家论证及公开征集社会意见相对而言会比单纯的公示有针对性。最后，可以适当简化审批程序，改前置审批为后置报备。

第四，建议统一我国单一来源采购的信息发布媒体；特别是目前采购主体中的事业单位、社会团体，对于未达政府采购限额的项目基本通过自身官网或信息平台进行信息发布的情况应该尽早改善，实现纳入全国性的统一信息发布平台。

五、我国政府采购单一来源采购难点分析

我国单一来源采购在实际中应用广泛，笔者梳理了在实际操作中存在的难点或痛点：

第一，明确采购需求和编制采购文件困难。首先是《中华人民共和国政府采购法》第三十一条适用范围内的第一种情形，往往涉及知识产权或某些领域的高精尖，该种情况下很难将功能性需求转化为适用采购的采购需求，并进一步编制采购文件。其次是往往涉及某些垄断领域或特许经营，一方面是垄断下信息不对称以致采购需求编制困难；另一方面是特许经营下，资质要求往往和现行的政府采购文件编制要求冲突。最后是随着知识型社会的发展，电子资源越来越多地成为政府采购的标的，比如知网等数据库，很难形成全面且符合采购要求的采购需求。

第二，项目论证及专家“权威”与否。采购人在实际操作中采用单一来源采购的，往往会先组织项目专家论证，但单一来源采购的特殊性导致本行业的专家一方面是少，另一方面是采购人本身的专家可能已经是业内权威。

第三，单一来源采购供应商难寻。一方面，市场经济下商家追求经济利益最大化，往往会在知识产权和销售渠道上下功夫，人为造成“垄断”情景，以达到市场唯一的稀缺性目的，以追逐利润最大化；另一方面，单一来源采购的需求必然引起供应商的稀缺。

六、我国政府采购单一来源采购具体流程的优化设计

本文所讨论内容是以《非招标方式采购代理服务规范》（ZBTB/T 01-2018）为基础，从编制采购文件开始到发布成交公告为止，结合前文分析提出具体单一来源采购流程的优化建议。

一是编制采购文件。采购文件编制过程，可借鉴国际招标原来的做法，随机选取1～2名政府采购或行业专家进行采购文件编制咨询或文件审核；数额較大或社会影响较大的单一来源采购项目可以视情况组织采购需求或文件编制社会征集意见或文件论证会，以确保文件编制或编制的采购文件与采购需求相符，同时可以通过市场采购到对应的货物、服务、工程。

二是组建协商小组。严格依法组建协商小组，建议对协商小组构成人员作出必须行业专家参与的专业化规定，但这个“专业化”建议是将资产评估、价格评审或者审计类人员等“价格专业专家”作为专业专家，以提高协商小组的价格谈判水平。

三是协商前准备。建议正式组织协商前，充分开展采购相关内容上下游产业的市场调研，比如人工成本、原材料成本等，避开供应商设置的单一线条去寻求采购信息；条件允许的情况可以编制预算控制价，以对市场、价格有充分的了解，以规避目前单一来源采购存在的采购价格普遍偏高的问题。

主要参考文献：

[1]郭楠.关于做好国际招标采购工作的几点思考[J].环渤海经济瞭望，2021（2）：138-139.

[2]尉进明.深化“放管服”推进国际招标诚信体系建设[J].中国招标，2019（45）：17-19.