中国共产党百年组织制度体系的历史进程与发展路径

2021-01-11冯志峰张明龙

中共南京市委党校学报 2021年6期

冯志峰张明龙

[摘要] 建立健全党的组织制度体系，是对党在新时代实现历史使命所面临问题的现实回应，是加强党的自身建设、提高党的执政能力、完善中国特色社会主义制度的时代要求。本文以中国共产党百年来770部组织制度文本为研究对象，分析中国共产党成立以来颁布的组织制度体系相关党内法规与规范性文件的历史进程，探求党的组织制度体系的发展脉络、制度结构和完善路径。新时代加强党的组织建设，必须构建以遵循党章为根本、以解决问题为导向、以责任落实为关键、以考核评价为保障的党的组织制度体系，更好地建设世界上最强大的政党，为全面建设社会主义现代化国家提供坚强的组织保证。

[关键词] 组织建设;组织制度体系;党内法规;组织效能;组织保证

[中图分类号]D23 [文献标识码]A[文章标号] 1672-1071（2021）06-0020-09

《中国共产党组织工作条例》规定，“建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系”[1]。贯彻落实党的建设总要求和新时代党的组织路线，建立健全党的组织制度体系，必须抓好党的组织制度建设[2]，健全维护党的集中统一的组织制度，完善上下贯通、执行有力的组织体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。中国共产党是纪律严明的马克思主义政党，历来重视党的组织制度体系，并依据党的组织制度体系从严管党治党，进而为在新的历史方位下坚持和加强党的全面领导提供坚强组织保证。本文着重总结中国共产党百年来组织制度体系相关党内法规与规范性文件（以下简称文本）的历史经验，把建立健全党的组织制度体系作为党的自身建设关键工程来抓，从而为实现中华民族伟大复兴提供坚实有力的组织保障。一、中国共产党百年组织制度体系的历史进程

2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上提出“新时代党的组织路线”，从战略视角和全局高度阐释了“党的力量来源于组织”这一重大理论与现实问题。党的组织制度体系是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”[3]。

百年来，中国共产党共颁发组织制度类相关文件770部，旨在构建科学严密、务实管用的组织制度体系，更好地加强党的自身建设（见表1）。中国共产党组织制度体系建设大致可分为四个阶段，每个阶段都体现出特有的组织制度体系建设重点，承担着与中心工作相适应的历史任务。各时期的重点贯穿起来鲜明地体现出我们党一以贯之重视党的组织制度体系的系统化、科学化、规范化，重视促进组织制度建设理论与实践的贯通融合。

（一）新民主主义革命时期（1921.7—1949.10），中国共产党创造了中华民族历史上开天辟地的伟大壮举，党的组织制度体系在斗争中创建、在创建中成长

为适应革命斗争的特点，我们党从创立伊始就不断加强自身建设，自觉完善党的组织体系，党的组织制度体系在斗争中创建、在创建中成长。在党的创立和大革命时期（1921.7—1927.8），党的组织制度体系建设进行了初步探索。党的组织制度文本有25部，年均4.2部，主要是初创党的组织体系，确立党员条件和民主集中制原则等。1921年7月，党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，作为党的第一个正式文件，宣告中国共产党正式成立，确定了党的名称和目标，明确我们党“定名为中国共产党”，“与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权”，并对党的组织章程、组织原则、组织机构和入党手续作了明确的规定[4]186。1922年7月，党的二大通过的《中国共产党章程》，是党的第一个党章，第一次详尽地规定了党员条件，并对定期召开党小组、党支部、地方全体党员会议作出了规定，同时还规定了党的组织路线等，使党具有了相对完备的组织形态，标志着党的创建工作基本完成，指出共产党应当是“为无产阶级做革命运动的急先锋”。1923年6月，党的三大通过《中国共产党第一次修正章程》，首次规定新党员的候补期，分别规定候补党员和正式党员的权利义务。1925年1月，党的四大通过《中国共产党第二次修正章程》，第一次将支部确定为党的基层单位，“凡有党员三人以上均得成立一支部”。1926年8月，针对党内出现的腐败苗头，党中央向全党发出第一个反腐败文件——《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，表明党在幼年时期就十分警惕腐朽思想对党的侵蚀，自觉加强组织监督。四一二反革命政变后，1927年4月，党的五大选举产生党的历史上第一个中央纪律检查机构——中央监察委员会，会上通过的《组织问题决议案》提出“必须改正并补充旧时的党章”，党的五大闭幕后的政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》，把“党的建设”列为单独章节，第一次明确“党部的指导原则为民主集中制”，第一次规定“党员年龄须在十八岁以上”。土地革命战争时期（1927.8—1937.7），党的组织制度体系建设在探索中前行。党的组织制度文本有18部，年均1.8部，主要是加强党的组织体系、党员队伍和干部队伍建设等工作。1928年7月，党的六大通过的《中国共产党党章》，对入党资格和入党手续作了进一步规定。因干部的缺乏，1931年8月，党中央作出《关于干部问题的决议》;同年11月，党中央通过《党的建设问题决议案》，提出“要使支部真正成为党与群众的连环”。1935年12月，瓦窑堡会议通过《关于目前形势与党的任务的决议》，提出“必须大数量培养干部”。1937年，党中央先后印发中央政治局、中央书记处的工作规则和纪律草案，进一步强化党的组织运行。抗日战争时期（1937.7—1945.9），党的组织制度体系建设逐步走向成熟。党的组织制度文本有23部，年均2.9部，进一步加强党的组织运行和组织管理工作。1938年3月，党中央作出《关于大量发展党员的决议》，强调“大量的十百倍的发展党员，成为党目前迫切与严重的任务”;同年9月，党的六届六中全会（扩大）通过《关于各级党委暂行组织结构的决定》和中央委员会、各级党部的工作规则与纪律的决定等文件，比较详细地规定了各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律，党的民主集中制进一步健全。1939年5月，党中央印发《关于宣传教育工作的指示》，对党的组织运行等作出统一规定和具体要求。1939年8月，为从思想上、政治上、组织上进一步巩固党，党中央作出《关于巩固党的决定》; 同年12月，党中央作出《大量吸收知识分子的决定》，此后，党员构成中出身知识分子的党员所占比例逐步得到提高。1941年7月，中央政治局作出的《关于增强党性的决定》，对于全党自觉加强党性锻炼，建设坚强、统一、集中的党发挥了关键性作用。1945年3月，黨的六届七中全会通过《关于若干历史问题的决议》，标志着延安整风运动胜利结束;同年6月，党的七大通过的《中国共产党党章》，是我党独立自主制定的第一部党章，把毛泽东思想这一中国化的马克思主义正式写在党的旗帜上，第一次增加“总纲”部分，把纪律作为党的组织基础写入总纲，对扩大党内民主和实行集中统一领导作了进一步完善。解放战争时期（1945.9—1949.10），党的组织制度体系建设全面加强。党的组织制度文本有11部，年均2.8部，党的集体领导制度和民主集中制得到进一步完善。为加强党的集中统一领导，1948年1月，党中央发出《关于建立报告制度》的指示，并连续发出补充、严格遵守、严格执行等指示，要求在全党建立请示报告制度，对如何保证中央的知情权以及中央权威作出具体规定，这些都对加强党的集中统一领导、统一党的意志起了重大作用。为不断增强党的组织建设，1948年9月，党中央作出《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，对建立和扩大党内民主生活作出具体规定;1949年3月，党的七届二中全会作了《党委会的工作方法》的报告，系统阐述了如何做好党委领导工作的问题。

（二）社会主义革命和建设时期（1949.10—1978.12），中国共产党实现了人民当家作主改天换地的伟大转变，党的组织制度体系在探索中健全、在健全中前进

为更好地领导人民进行社会主义革命和建设，我们党在探索执政条件下建立严密的组织体系，不断强化组织监督，党的组织制度体系在探索中健全、在健全中前进。新中国成立和社会主义改造时期（1949.10—1956.9），党的组织制度体系建设全面展开。党的组织制度文本有27部，年均3.9部，在一定程度上健全了党的组织体系，强化了组织监督，有效地保证了党的各项工作顺利开展。在健全党的组织体系上，1949年11月，中央政治局通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》;1954年6月，中央人民政府下发《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》;1955年6月，党中央下发《中共中央关于建立省、市委书记处的决定》;党在政府机构建立自己的组织机构，在较短的时间内建成了“纵向到底，横向到边”的组织体系，党的集中统一领导得到加强，为保证党对国家政权的领导奠定了强大的组织基础。为加强对党员、干部的监督，1949年11月，中央政治局通过《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》;1952年2月，党中央下发《关于加强纪律检查工作的指示》;1955年3月通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》，通过成立纪律检查和监察的专门机构，加强对纪律检查等组织监督工作的指导。在强化组织监督上，针对革命胜利前夕入党的新党员存在的组织上、思想上不纯的风险和一些老党员滋生的骄傲自满、贪图享乐的思想情绪;1950年5月，党中央作出《关于发展和巩固党的组织的指示》，提出必须采取严格审查的方针和稳步前进的方法，用3年时间分步骤完成整党;针对新中国成立不久党政机关出现的贪污盗窃等问题，同年，党和国家作出《关于在全党和全军开展整风运动的指示》《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》《关于立即限期发动群众开展“三反”斗争的指示》《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》等，颁发《中华人民共和国惩治贪污条例》等法规制度，开展大规模整风整党运动。在社会主义建设时期（1956.9—1966.5），党的组织制度体系建设进行了积极探索。党的组织制度文本有18部，年均1.8部，强调坚持党的领导地位。1956年9月，党的八大通过的《中国共产党章程》，是中国共产党执政后的第一部党章，对贯彻党的民主集中制的根本原则、组织机构作出了新规定，提出“党的基层组织”概念，会议还通过《关于政治报告的决议》，指出“我们的一切任务能否胜利地完成，归根结底，是决定于党的领导是否正确”，遗憾的是在此后的实践中没有很好地得到解决。为改进党的作风，1957年4月，党中央作出《关于整风运动的指示》，提出在全党开展一次普遍的、深入的“三反”整风运动。1962年9月，党的八届十中全会通过《关于有计划地交流各级党政主要领导干部的决定》，初步建立了干部交流制度，会议还通过《关于加强党的监察机关的决定》，要求各地加强对同级国家机关党员的监督。“文化大革命”时期（1966.5—1976.10），党的组织制度体系建设发生了严重曲折。党的组织制度文本有9部，年均0.9部，组织运行遭受挫折，党内政治生活受到影响。1969年4月，党的九大通过的党章背离了八大党章的正确纲领，在党员条件、组织原则上作出很多错误决策。1973年8月，党的十大通过的党章增写了有利于党的组织制度建设的内容，但是继续肯定了“文化大革命”。过渡和徘徊时期（1976.10—1978.12），党的组织制度体系建设在曲折中徘徊。党的组织制度文本有3部，年均1.5部，组织监督、组织运行一定程度上得以恢复。1977年8月，党的十一大通过的党章增写民主集中制的内容，在县以上各级党委恢复设立党的纪律检查委员会，第一次规定中央政治局向中央全会报告工作并接受其监督，提出党要认真执行“任人唯贤”的干部政策等，但继续沿用了“文化大革命”的错误理论。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期（1978.12—2012.11），中国共产党推动了党和国家事业翻天覆地的伟大进步，党的组织制度体系在继承中发展、在发展中创新

我们党以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，积极改善党的领导体制，深化组织体系改革发展，发展党内民主，党的组织制度体系在继承中发展、在发展中创新。恢复发展时期（1978.12—1989.6），党的组织制度体系建设重新走上正轨。党的组织制度文本有52部，年均5.2部，党的领导得到改善，党内政治生活得到大力推进。1980年2月，党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，对党的组织生活提出的主要原则和规定，到现在依然适用。1981年6月起，党中央颁布《中国共产党工业企业基層组织工作暂行条例》等四个暂行条例，“按照党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥”的原则，对企业领导制度进行初步改革。为进一步优化干部队伍结构，1982年2月，党中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》;同年9月，党的十二大通过《中国共产党章程》，明确“每个党员，不论职务高低”都必须“参加党的组织生活”，并首次载入入党誓词。1983年10月，党的十二届二中全会通过《关于整党的决定》，要求自上而下、分期分批地整顿，统一思想、整顿作风，加强纪律、纯洁组织。1987年11月，党的十三大通过的党章首次规定实施差额选举，党的民主集中制进一步健全。继承创新时期（1989.6—2002.11），党的组织制度体系建设迈入新阶段。从党的十三届四中全会到党的十六大，党的组织制度文本有117部，年均8.7部，党的组织制度体系在继承和创新中推进，组织体系得到健全，党内民主得到加强。1989年8月，党中央印发《关于加强党的建设的通知》，要求开展党员清查、清理和重新登记，进一步纯洁党的组织。1990年3月，党的十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》，提出要加强党风建设;同年5月，党中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，提出要发扬党内民主、强化党内监督;同年8月，中组部颁布《中国共产党发展党员工作细则（试行）》，对规范发展党员工作做了具体规定。1992年10月，党的十四大通过的党章，对党的组织纪律等作了关键性的修改，对党的建设提出切合实际的新要求。1993年8月，党中央作出部署，重点惩治“三机关一部门”的腐败问题;同年10月，作出《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》，要求重点监督领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风这三项工作，由此形成反腐败三项工作相互协作的格局。1994年1月，党中央颁布《中国共产党地方组织选举工作条例》，对规范党的地方组织选举提供制度保障;同年9月，党的十四届四中全会通过《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，要求着重加强党的组织建设，并把党的建设提高到“新的伟大工程”。1994年11月，党中央印发《关于加强农村基层组织建设的通知》，强调加强以党组织为核心的农村基层组织建设。1995年1月，党中央颁布《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，为保障党员权利提供制度保障。1996年4月，党中央颁布《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，为加强和改善地方党委领导提供制度保障。1997年1月，为搞好国有企业党的建设工作，党中央印发《关于进一步加强和改进国有企业党的建设的通知》。1997年2月，党中央颁布《中国共产党纪律处分条例（试行）》等文件，详细规定了党组织和党员违反政治、组织纪律等七类错误时应受的纪律处分，从严治党推向了深入;同年9月，党的十五大通过的党章，把邓小平理论确立为党的指导思想。1998年11月，党中央印发意见要求开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，指出“三讲”的核心是“讲政治”。2000年6月，党中央印发《深化干部人事制度改革纲要》，同年7月印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，标志着领导班子和干部队伍建设更加制度化、规范化、程序化。深入推进时期（2002.11—2012.11），党的组织制度体系建设走向深入。从党的十六大到党的十八大，党的组织制度文本有162部，年均16.2部，这一时期明确党的建设主线，健全党的组织监督，提出了推进党的建设科学化的重大命题和建设马克思主义学习型政党的重大任务。2002年12月，党的十六大通过的党章，把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想，对党的建设和党的领导、党员队伍和干部队伍建设提出了新要求，对党的基层组织有关规定作了补充和修改。2003年12月，党中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，强调要加强党内监督。2004年4月，党中央颁布《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等5个干部人事制度改革法规文件，强调要在改革和建设的实践中考察、识别干部，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部及时选拔配备到各级领导班子中来。2004年11月，党中央印发意见，要求开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，通过党内集中教育推进“自我革命”。2006年9月，党中央印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，对报告事项的范围、程序作了明确规定。2007年10月，党的十七大通过的党章增写了巡视制度，组织监督制度进一步完善。2008年5月，党中央颁布《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，规定“实行党代表大会代表任期制”，党内民主建设一步健全。2008年9月，党中央印发意见，在全党开展深入学习实践科学发展观活动，提出按学习调研、分析检查、整改落实进行学习实践;次年12月，党中央印发《关于推进学习型党组织建设的意见》，要求把各级党组织建设成为学习型党组织。

（四）中国特色社会主义新时代（2012.11—），中国共产党取得了世界政党史上经天纬地的伟大成就，党的组织制度体系在发展中奋进、在奋进中领航

党的十八大以来，党的组织制度文本共305部，年均32.1部，以加强党的全面领导、全面从严治党为主线，围绕严密党的组织体系建设，加强领导班子和干部队伍、党员队伍建设等制定了一大批党的组织制度的基础主干法规和配套法规，推动党的组织制度体系稳妥有序发展[5]，实现在发展中奋进、在奋进中领航。党的十八大把科学发展观写入党章，党的十九大通过的党章，把习近平新时代中国特色社会主义思想确定为党的行动指南。党中央颁布《中国共产党廉洁自律准则》，为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，提出要坚持“三会一课”、民主生活会和组织生活会、谈心谈话制度，坚持对党员进行民主评议等。

在加强党的组织体系建设方面，党中央审议通过《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党中央委员会工作条例》和农村、党和国家机关、国有企业、普通高等学校等基层组织工作条例，印发加强中央和国家机关、公立医院、中小学校、城市、非公有制企业、社会组织党的建设工作的意见等规范性文件，颁布《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党组织工作条例》和《中国共产党党组工作条例》等，组织制度体系的“四梁八柱”进一步健全，党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪律检查机关、党的工作机关、党组进一步完善，纵向到底、横向到边的组织制度体系进一步形成。

在领导班子和干部队伍建设方面，以习近平同志为核心的党中央始终坚持党管干部原则、好干部标准和正确选人用人导向，着力建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，审议通过《事业单位人事管理条例》《干部教育培训工作条例》《干部人事档案工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等，坚决纠正选人用人上的“四唯”偏向，完善了新时代党员干部的选任考核机制;颁布《公务员职务与职级并行规定》《公务员平时考核办法（试行）》和《公务员职务、职级与级别管理办法》;印发《关于加强和改进优秀年轻干部培养选拔工作的意见》《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》《关于适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部的意见》《关于防止干部“带病提拔”的意见》《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等，进一步加强优秀年轻干部、基层干部和一把手的干部队伍建设。

在党员队伍建设方面，《中国共产党发展党员工作细则》的印发，对严格发展党员程序、提高发展党员质量等提出明确要求，《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例》的颁布，在提高黨员队伍建设质量、保障党员权利、推动组织监督方面发挥了重要作用。此外，2013年4月、2019年5月，党中央决定，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动，在全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，还先后印发《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》以及正在开展的党史学习教育，以一系列党内集中教育为契机，引导广大党员干部坚定理想信念，自觉加强党的执政能力建设和先进性建设。

二、中国共产党百年组织制度体系的鲜明特征

中国共产党成立初期，党的一大就以《纲领》《宣言》《决议》等党内法规来指导党的组织制度体系建设，在党的组织制度体系文本方面积累了初步经验。新中国成立特别是改革开放以来，党在执政过程中越来越重视建立健全党的组织制度体系，制定了许多党的组织制度体系文本，体现出“由点到线、由线到面、由面到体”的动态发展历程。

（一）注重服务大局，党的组织制度建设由单项制订转向体系建设

党的组织制度体系可划分为“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”七个层级和党内法规解释说明、规范性文件等[6]17，民主集中制是根本组织制度，党组织设置、党内组织生活、党组织运行、党组织管理、党代会代表任期制等是基本组织制度。建立健全党的组织制度体系要注重以党章为根本，认真贯彻新时代党的组织路线，自觉服务于党的建设新的伟大工程。党的组织制度体系经历了从“碎片化”到“系统化”的发展过程，形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的组织制度体系，并按照党章确定的基本原则、要求和任务为统揽一体推进党的根本性法规、支架性法规、配套性法规等制度建设。在此基础上，立体式、全方位推进党的组织制度建设工作，坚持对党的组织制度体系全方位覆盖、全过程规划[7]，按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟需制定的党的组织法规项目，集中力量推进[8]，基础主干制度更加健全、实践亟需制度及时出台、相关配套制度更加完备，推动形成了“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”的党的组织制度体系。

（二）注重民主科学，党的组织制度建设由运动治理转向长效管护

党在成立初期，建立健全党的组织制度主要是及时解决革命斗争过程中出现的问题，这需要根据当时实际情况灵活处置，鲜明体现出“运动式治理”[9]色彩。《中国共产党章程》在党内具有最高权威性和最大约束力，是我们党把握政治方向的根本指南，党章（修正案、修正决议案、部分条文修正案等）从党的二大通过历经17次制定或修正。现行党章是党的十二大修改制定的，党的十三大至十九大都对党章作了不同程度的修正。此外，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》等经历数次修改，特别是《党政领导干部选拔任用工作条例》等在党的十八大以后两度修改。百年来，我们党注重把实践中的成功经验、失败教训和规律性认识上升为党的组织制度层面，及时修改同实践要求不相适应的党的组织制度，使党的组织制度体系始终随着时代的进步不断向前推进，实现党对国家和社会的有效治理。

（三）注重务实管用，党的组织制度建设由外化于行转向内化于心

习近平同志强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”制度的生命在于执行，制度的价值在于实践。好的制度如果不执行、形同虚设，就会形成“破窗效应”，如果头痛医头、脚痛医脚，就会陷入治标不治本的怪圈。党的组织制度只有被党组织党员高度认同，才能成为全体党组织党员的自觉追求，真正实现内化于心、外化于行。党的十八大以来，针对党的组织制度执行过程中出现的新情况新问题和各地区部门实践中创造积累的经验，党中央始终坚持深入基层开展调查研究，广泛征求党内外群众意见，遵循党的组织制度体系内在规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，始终坚持规范党的自身行为，确保党的组织法规制度体系体现广大黨组织、党员、干部、人才意愿。始终坚持自我革命和依规治党原则，以党的组织法规约束和规范党员、干部行为，党的组织制度体系质量大大提高。

（四）注重全程纪实，党的组织制度建设由事后监管转向过程管控

为提高党的组织制度体系质量，党中央先后制定（修订）《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中国共产党党内法规解释工作规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》和《深化党的建设制度改革实施方案》《关于加强党内法规制度建设的意见》等，印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》等，在2012年6月、2019年4月两次部署开展了前所未有的党内法规和规范性文件集中清理，随着《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的发布，一大批党的组织制度体系被废止、宣布失效和得到修订[10]。要坚持有件必备、有备必审、有错必纠原则全面开展党的组织制度备案审查工作，推动形成上下贯通、左右联动、规范有序的工作体系，推动党的各项工作顺利开展。

三、创新中国共产党组织制度体系的发展路径

新时代全面推进党的组织制度体系，必须坚持以党章为根本，把准政治方向、树牢问题导向、立足实践靶向、追求质量取向[11]，持续推进党的组织制度建设，使党的组织制度体系更加成熟、更加定型、更加坚定有力，保证全党的高度团结统一，保证党的决策部署得到迅速有效的贯彻执行。

（一）把准政治方向，坚持以遵循党章为根本，增进党的组织制度体系的认同

建立健全党的组织制度体系，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《中国共产党章程》为根本遵循，紧紧围绕党的组织体系、领导班子和干部队伍、人才队伍、党员队伍建设抓好落实，加快形成覆盖党的全面领导和党的建设的组织制度体系。党的组织制度制定以后，最为根本的就是要得到党的各级党组织和广大党员、群众的真心认同和大力支持，确保形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，确保党内监督更加有力、党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。党的组织制度建设必须认真广泛地征求党内外群众的意见建议，集中最广大人民群众的智慧来提升党的组织制度体系质量。“党的力量来自组织，组织能使力量倍增。”根据《中国共产党党员教育管理工作条例》《全国党员教育培训工作规划》等制度要求，各级党组织积极运用“学习强国”学习平台、门户网站和微信公众号等多种形式开展相关教育培训和专题辅导、解释说明，动态更新党的组织制度体系相关的党内法规和规范性文件目录并及时汇编成册，推动党内法规和规范性文件公开和执行公开，引导党员、干部、群众认同党的组织制度体系、拥护党的组织制度体系、遵循党的组织制度体系，并将这种强大的认同力量转化为推动工作的组织效能，从组织上保证党的基本理论、基本路线、基本方略的贯彻落实。

（二）树牢问题导向，坚持以贯通衔接为关键，抓好党的组织制度体系的统筹

建立健全党的组织制度体系，就必须立足实际、因地制宜、有的放矢、统筹施策，补齐制度短板、堵塞制度漏洞，制定出台有效举措来防范化解党内面临的各种风险、矛盾或问题，坚决防止老问题复燃、新问题萌发、小问题坐大。针对党的组织制度体系注重实体性法规建设，相对忽视程序性法规建设，党内法规实际操作性不强的问题，要按照《中国共产党党内法规制定条例》等文件规定，积极推进党的组织制度“供给侧结构性改革”[12]，按照“内容科学、定位准确、于法周延、于事简便”的建设要求，优化组织制度法规的内在结构，细化党的组织制度中的程序性规定，推动形成以党章为根本、以准则条例为主干，与党的中心工作相配套覆盖党的组织制度体系。要把党的组织制度体系工作中的规律性认识和行之有效的做法提炼、上升为制度规定[13]，积极促进不同位阶、不同领域之间的党内法规相互衔接、相互贯通，切实把党的领导落实到治国理政全过程，保证党的每项组织制度务实管用、操作性强，立得住、行得通、管得好，不断增强党的组织制度体系的科学性、系统性、协调性和实务性。

（三）立足实践靶向，坚持以责任落实为关键，严格党的组织制度体系的执行

党的组织制度体系的生命力源自执行力。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”，不开“天窗”，坚决维护制度的权威性和严肃性。要严格落实《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，以严的态度、以实的作风、以铁的纪律推动党的组织制度的执行，让党的组织制度执行严起来硬起来，使之成为长期有效的铁规矩、硬杠杠、高压线。建议建立中组部牵头负责、相关单位协助配合、中央纪委严格监督的上下贯通、左右联通的体制机制。要坚持执规必严，大力纠治形式主义、官僚主义，坚决纠正党的组织制度执行过程中的先紧后松、上紧下松、外紧内松的错误做法，增强监督的严肃性、协同性、有效性。组织制度体系在深入实施过程中还存在盲点、空白，容易存在“异化风险”[14]。要完善各级党委领导班子内部监督制度[15]，出台党组织党员评价办法和“体检”标准、“预警”机制，给党员、干部划出底线、提出警示，畅通党员退出渠道，确保党的组织制度体系“令行禁止”，确保全党绝对做到“四个服从”。

（四）紧扣质量取向，坚持以考核评价为保障，激发党的组织制度体系的效能

要把党的组织制度落到实处，必须树立“一盘棋”思想，坚持系统推进、统筹谋划、有规可依、有规必依。要按照《党政领导干部工作考核条例》《关于统筹规范督查检查考核工作》的要求，扎实有效地开展党的组织制度体系考评工作，“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”[16]161，推动党的组织制度体系执行环环紧扣、运行顺畅，引导广大党员干部严格按照制度履职尽责、善于运用制度谋事干事。在考核过程中，要将干部选拔任用與现有的年度考核、绩效考核、党建考核、业务考核、综合考核统筹贯通起来，有效减少多头考核、多重考核和多方考核。全面梳理党的组织制度体系对各级党组织提出的学习、研究、部署任务，出台基层党委会集体学习、研究、部署任务和党支部学习、研究、工作清单。通过建立健全科学系统、务实管用的考核评价体系，注重任务到人、责任到人，推动有效解决各级党组织在建立健全党的组织制度体系过程中存在的人、财、物等资源有效供给的问题，实实在在提升管党治党的效能。特别要开展地方党的组织制度的备案审查工作，严格“遵从监督法定、正当与公开的基本原则”[17]，把党的组织制度实施情况纳入党委巡视巡察和督查的重要内容，积极畅通党员、群众、民主党派和新闻媒体参与监督执规责任履行的渠道，形成党的组织制度执行强大推动力，确保党的各项组织制度符合党章等上位党内法规的精神并真正做到上下联动、无缝衔接、相互贯通[18]，充分激发党的组织制度体系的效能，坚定不移建设世界上最强大的政党，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供坚强的组织保证。

参考文献：

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[2]林飞.建立健全党的组织制度体系[N].人民日报，2020-11-12（09）.

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[11]冯志峰，张明龙.中国共产党百年党内法规制度体系建设——以涉及党内监督的党内法规与规范性文件为研究样本[J].中国井冈山干部学院学报，2020 （6）：114-122.