土地“三权分置”改革理论探析

王晓慧

(天津国土资源和房屋职业学院，天津 300270)

习近平总书记在十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，尤其是2019年9月重新修订的《土地管理法》，对农村土地制度进行了较大幅度修改，是缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距，扎实推动全体人民共同富裕的重要举措。因此通过三权分置制度实施，有效盘活农村土地资源、资产价值，进而不断提高农民收入，有效解决城乡差距问题。

一、“三权分置”理论的提出

当前我国农村土地根据具体使用情况主要可以分为农用地、集体经营性建设用地和宅基地。土地问题的核心是制度安排，是所有制问题。新中国成立后，为适应社会经济发展，我国农村土地制度开展了多次改革，不断探索完善后逐步形成当前“三权分置”的改革内容。

(一)农村农用地制度沿革

1.“集体所有、统一经营”初始阶段(1949年-1977年)

1949年10月-1956年10月，经过广泛的农业合作化运动，我国基本完成了农村社会主义改造，农村土地基本实现集体合作经营，完成全面向社会主义集体所有制的转变。从1958年开始进一步实施小社并大社，开始推行人民公社化运动，从而形成了“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度，延续至1978年。

2.“统分结合双层经营体制”形成阶段(1978年-1993年)

1978年，安徽省凤阳小岗村等部分具有代表性的村集体开始实行“包产到户”等承包责任制，直到1993年3月《中华人民共和国宪法修正案(1993)》明确农村中的家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济，确立了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，从而正式确立了农村的基本经营制度。

3.土地承包经营权稳定时期(1993年-2008年)

1993年中央11号文件指出：原定耕地承包期到期后，再延长三十年不变。

2002年《农村土地承包法》明确提出：实行农村土地承包经营制度，至此土地承包经营权以法律形式予以确认。

2007年《物权法》则把土地承包经营权纳入用益物权的范畴，从财产权的角度为农村基本经营制度的稳定发展提供保障。

4.土地制度的持续完善时期(2008年至今)

2008年，十七届三中全会指出：“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，首次提出了“长久不变”的制度保证，从政策层面强调了农用地承包经营权的长久稳定性。

2014年《全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见》第一次指出：“稳定农户承包权、放活经营权、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”的说法，为“三权分置”制度的提出奠定了基础。同年《引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“实现所有权、承包权、经营权三权分置……巩固和完善农村基本经营制度”，指明了新时期改革的基本方向。

2016年《完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确提出：“三权分置办法，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。全面界定“三权”的内涵和关系，提出构建规范的“三权”运行机制。

2017年10月，十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变”。对土地承包关系的政策经历“不变—长久不变—稳定长久不变”，体现了中央对农户经营制度的认可和支持。

(二)农村宅基地制度沿革

基于《土地管理法》对农村土地的限制，十七届三中全会以前，社会公众对农村土地的关注一直都停留在对农村农用地的改革上，因为农村建设用地尤其是集体经营性建设用地的使用基本被限定用于集体公益事业和公共设施用途，集体建设用地的管理制度相对比较稳定，将宅基地使用权、经营性建设用地使用制度的改革一并讨论，并以宅基地使用制度改革为主。

1.宅基地使用权稳定期

《土地管理法》规定农村宅基地所有制性质为农民集体所有，总体坚持无偿分配、住有所居、一户一宅的基本保障原则，几十年来相对稳定。直到2007年《物权法》才第一次把宅基地使用权从建设用地使用权中分立出来，作为用益物权体系中的一项独立物权进行管理。

2.宅基地使用权改革探索期

2013年，十八届三中全会中提出：“建立城乡统一的建设用地市场”，并首次提出“农民住房财产权”的概念，拉开了集体建设用地使用制度改革的序幕。

2014年12月《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》指出：建立农村集体经营性建设用地入市制度并完善其产权制度，改革完善农村宅基地制度。从政策上要求完善宅基地权益保障和取得方式，从而集体经营性建设用和宅基地使用制度开始逐步进入改革阶段。

2016年出台《农村宅基地制度改革试点方案》，并开始在北京市大兴区等全国33个区县开展试点改革，宅基地制度改革进入了实质性实践探索阶段。

2016年，《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》提出了“允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区”。这表明我国集体建设用地的财产权流通也正式进入试点实践阶段。

2018年中央一号文件提出“落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权”，首次明确提出探索农村宅基地所有权、资格权、使用权开展“三权分置”，农村宅基地使用制度的改革更加深化。

2019年，新修订的《中华人民共和国土地管理法》中对集体经营性建设用地使用进行较大幅度修改，指出“经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，从法律层面确认了集体经营性建设用地与城市建设用地同地、同价、同权。

二、“三权分置”改革的动因分析

随着城市化进程不断加快，城乡二元化结构矛盾日益突出，市民与农民在收入、社会福利等各方面差距也越发突出。为缩小城乡差距、解决三农问题，开始探索各种制度改革。土地制度也成为各界关注的核心改革重点。

(一)农用地“三权分置”改革推动力分析

农村土地制度内容繁多，具体细化到农用地和建设用地所涉及的内容和方式更有巨大的差别，针对农用地所涉及的“三权”具体指所有权、承包权和经营权。

1.坚持归集体所有的农用地所有权稳定不变为基础

第一，坚持农用地所有权归集体所有是维护我国社会主义公有制的基本保障，是我国社会主义公有制在农村土地产权制度的集中体现，是“三权”的根本。至2017年初，我国共有耕地面积13495.66万hm2，其中国有农场耕地面积仅644.7万hm2，仅占全国耕地4.8%，可见全国绝大多数耕地都归农民集体所有，因此必须保证广大农村农用地的所有权归公，才能充分保障社会主义公有制。

第二，确保国家粮食安全。保障耕地所有权归集体所有，才能严格落实土地用途管制制度，不随意改变农用地性质，因此严守18亿亩耕地红线不减少是我国实施农村土地制度改革的底线和前提，才能确保我国粮食需求基本自给。

2.维护原农户稳定的承包权，保障农民的社会安全感

土地承包权是农村集体成员承包本集体土地的基本资格，享有占有、收益、继承等基本权能。长久以来，我国农民一直处于社会生产关系中的弱势，农村中第二、三产业不发达，不能为农民提供更多工作岗位，利用承包土地进行农业生产就成为农民收入的主要来源甚至是唯一生活保障。所以，只要集体农民没有完全被纳入城镇社会保障体系中，就不能剥夺其承包权，使其能够拥有基础生存资料，这样既可以保证不愿离乡离土的农民长期拥有农地承包权，获得稳定粮食收入，也可以保留离乡农民创业失败后的最后生存底线，从而保证农民生活水平不降低。

3.放活归实际经营者的经营权，有效提高耕地资源利用率

经营权指承包农地农户将其承包的土地流转给其他组织或个人经营的权利。主要包括经营决策权、收益权、征收补偿权等权能。

一方面，原来实行的家庭联产承包责任制在一定程度上保证了农村集体成员的承包权，在实施过程中实现土地分产到户，虽然这一做法保证了公平性，但也导致农村耕地细碎化现象严重，部分地区一亩耕地被细分为近百块，很大程度上限制了现代化机械生产的大范围推广，不利于实现农业现代化。

另一方面，农村中大量农民外出务工从事非农就业已经成为常态，农户非农收入比例上升，反之对农业收入依赖不断下降。到2016年时，外出进城务工达半年以上的农民人数超过了2.78 亿，在农民进城后，自己承包的耕地或撂荒，或转包村内农户耕种，很难形成规模化经营。全国第三次农业普查数据显示：全国农业经营户数约2.07亿，其中达到规模化农业经营户达到398万(户、个)，农业生产经营人员约3.14亿人，规模化农业经营户农业生产经营人员1289万人，农业经营单位农业生产经营人员1092万人。可见，当前的过度分散和小规模经营，造成我国农业生产效率不高和资源浪费严重。

(二)宅基地制度“三权分置”改革推动力分析

农村住房是农民的个人财产，同时也是农民居住权重要的物质载体，其产权结构复杂，长期以来处于资产处分权利禁止流转状态，使农民的个人资产沉睡现象突出。同时，又与农用地使用制度有极大差异，在三权分置上也有较大差别，体现在宅基地“所有权、资格权、使用权”的分置上。

1.维护宅基地集体所有权，确保集体处分权

集体经济组织应该对集体土地拥有绝对的处分权，如集体经济组织在宅基地使用权转让时拥有按照一定比例享有流转收益的权利，在征地补偿时参与收益分配的权利，类似这样的收益权是集体土地所有权在经济上实质性的体现。

2.保留农户宅基地资格权，保证社会改革社会稳定

宅基地使用权是农村集体组织成员一项无偿取得、无偿使用的社会福利性权利，是基于其农村集体成员的身份资格而获取的权利。保证农户集体成员身份，并保留农户取得宅基地居住权的权利，是三权分置的关键。城市化进程加快，大量青壮年离乡进城，但是他们在城市里稳定就业和稳定居住之前，面对城市高房价、高成本的生活压力，严重缺乏农民转市民的信心，保留并允许农民退出宅基地后再次申请宅基地使用权的资格，可以有效推进城市化进程。

3.适度放宽宅基地使用权限制，搞活农村经济

适度放宽对宅基地财产权的限制，在一定条件下允许集体成员通过转让、互换、出租、抵押等多种方式流转其宅基地使用权，可以有效提高农村土地利用率，提高农村经济活力。

一方面，以往宅基地只允许农户自住，不能转让、出租、抵押，严重限制农民的财产处分权和收益权，不符合同地同权同价原则。以我国居民财产性收入为例，由于农村土地制度对宅基地财产权的限制，导致城乡财产收入差距大概达3倍之多，严重限制了农村居民收益权。

另一方面，由于历史遗留等多方面原因造成大量宅基地面积超标、闲置，土地资源浪费严重。有数据统计截至2016年，武汉市1902个行政村共有农村房屋73万套，其中长期闲置房屋约11.5万套，占15.8%。国家统计局统计，2017年全国87%农户中拥有1处住房，11.6%拥有2处住房，8.7%农户拥有商品房，约有20%农户拥有两处以上住房，体现了“一户一宅”政策并未全面落实，再次造成大量房屋空置浪费。

通过适度放活宅基地的使用权,可以通过吸引乡村创业，吸引外来投资开发“农家乐”等旅游农业，搞活、拉动农村经济。

三、“三权分置”实施的困境及对策

(一)农村土地产权尚不够明晰

不论农用地还是宅基地要实现“三权分置”，都要以“产权明晰”为前提。虽然实行不动产统一登记制度以来，已经在全国开展农村集体土地确权发证工作，但从调研结果看，由于各地政策差异，农村土地制度历史变化多、基层管理混乱造成用地混乱现象严重，使得农村确权登记工作难度较大，进展缓慢，导致“三权分置”难以快速、全面实施。

(二)制度政策基础尚不完善

现行的法律法规大多是禁止在集体土地上从事任何非农生产经营活动。近年来出台的各类通知、方案基本停留在改革目标和制度框架下，缺少法律条文明确“三权分置”具体做法，尤其现在宅基地改革仅限于全国部分试点地区，推广速度较慢，法律供给不足成为制约农村土地改革推进的瓶颈。

(三)经营主体管理水平不高

当前农村基层管理组织多为本村农民，普遍学历水平低、管理能力差、改革意识弱，对于新事物的接受度较低，在基层管理多以“人治”为主，使得在土地流转过程中对引入的经营主体把控不足，当经营主体经营不善时，出现大量经营者拖欠土地租金现象，对经营权的可持续流转带来危害。

(四)农村土地价格确认难度较大

土地价格影响因素较多，测算方式复杂，由于各地经济差异较大，尤其是近郊农地，不能单纯以农用地价格进行评估，加之农民对价格信息和政策信息获取渠道短缺，导致在土地流转过程中难以科学定价，可能出现价高无市或价低损利的现象。

总而言之，党的十七届三中全会提出加快农村土地制度改革以来，经过十八届三中全会、十九大以来的贯彻落实，逐步确立了对农用地土地所有权、承包权、经营权，宅基地所有权、资格权和使用权的权能属性和改革方向的双重“三权分置”，结合当前实施过程中存在的问题，今后要继续加大改革和推进力度。

一是加快农村集体土地确权发证工作，包括宅基地和农用地登记发证，从制度、流程层面加快研究，尽快解决各地土地确权过程中出现的各种问题；二是在试点可行的前提下，加快相关配套法律法规的修改制定，实现有法可依，统一规范；三是加强国家基层土地管理队伍建设，提高基层从业人员专业素质，提高管理水平；四是建立土地流转交易平台，准确、及时地发布经营权、使用权供需主体的信息，保障信息对称。